CE-SECCION PRIMERA-73001-23-31-000-2000-01351-01-2018

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Derogatoria / CONTROL JUDICIAL DE NORMA DEROGADA - Procedencia / DEROGATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No impide que se efectúe juicio de legalidad /

REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[E]l Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, fue derogado el 27 de junio del 2000 por el Decreto 522, en consecuencia, estuvo vigente por más de seis meses, aplicándose en el transporte público colectivo de la ciudad de Ibagué las rutas y paraderos modificados conforme a los artículos 2º y 3º en ese lapso. En atención a lo anterior, le corresponde a la Sala, estudiar el fondo del asunto toda vez que el acto en comento sí produjo efectos jurídicos y en ese sentido, como se indicó, la derogatoria no desvirtúa su legalidad y por ende, se impone un fallo de mérito.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Sección Quinta, de 19 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000-2015-01042-00(AI), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 15 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2015-00423-00; y 18 de febrero de 2016,

Radicación 81001-23-33-000-2012-00039-04, C.P. Rocío Araújo Oñate. MODIFICACIÓN PARCIAL DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – De oficio por alcalde municipal que implicó

un cambio de las rutas de más del diez por ciento / MODIFICACIÓN PARCIAL

DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS –

Procedimiento / MODIFICACIÓN PARCIAL DE RUTA DE TRANSPORTE

PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Requisito: Estudio técnico /

MODIFICACIÓN PARCIAL DE RUTA DE TRANSPORTE PÚBLICO

TERRESTRE DE PASAJEROS – Límites / REESTRUCTURACIÓN DE RUTA DE

TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJEROS – Procedencia / CAUSAL DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR EXPEDICIÓN IRREGULAR – Se configura por acto demandado haber sido expedido sin cumplir con el requisito del estudio técnico De las normas transcritas [Decreto 625 de 1999 artículos 3º, 6º y 7º] se observa, por un lado, que en efecto, al establecerse que se ordenaba la ubicación de los paraderos en el artículo 3º, sin perjuicio de los establecidos en el Decreto 000252 del 13 de marzo de 1996 y que las rutas que no sufrían modificación se regirían por el Decreto 459 de 1996, se entiende que no hubo una modificación total sino parcial de las rutas del servicio público colectivo de transporte, no obstante, no ocurre lo mismo con el artículo 7º en cita por cuanto si bien previó la derogación del Decreto 597 de 1999, el actor no explicó las razones por las cuales se debía entender más allá de la derogación expresa, entre otras cosas, qué regulaba ese decreto, en qué consistía para arribar a tal conclusión. Ahora bien, a pesar de

establecerse en los artículos referidos que la modificación de las rutas en comento se hizo de manera parcial, no significa que con ello se demuestre que el acto parcialmente demandado no deviene ilegal, pues lo que debió demostrar el recurrente es que a pesar de que sí se hizo una modificación parcial, esta no se había efectuado en más de un 10% respecto de las originales, o si bien, se había sobrepasado de ese límite, debía demostrar la necesidad de los usuarios sustentado en el estudio técnico, tal como lo exige el artículo 36 del Decreto 1588 de 1998 y lo regula la Resolución 2252 de1999, habida cuenta que, el Tribunal conforme a los argumentos del líbelo introductorio de la demanda, planteó como problema jurídico y así lo resolvió, que dicho problema giraba en torno a establecer si la alcaldesa municipal de Ibagué, al modificar las rutas de transporte público, mediante los artículos 2º y 3º del Decreto 625 de 1999, tuvo en cuenta el procedimiento establecido para el efecto, en el Decreto 1558 de 1998. […] De forma irregular toda vez que la modificación de las rutas se hizo en más del 10% respecto de las originales, de lo que valga agregar que se entiende que es una modificación parcial, lo que en todo caso operó de oficio por la entidad administrativa, lo cual, se reitera, debía sustentar con el estudio técnico que estable el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998 y por ende acatar los procedimientos atinentes al mismo estudio, los que están señalados en la

Resolución 2252 del 7 de noviembre de 1999, expedida por el Ministerio de Trasporte con base en lo ordenado en el artículo 27 del mismo decreto. Es por lo anterior, que el fallador de primera instancia, al no encontrar suplido este requisito (estudio técnico) habida cuenta que se había hecho la restructuración mencionada, es decir, de oficio, la que procede cuando las rutas sufren una modificación de más del 10% conforme a lo estipulado en el artículo 36 ibídem, concluyó que las normas de las cuales se deprecaba su nulidad, en efecto, habían sido expedidas en forma irregular.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1558 DE 1998 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 1558

DE 1998 – ARTÍCULO 36

NORMA DEMANDADA: DECRETO 625 DE 1999 (30 de diciembre) ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ – ARTÍCULO 2 (Anulado) / DECRETO 625 DE 1999 (30 de diciembre) ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ – ARTÍCULO 3 (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 73001-23-31-000-2000-01351-01

Actor: MARIO GUZMÁN ACOSTA Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Referencia: Nulidad – Sentencia de segunda instancia

Procede la Sala a decidir el recurso de alzada interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de marzo de 2013 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 12 de mayo de 20001, el señor Mario Guzmán Acosta, actuando en nombre propio, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad en contra de los artículos 2º y 3º del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, expedido por la alcaldesa municipal de Ibagué, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de Tránsito y Transporte”2. 1.1. Pretensiones “Declárese la NULIDAD de los artículos segundo y tercero del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, expedido por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ, por ser violatorios de normas de carácter superior, haberse expedido en forma IRREGULAR y estar FALSAMENTE MOTIVADO”. 1.2. Los hechos 1.2.1. Señaló que la alcaldesa municipal de Ibagué expidió el Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, mediante el cual se adoptaron medidas en materia de tránsito y transporte para la ciudad de Ibagué, Tolima. 1.2.2. Indicó que por medio del artículo 2º del mencionado decreto, la alcaldesa de Ibagué, de oficio, modificó en más del 10%, el recorrido de las rutas de transporte urbano colectivo de pasajeros, en el centro de la mencionada ciudad,

respecto de las originales, lo cual no está permitido, pues la alcaldesa no sustentó tal modificación con el estudio técnico previsto en el artículo 36 del Decreto 1558 de 19983, “por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal de pasajeros”, expedido por el Presidente de la República. 1.2.3. Resaltó que tales modificaciones, objeto de demanda, se efectuaron sin cumplimiento de las regulaciones de procedimiento previstas en el artículo 27 del decreto en cita, así como de las establecidas en la Resolución 2252 de 1999, expedida por el Ministerio de Transporte, con base en el numeral 1º del mismo artículo4. 1 Folios 30 a 34 del cuaderno 1. 2 A folios 2 a 10 del cuaderno 1 3 Derogado por el artículo 67 del Decreto 170 del 5 de febrero de 2001, "por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros", expedido por el Presidente de la República. 4 El actor, no detalló tales regulaciones, no obstante, la Sala incluye, para mayor información, el artículo en cita, así: “Artículo 27. Los estudios de oferta y demanda para los servicios básicos deben contener las siguientes etapas: 1.2.4. Agregó que el acto parcialmente demandado se expidió también con fundamento el Decreto 80 de 1987, “por el cual se asignan unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano”, expedido por el presidente de la

República, el cual, si bien, permitía a la autoridad municipal racionalizar el uso de las vías, en todo caso, establecía que al modificar las rutas, debía hacerlo con acatamiento de la reglamentación que regía la materia, y no de manera discrecional. 1.2.5. Aseveró que el plan de ordenamiento del tránsito, por medio del cual, la alcaldesa de Ibagué, Tolima, fundamentó el Decreto 625 de 1999, es inexistente. Que los paraderos enlistados en el artículo 3º del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999 corresponden a las rutas tal y como fueron modificadas por el artículo 2º del mismo decreto, rutas que en todo caso están reguladas por el Decreto 459 de 1996 “por medio del cual, se modifica el artículo 2º del Decreto 252 de marzo 13 de 19965” 1.2.6. Finalmente, arguyó que los artículos acusados, inaplicaron los principios de seguridad, eficiencia, oportunidad y libre acceso, dentro del marco del servicio público de transporte terrestre municipal de Ibagué, Tolima, habida cuenta que en el centro de la ciudad se incluyó una sola vía arteria (la carrera quinta), con lo que generó riesgo en la prestación del servicio, congestión vehicular y aumento en el tiempo del recorrido de las rutas. 1.3. Normas vulneradas y concepto de violación La parte actora señaló que, de conformidad con los hechos expuestos, las normas acusadas vulneraron la Ley 336 de 19966; los Decretos 1558 de 1998,

1. Toma de información secundaria, que recoja los datos sobre regulación, oferta y demanda existente de

transporte, características socioeconómicas y demás aspectos operacionales del servicio, aplicada a la ruta objeto de estudio. Esta servirá de base para la toma de información primaria. Toma de información primaria, mediante la realización del censo vehicular y de las encuestas origen-destino, actividades éstas que se realizarán como mínimo durante tres (3) días consecutivos, en condiciones normales de demanda. El Ministerio de Transporte diseñará y elaborará los formatos y manuales para la obtención de la información, establecerá los criterios para la determinación de los tamaños de la muestra y los procedimientos de expansión de las encuestas origen-destino”. (Negrilla fuera del texto). 5 De la parte considerativa del Decreto 459 de 1996, se desprende que en el Decreto 252 de 1996, se dispuso el cambio de sentido de unas vías, restructuración de algunas rutas de transporte público colectivo urbano y se dictaron otras disposiciones. 6 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”. Se advierte que el actor no puntualizó argumentos referentes a la vulneración de la ley en cita. puntualmente, los artículos 26 al 36 y, 80 de 1987 y; la Resolución 2252 de 1999, bajo el siguiente concepto: Expedición en forma irregular ante la falta de aplicación de los artículos 26 al 36 del Decreto 1558 de 1998, las cuales regulan, la modificación de las rutas del servicio público de transporte terrestre colectivo municipal, de igual forma, por la falta de aplicación de la Resolución 2252 de 1999. Como sustento de la censura señalada, señaló que la modificación, establecida en los artículos 2° y 3° del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, se hizo de

oficio por el municipio de Ibagué, sin el lleno de los requisitos procesales y administrativos establecidos para el efecto. Lo anterior, teniendo en cuenta que el Decreto 1558 de 1998 en sus artículos 35 y 36 estableció tres formas de modificar las rutas en comento, las cuales correspondían a: i) A petición de las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta, se podrá solicitar su modificación, pero en ningún caso la longitud y recorrido de la ruta modificada podrá tener alteración de más del 10% sobre la ruta original, ya sea por exceso o por defecto y no podrá desplazarse a más de un terminal7. ii) Cuando la modificación, a petición de parte, exceda necesariamente el porcentaje previsto la autoridad municipal deberá sustentar dicha modificación, en el plan de desarrollo territorial correspondiente8. iii) De oficio, por el municipio, el cual podrá hacer la restructuración del servicio, en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios respecto del servicio, así lo exijan, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda9. Sostuvo que la determinación de las necesidades del servicio, a efectos del punto anterior, están reglamentadas en los artículos 26 al 30 del mismo decreto, lo cual es de imperativo cumplimiento por tratarse de normas de orden público, asimismo, 7 Artículo 35 del Decreto 1558 de 1998. 8 Artículo 35 del Decreto 1558 de 1998. 9 Artículo 36 del Decreto 1558 de 1998. indicó que los estudios técnicos deben ceñirse a lo previsto en el artículo 27 ibídem. Lo anterior, toda vez que, dentro de los antecedentes administrativos del acto

parcialmente demandado (artículos 2º y 3º): i) no reposaba la petición de las empresas de transporte, ni el plan de desarrollo territorial, de lo que se establecía que las modificaciones en las rutas no se hicieron a petición de parte, bajo las dos modalidades previstas en el artículo 35 del decreto en cita, consistentes en que no podía tener alteración de más del 10% sobre la ruta original y, que en caso de que se excediera, la autoridad municipal debía sustentarla en el plan en comento, ii) tampoco se encontraba el estudio previo mediante el cual se demostrara la necesidad de los usuarios para realizarla, el cual, es de imperativo cumplimiento, en virtud del artículo 36 ibídem, en tratándose de la restructuración que de oficio puede hacer el municipio bajo este supuesto. Indicó que el estudio en comento está regulado por los artículos 26 al 30 del decreto referido, y que éstos preceptúan, entre otras cosas, que en la recolección de la información, los criterios para establecer los tamaños de la muestra (información primaria10 y secundaria11) y los procedimientos de expansión de las encuestas origen de destino, se deben aplicar los criterios y procedimientos establecidos por el Ministerio de Transporte, los cuales se encuentra en la Resolución 2252 del 7 de noviembre de 1999. Concluyó que, debido a la falta del plan de desarrollo territorial, el cual es de imperativo cumplimiento, cuando el municipio, de oficio, realiza la modificación de las rutas con una variación de más del 10% respecto de la original, se impone el desconocimiento de los requisitos procesales y administrativos establecidos para el efecto, en consecuencia, se vulnera del debido proceso y se incurre en la

expedición en forma irregular del acto parcialmente demandado. Expedición con falsa motivación, por cuanto el decreto parcialmente demandando, de forma expresa, en la parte considerativa señaló que se fundamentaba en el Decreto 80 de 1987 y bajo la supuesta existencia de un plan 10 Toma de información primaria, mediante la realización del censo vehicular y de las encuestas origendestino, actividades éstas que se realizarán como mínimo durante tres (3) días consecutivos, en condiciones normales de demanda. 11 Toma de información secundaria, que recoja los datos sobre regulación, oferta y demanda existente de transporte, características socioeconómicas y demás aspectos operacionales del servicio, aplicada a la ruta objeto de estudio. Esta servirá de base para la toma de información primaria. de ordenamiento de tránsito, sin ser cierto, pues, si bien, el decreto facultaba a la autoridad municipal para racionalizar el uso de las vías, no podía, bajo este precepto, modificar las rutas en la forma que lo hizo, asimismo, el plan de ordenamiento aludido no había sido expedido cuando se profirió el decreto parcialmente demandado. De otra parte, solicitó la suspensión provisional de los artículos 2° y 3° del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, al considerar que vulneraban las normas superiores, puntualmente, el Decreto 1558 de 1998 artículos 26 al 36.

II. DE LAS ACTUACIONES PROCESALES EN PRIMERA INSTANCIA 2.1 Admisión de la demanda Mediante auto del 8 de agosto de 200012, el magistrado ponente del Tribunal

Administrativo del Tolima, admitió la demanda y dispuso su notificación a la Alcaldesa de Ibagué y al Ministerio Público. Asimismo, negó la solicitud de suspensión provisional de los artículos 2° y 2° del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, al considerar que a simple vista no se apreciaba la violación de los artículos 53 y 58 Constitucionales, el artículo 17, literal b, de la Ley 6ª de 1945 y el 11 de la Ley 100 de 1993, debido a que de los planteamientos expuestos por el actor, implicaría un estudio de fondo, el cual es propio de la sentencia. 2.2 Providencias relevantes dictadas con posterioridad a la admisión de la demanda Mediante auto del 21 de marzo de 201213, el Tribunal Administrativo del Tolima, señaló que seguiría con el desarrollo procesal pertinente, a pesar de la inactividad del proceso desde el 15 de septiembre del 2002, pues ello obedeció a un incumplimiento de la carga legal por parte del acciónate.

1. DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 12 Folios 39 a 40 del cuaderno 1. 13 Folio 48 del Cuaderno 1.

El municipio de Ibagué, contestó la demanda con escrito del 28 de mayo de 201214, a través de apoderado judicial, quien, señaló que se oponía las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, los artículos 2° y 3° del Decreto 625 de 1999, no contravienen las normas de rango Constitucional, legal o reglamentario, y que por ello, no había motivo que sirviera de fundamento para decretar su nulidad, ante lo cual, propuso las siguientes excepciones:

3.1. Extinción del acto administrativo Adujo que la extinción del acto administrativo ocurre cuando se han cumplido con todos los elementos, requisitos y modalidades que señala la ley, también por haber cumplido su objeto, el plazo de su vigencia y por determinación judicial15. Que según la doctrina16, cuando el objeto o contenido del acto administrativo se cumple, se le ha denominado, extinción por medios normales, tales como, el cumplimiento: i) voluntario por particulares o por órganos internos de la administración, ii) de efectos inmediatos y iii) de plazos. Indicó que conforme a la jurisprudencia17, la nulidad de un acto administrativo general produce efectos desde el momento en que se profirió, en consecuencia, las cosas deberían retrotraerse al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, empero que en todo caso, se excluían las situaciones consolidadas bajo los principios de seguridad jurídica y de cosa juzgada. Adujo que según la doctrina18, al dictarse sentencia anulatoria, el acto se extingue de pleno derecho en virtud del pronunciamiento jurisdiccional y que, además como la extinción se fundamenta en la invalidez del acto, entonces, al considerar que no ha tenido existencia válida, los efectos se proyectan hacia el pasado, pero que en todo caso, no pueden desaparecer los ya consumados, por lo que se debe analizar caso por caso respecto del alcance de la extinción en el pasado. Señaló que el Acuerdo 16 de 11 de agosto de 2006, demandado (sic), por el cual se le otorgaron facultades pro tempore al alcalde de Ibagué para contratar

14 Folios 55 a 64 del cuaderno 1. 15 A pesar de indicar que la jurisprudencia ha señalado lo dicho, no enlistó las sentencias. 16 Únicamente hizo mención al autor “Acosta Romero”. 17 No incluyó ninguna sentencia. 18 Citó en este punto a “Sayaguez Laso”, “Giorgi”, “(Weil): SAYAGUEZ LASO, Enrique, Tratado de derecho administrativo, Tomo II, Clásicos Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura, Universitaria, Montevideo 2005, No. 1068, p. 548 y 549”, “Decano Vedel” empréstitos entre otros, no contravienen las normas constitucionales, legales ni reglamentarias19. 3.2. Decaimiento del acto administrativo Adujo que los actos administrativos nacen a la vida jurídica para lograr un objetivo y una finalidad, y que su existencia surge cuando la administración se manifiesta a través de una decisión, de lo cual, se establecía que la eficacia del acto contiene elementos de hecho y de derecho y momentos históricos de su expedición de conformidad con el ordenamiento jurídico, pero que dicha eficacia puede ser objeto de vulneración cuando se presentan situaciones que generan su pérdida de fuerza ejecutoria. Señaló que de conformidad con el artículo 66 del CCA, un acto administrativo a pesar de no haber sido declarado nulo, puede no ser obligatorio, así, por ejemplo, el decaimiento del acto administrativo que acaece cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que motivan su expedición. Argumentó que en el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado20 ha

señalado que todos los actos administrativos son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de los supuestos de hecho o de derecho indispensables para su vigencia. Asimismo, indicó que la Corte Constitucional21 ha dicho que el decaimiento de un acto administrativo se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento desaparecen del escenario jurídico y que, aunque todos los actos son de obligatorio cumplimiento, mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al estipularse en ellos que “salvo norma en contrario”, se puede prescribir la pérdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto. Finalmente sostuvo que, como ocurre en el presente caso, “un acto reglamentario, mientras estuvo llamado a producir efectos, se hubiera ajustado a la legalidad y 19 Los actos demandados son los artículos 2° y 3° del Decreto 625 del 30 de diciembre de 1999, no el que señaló la parte demandada en este punto. 20 Del 1° de agosto de 1999, M.P.: Miguel Gonzáles Rodríguez. 21 C-069 de 1995. M.P.: Hernando Herrera Vergara. así puede declararse, pues su decaimiento lo único que hace es, por mandato de la ley (artículo 66 del CCA), impedir que HACIA EL FUTURO, siga produciendo efectos, sin que afecte los que válidamente produjo mientras estuvo vigente”. 3.3. Falta de vicio en el acto administrativo

Indicó que los artículos en cita no contravienen las normas de rango constitucional, legal o reglamentarias, que no hay motivos para edificar una nulidad, debido a que la alcaldesa, haciendo uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las referidas en el cuerpo del decreto en cita, señaló en la parte considerativa del mismo, de manera detallada y puntual, los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se sustentaba la expedición del acto. 3.4. Ausencia de causa en el acto administrativo Consideró que las disposiciones demandadas sí se avienen con las normas frente a las cuales, aduce la parte actora que fueron vulneradas, para cual, señaló que por “la brevedad” hacía remisión a lo señalado en el capítulo titulado “3. A LOS HECHOS”, dentro del escrito de contestación de la demanda, de lo cual se extrae: i) Que la modificación de las rutas se hizo de manera parcial y que ello se demostraba con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° del mismo decreto parcialmente censurado, en los cuales se previó que las rutas que no sufrieran modificación se regirían por el Decreto 459 de 1996 (por medio del cual se modificó el artículo 2º del Decreto 252 de 13 de marzo de 1993) y que, se derogó de forma expresa el Decreto 597 del 15 de diciembre de 1999, respectivamente22. ii) Que el plan de ordenamiento de tránsito sí existía y que ante ello, había solicitado que se oficiara a la Secretaría de Tránsito, Trasporte y de la Movilidad

de Ibagué para que enviara copia del mismo23. 22 A Folio 56. Contestación al hecho 2 del libelo introductorio de la demanda: “el artículo segundo del decreto atacado, mediante la MODIFICACIÓN DEL RECORRIDO de las rutas de transporte urbano colectivo de pasajeros, en el centro de la ciudad de Ibagué, dispuso una verdadera MODIFICACIÓN DE DICHAS RUTAS. 23 A Folio 57. Contestación al hecho 12 del libelo introductorio de la demanda: “la norma impugnada expedida por la ALCALDÍA DE IBAGUÉ, igualmente se fundamenta en la presunta existencia de un PLAN DE ORDENAMIENTO DEL TRÁNSITO, el cual, NO EXISTE. iii) En forma general, que el decreto en mención sí se había expedido con el acatamiento de las normas que regulan la materia, lo cual se desprendía de la parte considerativa del mismo. 3.5. Reconocimiento de la excepción innominada o genérica Solicitó que se declarara de oficio la prosperidad de la excepción general, conforme a los hechos que se encontraran probados, al momento de fallar, de conformidad con lo previsto en el artículo 306 del Código de procedimiento civil. Como sustento de lo anterior, adujo que de conformidad con la jurisprudencia24 y la doctrina25, bajo el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la circunstancias fácticas de excepción que se prueben dentro del trámite procesal, aunque no hayan sido propuestas por el demando, salvo las de nulidad relativa, prescripción y compensación, pueden ser declaradas en la respectiva sentencia.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 3.1. Las partes, no presentaron alegatos de concusión 3.2. Intervención del Agente del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad.

IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 18 de marzo de 201326, el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos que sintetiza la Sala: En primer lugar, resolvió las excepciones propuestas por la parte demandada, frente a lo cual, señaló: 24 No indicó cuál. 25 Citó al autor Hernán Fabio López Blanco. Obra de Derecho Procesal Civil Colombiano. 26 Folios 73 a 94 del cuaderno 1.

En relación con la extinción del acto administrativo, el demando, en sus argumentos, se limitó a definir cuándo ocurría, pero no probó que el Decreto 625 de 1999 se encontrara entre alguna de las modalidades de cesación de los efectos jurídicos, pues ni siquiera demostró que el acto fue derogado o subrogado con una nueva disposición, o que hubiera sido objeto de nulidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto del decaimiento del acto administrativo, indicó el a quo, que igualmente, como ocurrió con el anterior, el demandado, se limitó fue a enunciar definiciones jurisprudenciales y doctrinales, pero no determinó que el fundamento de hecho del acto: “solucionar la congestión vehicular”, se hubiera superado o solucionado

o que el fundamento legal que le sirvió de sustento, hubiera desaparecido del escenario jurídico. Manifestó que las excepciones de falta de vicio y ausencia de causa, se resolverían al estudiar el fondo del asunto, por tratarse de excepciones de fondo. En segundo lugar, luego de transcribir el régimen legal (Ley 105 de 199327, Ley 336 de 199628, vigentes para la época de la expedición del acto en comento), así como los artículos demandados, consideró que la alcaldesa de Ibagué, al expedir el Decreto 625 de 1999, omitió indicar en su motivación, que la modificación de las rutas se hubiera originado a petición de parte, por alguna de las empresas transportadoras. No obstante, al señalar que las modificaciones a realizar se sustentaban de cara a la congestión vehicular, se tenía entonces que ello surgió de manera oficiosa por la autoridad municipal, lo que, en todo caso, debió haber sido sustentado mediante un estudio técnico, tal como lo prevé el artículo 36 ibídem. A efectos de lo anterior, señaló el fallador de primera instancia, que no se demostró la existencia de dicho estudio, el cual serviría de soporte a la administración municipal, para modificar los recorridos de las rutas de transporte público, pues de un lado, de la parte considerativa del decreto en comento se observaba que no se hizo alusión a él, y de otro, tampoco se había allegado prueba que demostrara que efectivamente, el municipio de Ibagué hubiera 27 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen las competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se

dictan otras disposiciones”. 28“Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”. realizado el estudio, pese a haber solicitado los antecedentes administrativos del Decreto 265 de 1999. Adicionalmente, indicó que dentro del fundamento legal para la expedición el acto, la autoridad que lo expidió no mencionó las normas que regulaban la materia para la época de la respectiva modificación, pues relacionó los Decretos 80 de 1987 y 1344 de 1970, presidenciales, que, en todo caso, no facultaban a la alcaldesa municipal para que modificara las rutas de transporte público. El a quo concluyó que hubo desconocimiento de las normas que facultaban a los alcaldes municipales para modificar o restructurar las rutas de transporte y, por ende, de los requisitos que se requerían para el efecto, por lo que, en consecuencia, no existía duda de que los artículos demandados desconocieron las normas en las cuales debían fundarse, por lo que procedía su nulidad.

V. EL RECURSO DE APELACIÓN Por medio de escrito radicado el 5 de abril de 201329, la parte demandada interpuso recurso de alzada contra la decisión de primera instancia, mediante el cual solicitó que se revoque la decisión, bajo los siguientes argumentos: La nulidad decretada no se compadecía con los motivos que originaron la expedición del acto parcialmente demandado, toda vez que se argumenta en la decisión recurrida que “no existe duda que los actos administrativos desconocieron las normas en que deberían fundarse”, y que bastaba con tener en cuenta que no hubo una restructuración de rutas, para demostrar que no había

motivos para declarar la nulidad