CE-SECCION PRIMERA-68001-23-33-000-2016-00019-01(PI)-2018

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PÉRDIDA DE INVESTIDURAAplicación / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Excepciones / CADUCIDAD EN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJALAplicación en virtud del principio de favorabilidad / CADUCIDAD SOBREVINIENTE EN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL – Ley 1881 de 2018 / LEY PROCESAL - Aplicación inmediata / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En el expediente se encuentra acreditado que la solicitud de pérdida de investidura fue presentada en la Oficina Judicial de Bucaramanga el 13 de enero de 2016 y que los hechos generadores de la causal alegada tuvieron ocurrencia el 2 de marzo de 1998, el 29 de julio de 2001 y el 14 de diciembre de 2004, fechas en que el Concejal demandado aprobó respectivamente los acuerdos Nros. 013, 030 y 015, por medio de los cuales se otorgó la prima técnica al Alcalde Municipal de Floridablanca. Conforme a lo anterior, desde la fecha de ocurrencia de los hechos generadores de la causal endilgada hasta la de la presentación de la demanda, transcurrieron más de cinco (5) años, por lo que en la acción de pérdida de investidura de la referencia se configuró la caducidad sobreviniente, por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, elemento fundamental del debido proceso que no puede desconocerse en materia sancionatoria, lo cual conduce indefectiblemente a que la Sala declare probada de oficio la caducidad sobreviniente y, en consecuencia, se inhiba de hacer un

pronunciamiento de mérito. […] La Sala considera que en aplicación del principio de favorabilidad al caso sub examine, elemento fundamental del debido proceso que no puede desconocerse en materia sancionatoria, conduce indefectiblemente a que se declare probada de oficio la caducidad sobreviniente y, en consecuencia, no se procede a realizar el examen de la causal de pérdida de investidura alegada.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 55 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 70 / LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00019-01 (PI)

Actor: ERIC RONEY CHAPARRO QUINTERO

Demandado: GUILLERMO GONZÁLEZ PALOMINO Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL Referencia: Aplicación del principio de favorabilidad en el medio de control de pérdida de investidura. Configuración de la caducidad sobreviniente en aplicación forzosa del principio de favorabilidad.

La Sala procede a decidir, luego de que fuera negado el proyecto presentado por el Magistrado ponente, el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 18 de marzo de 2016, mediante la cual decretó la pérdida de

investidura presentada contra el señor Guillermo González Palomino, Concejal del Municipio de Floridablanca –Santander-, elegido para el período constitucional 2004-2007. 1.- Antecedentes 1.1.- La demanda 1.1.1.- El ciudadano Eric Roney Chaparro Quintero solicitó la pérdida de la investidura de Guillermo González Palomino, Concejal del Municipio de Floridablanca –Santander-, por haber incurrido en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20001, esto es, por indebida destinación de dineros públicos. 1 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 1.1.2.- Como sustento de la solicitud, el demandante relata que el señor Guillermo González Palomino resultó electo como Concejal del Municipio de Floridablanca – Santanderen las elecciones que se llevaron a cabo el 26 de octubre de 1997, para el periodo constitucional 1998-2000. Siendo Concejal del Municipio de Floridablanca, el demandado aprobó el Acuerdo Municipal Nro. 013 de 2 de marzo de 1998 “Por el cual se determina la asignación mensual que devengará el Alcalde Municipal de Floridablanca” y, además, se dio continuidad a una prima técnica en

favor de dicho mandatario municipal establecida por el artículo 3º del Acuerdo Nro. 108 de 1995. 1.1.3.- Afirma que, en las elecciones celebradas el día 29 de octubre de 2000, el señor Guillermo González Palomino resultó electo nuevamente como Concejal del Municipio de Floridablanca –Santander-, cargo del cual se posesionó y ejerció hasta culminar su periodo constitucional 2001-2003 y que, en su calidad de concejal municipal, en este periodo, y como integrante de la Comisión Permanente de Presupuesto, aprobó el Acuerdo Municipal Nro. 030 de 29 de julio de 2001 “Por medio del cual se otorga la prima técnica al Alcalde Municipal de Floridablanca”. 1.1.4.- Sostiene que, en las elecciones celebradas el día 26 de octubre de 2003, el señor González Palomino también resultó electo Concejal del Municipio de Floridablanca para el periodo constitucional 2004-2007 y, en su calidad de concejal e integrante de la Comisión Permanente de Presupuesto, aprobó el Acuerdo Municipal Nro. 015 de 14 de diciembre de 2004 “Por medio del cual se otorga la prima técnica al Alcalde Municipal de Floridablanca”. 1.1.5.- Destacó que, al aprobar los acuerdos municipales num. 013 de 2 de marzo de 1998, 030 de 29 de junio de 2001 y 015 de 14 de diciembre de 2004, mediante los cuales se crea una prima técnica a favor del Alcalde del Municipio de

Floridablanca, el demandado vulnera lo previsto en los artículos 4, 6 y 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política e interpretó erróneamente el artículo 313 numeral 6 ibídem, puesto que los concejales municipales no están autorizados constitucional ni legalmente para crear o asignar primas de gestión o primas técnicas, toda vez que estas tienen como propósito el reconocimiento económico para mantener o atraer al servicio del Estado a los empleados que por sus calidades especiales presten un buen servicio en el desempeño de su función, lo cual no aplica a los alcaldes, pues sus cargos no son de carácter permanente sino de periodo. Agregó que, al aprobar los citados acuerdos, incurrió en un acto ilegal, pues estos actos ordenaron la destinación de dineros públicos a favor de un tercero beneficiado. 1.2.- Contestación de la demanda por parte del concejal demandado El concejal demandado, mediante apoderado, y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, procedió a contestar la demanda de pérdida de investidura, solicitando que se negaran las pretensiones. 1.2.1.- Inicia su defensa, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, argumentando que estas carecen de sustento jurídico y fáctico, comoquiera que los hechos y las pretensiones no tienen en cuenta que los tres acuerdos municipales en los que se aprobaron las primas técnicas al Alcalde Municipal de Floridablanca son actos administrativos, los cuales no han sido objeto de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa y, por ende, conservan su presunción de legalidad.

1.2.2.- Argumentó que la decisión tomada por el Concejo Municipal de Floridablanca, a través del Acuerdo num. 013 de 2 de marzo de 1998, fue proferida de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 1º del Decreto 2164 de 1991 y en el artículo 184 de la Ley 136 de 1994 y por distintos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Santander2, según los cuales, para la fecha del citado Acuerdo, el Concejo Municipal de Floridablanca era competente para reconocer o asignar la prima técnica autorizada para los empleados del orden territorial, y en ningún momento se ha creado el factor salarial denominado prima técnica, pues este fue establecido en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, aplicable en principio a los empleados del orden nacional, pero extendido a los empleados del orden territorial por el inciso final del artículo 1º del Decreto 2164 de 1991. 1.2.3.- Manifestó que, los citados argumentos son aplicables también respecto de la expedición del Acuerdo num. 030 de 2001. Si bien el Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 18 de marzo de 1998, anuló el Decreto 2164 de 1991, dicha anulación recayó sobre su artículo 13 y no sobre la extensión contenida en el inicio final de su artículo 1º. 1.2.4.- Sostuvo que la decisión tomada por el Concejo Municipal de Floridablanca, a través del Acuerdo num. 015 de 14 de diciembre de 2004, estaba amparada legalmente en lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, a cuyo

tenor: “[…] a partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media 2 Cita sentencias de 12 de junio de 1995 (Expediente 10470), 9 de mayo de 2000, y 11 de mayo de 2000 (Expediente 2000-0038-00). vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional […]”. 1.2.5.- Advirtió que, el citado artículo 1º del Decreto 1919 de 2002 supuso una discusión jurídica en torno a si lo extendido en dicha norma a los empleados del orden territorial había sido únicamente el régimen prestacional de los empleados nacionales o cobijaba tal régimen y el régimen salarial de estos empleados, la cual fue zanjada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado en sentencia del 27 de septiembre de 20073, en la que extendió a una empleada del orden territorial beneficios recibidos exclusivamente por los empleados del orden

nacional, a partir de la inaplicación de la expresión “del orden nacional” contenida en el Decreto 1042 de 1978. En cuanto a la interpretación del Decreto 1919 de 2002, el Consejo de Estado precisó: “[…] esta ha sido la filosofía que inspiró el legislador al expedir el Decreto 1919 de 2002, en tanto que extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados nacionales al de los territoriales, cuando textualmente estableció en su artículo 1º que los empleados de los entes territoriales gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional […]”. 1.2.6.- Agregó que, en la época posterior a la expedición del Decreto 1919 de 2002, el Departamento Administrativo de la Función Pública expidió unas circulares en las que señaló que a los empleados del nivel territorial no se les podía reconocer factores salariales de los reconocidos a los empleados del nivel nacional, en razón a que dicha norma solo extendió a los primeros el régimen prestacional de estos últimos, pero el Consejo de Estado4 ha extendido los 3 Proferida en el expediente número 4327-2005, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 4 En línea jurisprudencial contenida en sentencias de 23 de agosto de 2007, 27 de septiembre de 2007, 22 de derechos de los empelados nacionales a los territoriales inaplicando la expresión “del orden nacional” contenida en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, en aras de proteger el derecho de igualdad señalado en el artículo 13 de la Constitución

Política y con fundamento en el artículo 4º ibídem. 1.2.7.- Afirmó que, frente a la solicitud de pérdida de investidura de concejal municipal que ostentó el demandado en el periodo 1998-2000, no puede aplicarse la causal establecida en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617, por ser esta una norma posterior al Acuerdo Municipal Nro. 013 de 2 de marzo de 1998, la cual no puede ser retroactiva. 1.2.8.- Manifestó que no recuerda el sentido de su voto en relación con la asignación de la prima técnica al alcalde municipal en los periodos 1998-2000 y 2001-2003; frente al periodo 2004-2007, la prueba aportada en la demanda no alcanza a demostrar que el concejal demandado haya aprobado dicho reconocimiento al alcalde “[…] por tratarse de un documento de carácter complejo, circunstancia o característica de complejidad que no permite darle el carácter de plena prueba respecto de los hechos que sustentan la tercera pretensión […]”5. 1.2.9.- Finalmente, sostuvo que la presunción de inocencia ampara al demandado máxime si la responsabilidad objetiva está proscrita, razón por la cual debe probarse por el actor la mala fe y, en este caso, está demostrado que el Concejo Municipal de Floridablanca actuó de buena fe, tal y como se puede leer en los considerandos de los acuerdos municipales que aprobó, de los que se infiere que actuó bajo la convicción que para esos momentos era competente para adoptar las determinaciones en ellos contenidas. noviembre de 2007, 6 de agosto de 2008, 25 de septiembre de 2008, 16 de abril de 2009, 21 de octubre de

2010, y 23 de agosto de 2012. 5 Folio 132 del cuaderno principal. 1.3.- La sentencia en primera instancia La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 18 de marzo de 2016, resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO: DECRETAR LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA del señor GUILLERMO GONZÁLEZ PALOMINO como Concejal del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA (Santander) de conformidad con la parte motiva de esta providencia […]”. 1.3.1.- El a quo puso de presente que, el Tribunal en el caso similar al presente, negó la pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Floridablanca por considerar que “[…] al tener la prima técnica naturaleza salarial y al ser competencia funcional de los Concejos la de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, no puede predicarse que asignar salario a servidores municipales, a través de una prima técnica, estructure destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o prohibidos por la Constitución o la Ley […]”; sin embargo, esta sentencia fue revocada por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante fallo del 12 de febrero de 20156, en la que, con apoyo en lo señalado en la sentencia C-402 de 2013, se concluyó que al expedirse los acuerdos a través de los cuales se creó una prima técnica para el Alcalde, la Contralora y el Personero de la época del Municipio de Floridablanca, los concejales municipales se arrogaron una función dada al Congreso de la República por el artículo 150

numeral 19, literal e) de la Constitución Política, la cual es indelegable conforme al inciso final de esa norma. 1.3.2.- Indicó que, el Consejo de Estado ha tenido diferentes posturas respecto a la legalidad de la prima técnica a favor de los empleados públicos del nivel 6 C.P. María Elizabeth García González. territorial, así: en el año 1998, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991 en el que se habilitó el reconocimiento de la prima técnica para los empleados del nivel territorial7; en el año 1999, esa misma Sección, en sede de segunda instancia, decretó la nulidad de actos administrativos que habían desconocido dichos conceptos en favor de un grupo de empleados territoriales8; posteriormente, por vía del recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo revocó estas últimas decisiones9; en el año 2003, la Sala de Consulta y Servicio Civil10 señaló que “en desarrollo de lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f), el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en cuyo artículo 12 dispuso: El régimen prestacional de los servidores públicos de la entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad”; y en el año 2006, la Sección Segunda estimó que era procedente el reconocimiento de la prima técnica a los empleados territoriales11. 1.3.3.- Consideró que lo anterior evidencia que, hasta el año 2000, algunas Salas

de Decisión del Consejo de Estado consideraban legal que, mediante actos administrativos de corporaciones o autoridades del nivel territorial, se dispusiera el reconocimiento de la prima técnica; y que de ello se advierte que a lo largo del tiempo no han sido claras las posiciones de esta Alta Corte sobre el tema, al punto que, como se dijo, en el año 2006 se volvió a considerar procedente. 7 Sentencia del 19 de marzo de 1998, C.P. Silvio Escudero Castro (Expediente 1998-N-11955. 8 Sentencias de 10 de agosto de 1999 (Expediente S-439), 27 de mayo de 1999 (Expedientes S-417 y S-418) y 4 de febrero de 1999 (Expediente 1999-261). 9 Sentencias de 25 de junio de 2002 (Expediente S-439), 12 de agosto de 2002 (Expedientes S-417 y S-418) y 15 de septiembre de 2005 (Expediente 1999-261). 10 Concepto 1518 de 11 de septiembre de 2003. 11 Aunque cita dos sentencias del 21 de septiembre de 2016, solamente se menciona la referencia de una (Expediente números 6539-03). 1.3.4.- Afirmó que “[…] no obstante, si bien para el año 1998 la prima técnica era procedente para los entes territoriales, lo cierto es que para el presente caso, y en los periodos 1998-2000 y 2001-2003, si el H. Consejo de Estado no tenía una posición clara y unánime sobre el tema, no puede reprocharse la conducta del Concejal GUILLERMO GONZALEZ PALOMINO para esta época, quien muy

seguramente actuó bajo la convicción errada de que su actuación era legal, certeza que se encontraba razonablemente fundada en pronunciamientos del Consejo de Estado vigentes para la época, pues no se tenía el convencimiento de la procedencia de dicha prima técnica a favor de los alcaldes de turno, y en consecuencia no se puede exigir el reproche de la conducta al concejal demandado, quien actuó bajo la creencia de la legalidad de su actuar, encontrando su fundamento en pronunciamientos anteriores a esas épocas del H. Consejo de Estado […]”12. 1.3.5.- Aclaró que no ocurre lo mismo para el periodo 2004-2007, cuando ya era clara la posición del Consejo de Estado sobre el tema, pues en efecto en sentencias del 4 de julio de 201313, 13 de febrero de 201414 y 12 de febrero de 201515, se declaró la perdida de investidura de concejales municipales por indebida destinación de dineros públicos (en la primera y la última) y se sostuvo que los concejos municipales no están facultados para fijar factores salariales, toda vez que ello es del resorte del Congreso o del legislador extraordinario (en la segunda). 12 Folio 293 del cuaderno principal. 13 Proferida en el proceso con radicado número 2012-00355-01 (No indica Sección ni Consejero ponente). 14 Proferida por la Sección Segunda en el proceso número 2378-12, C.P. Alfonso Vargas Rincón. 15 Proferida por la Sección Primera en el proceso con radicado número 68001 2333 000 2013 01077 (P.I.),

C.P. María Elizabeth García González. 1.3.6.- Señaló que, en ese orden, es evidente que el concejal demandado, al expedir el Acuerdo Nro. 015 de 14 de diciembre de 2004, por medio del cual se creó la prima técnica para el alcalde de la época del Municipio de Floridablanca, se arrogó una competencia que no era suya, siendo esta propia del Congreso de la República, al tenor del artículo 150 numeral 19 literal e) de la C.P., la cual es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, y que no es causal de exoneración el hecho que el demandado hubiera interpretado erróneamente la ley ni tal circunstancia justifica su actuar, pues es sabido que la ignorancia de la ley no es excusa para incumplir con las normas y menos pretender ser relevado de las consecuencias legales que ello acarrea, máxime cuando la causal endilgada de indebida destinación de dineros públicos no contempla causal de justificación alguna. 1.4.-El recurso de apelación Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, presentó recurso de apelación con el fin de que se revoque dicha providencia judicial y, en su lugar, se deniegue la solicitud de pérdida de investidura, esgrimiendo las siguientes inconformidades: 1.4.1.- Señaló que la copia auténtica del Acuerdo Nro. 015 de 2004 del Concejo Municipal de Floridablanca con su respectiva sanción y constancia de publicación por sí sola no demuestra que el Concejal Guillermo González Palomino haya

votado aprobando el establecimiento de la prima técnica para el alcalde de la época, pues tan solo da fe de la actuación de la Corporación denominada Concejo Municipal de Floridablanca, de modo tal que no es prueba idónea para demostrar la culpabilidad del demandado en el presente caso. 1.4.2.- Manifestó que si bien es cierto que con la demanda se aportó copia del Acta num. 176 de la sesión extraordinaria, celebrada el día 14 de diciembre del 2004, también lo es que dicha acta no fue acompañada del documento respectivo que de fe de que fue aprobada por la respectiva comisión o por el Concejo de Floridablanca en sesión posterior, como si pasó con el Acta Nro. 117 de 29 de julio de 2001, cuyo documento de aprobación si fue allegado con la demanda, razón por la cual dicho documento no es plena prueba que haya podido llevar la certeza necesaria que requiere el fallador de primera instancia para despojar de la investidura de concejal de Floridablanca al demandado en el periodo 2004-2007. 1.4.3.- Destacó que, para el momento de la expedición del Acuerdo Nro. 015 de 14 de diciembre de 2004, por medio de la cual se creó la prima técnica para el alcalde de la época, el Concejo Municipal de Floridablanca no se arrogó una facultad exclusiva del Congreso de la República, pues la prima técnica se creó como factor salarial en el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1919 de 2002, extendió a todos los empleados públicos

vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, el régimen salarial y el prestacional señalados para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional. Agrega que, el Concejo Municipal al expedir el citado Acuerdo, ejerció la competencia que le corresponde como organismo encargado de fijar el salario del alcalde municipal, en virtud de lo establecido en el artículo 5° del Decreto 1661 de 1991, norma que señala que la prima técnica será reconocida por el jefe del organismo respectivo. En ese orden, lo que hace el Concejo Municipal es aplicar y dar cumplimiento a la ley vigente, en consonancia con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que se gestó a raíz de las demandas presentadas por distintos empleados del orden territorial para hacer efectiva la interpretación del contenido y alcance del artículo 1° del Decreto 1919 de 2002. 1.4.4.- Afirmó que, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 201316, ordenó a los operadores judiciales acatar el precedente judicial contenido en los distintos fallos proferidos en esta materia por la Sección Segunda de la Corporación. 1.4.5.- Puso de presente que, en pronunciamiento del 28 de septiembre de 2011, proferido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal RF-212-222-10, la Auditoría General de la República concluyó que no había daño patrimonial al Estado por haberse reconocido y pagado en el 2008 a los empleados públicos de

la Contraloría Municipal de Soacha la prima de servicios establecida en el Decreto 1042 de 1978, y que la Contraloría General de Santander, a través de su Oficina Asesora Jurídica, emitió el concepto del 28 de junio de 2013 sobre la procedencia del reconocimiento y pago de la prima de servicios a los empleados de la Contraloría General de Santander, prima esta que goza de la misma naturaleza jurídica de la prima técnica, dado que ambos son factores salariales previstos en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. 1.4.6.- Indicó que no es de recibo que se decrete la pérdida de investidura del demandado como Concejal de Floridablanca por el periodo 2004-2007 con fundamento en las tres sentencias citadas en el fallo apelado, las cuales son posteriores a la sentencia C-402 de 2013 de la Corte Constitucional, “[…] porque antes que esas sentencias se aplicaba el Decreto 1919 de 2002 reconociendo factores salariales a los empleados del orden territorial de los que beneficiaban a los empleados nacionales y en el lapso en que estuvo operando el precedente 16 Sentencia proferida en el proceso número 11001 0315 000 2013 00131 00 (AC), C.P. María Claudia Rojas Lasso. judicial se reconocieron a muchos empleados territoriales factores salariales como prima de servicios, bonificación por servicios prestados, etc., a través de sentencias del Consejo de Estado y de algunos Tribunales Administrativos del país […]”. 1.4.7.- Finalmente, estimó respecto del argumento del Tribunal relacionada con que la ignorancia de la ley no sirve de excusa para dejar de cumplirla y que la

causal de indebida destinación de dineros públicos no contiene causal de justificación alguna, señaló que disiente del mismo, toda vez que el proceso de pérdida de investidura es sancionatorio y se asimila a un proceso disciplinario, y aunque la Ley 617 no haya previsto causal alguna de justificación, se debe tener en cuenta que la responsabilidad objetiva se encuentra proscrita del ordenamiento jurídico y por ende debe estar probada la culpabilidad del investigado. Y en este caso, advierte, que es claro que el demandado -para la época en que se profirió el Acuerdo Municipal Nro. 015 de 2004estaba convencido que el Concejo Municipal de Floridablanca era competente para reconocer la prima técnica a favor del alcalde municipal. 1.5.- Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del agente del Ministerio Público De conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 8 de julio de 2016, admitió el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida, en primera instancia, y ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al agente del Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto. 1.5.1.- El demandante no allegó los alegatos de conclusión. 1.5.2.- La parte demandada reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación y puntualizó que las mismas razones que sirvieron para exonerarlo de responsabilidad para los periodos anteriores a 2004 sirven para librarlo de la

responsabilidad que pudiera derivarse de la expedición del Acuerdo Nro. 015 de 2004, como quiera que fue solo hasta la sentencia C-402 de 2013 que se varió el criterio jurisprudencial que extendía a los empleados del orden territorial los factores salariales de los empleados del orden nacional. Afirmó que votó positivamente el proyecto que se convirtió en el Acuerdo Nro. Municipal 015 de 14 de diciembre de 2004, teniendo en cuenta un concepto jurídico de quien fungía para la época como Asesor Jurídico del Concejo Municipal de Floridablanca. 1.5.3.- El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa intervino en esta instancia, mediante escrito de 5 de septiembre de 2016, y solicitó, luego de un estudio integral del proceso judicial, confirmar la sentencia de primera instancia, de acuerdo con los siguientes argumentos: Afirmó que para la fecha en que se expidieron los acuerdos num. 013 de 1998 y 30 de 2001, el Decreto 2164 de 1991 que permitía el reconocimiento de la prima técnica a los empleados territoriales se encontraba suspendido y luego fue anulado por el Consejo de Estado, sin que sea admisible el argumento que el demandado desconocía la normativa vigente para esa época, pues la ignorancia de la ley no sirve de excusa para incumplir las normas. Precisó que la citada prestación social está prevista para los empleados públicos del nivel nacional -según se expresó al anularse el artículo 13 del mencionado decretode carácter permanente, como un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación

de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo, presupuestos que no concurren en este asunto, dado que el cargo de alcalde municipal es del orden territorial y de periodo fijo. Señaló que el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Floridablanca17, por demostrarse que incurrieron en indebida destinación de dineros públicos al crear una prima técnica (factor salarial) para unos empleados de dicha entidad territorial, oportunidad en la que se precisó que no les corresponde a tales corporaciones crear factores salariales, toda vez que esta función es privativa del Congreso de la República y del Gobierno Nacional. Concluyó que lo precedente pone de manifiesto que el concejal demandado al participar en la aprobación de los acuerdos municipales num. 013 de 1998, 030 de 2000 y 015 de 2004, en los cuales se crearon primas técnicas a los alcaldes de la época, se arrogó una función dada al Congreso de la República por los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la C.P., la cual de conformidad con el inciso final de esta disposición, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales. 2.- Consideraciones de la Sala 2.1.- Competencia y procedibilidad de la acción pérdida de in