CE-SECCION PRIMERA-73001-23-33-000-2013-00420-02-2015

RECURSO DE APELACION – Contra el auto que resolvió las excepciones previas de falta de competencia y caducidad / EXCEPCION DE CADUCIDAD – Probada por haberse ejercido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fuera de los cuatro meses / TÉRMINO DE CADUCIDAD – Se debe contar desde la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto sin tener en cuenta la fecha de ejecutoria Del material probatorio obrante en el expediente se observa que el acto administrativo que puso fin a la actuación sancionatoria ambiental tramitada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, fue notificado personalmente al apoderado de la parte actora el día 21 de enero de 2013, como consta a folio 486 del cuaderno principal núm. 2, por lo tanto los 4 meses que establece el ordenamiento jurídico, en principio, vencían 21 de mayo de 2013. No obstante, el día 4 de abril de 2013, se presentó solicitud de conciliación prejudicial que suspendió el conteo del término de caducidad cuando aún faltaba 1 mes y 16 días.El cómputo del término de caducidad se reanudó el 25 de mayo de 2013, es decir, al día siguiente de la expedición de la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, por lo tanto los cuatro meses establecidos en el literal d), del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., vencían el día 11 de julio de 2013 y la parte actora solo instauró la demanda hasta el 8 de agosto de esa misma

anualidad, es decir, cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba absolutamente caducado. Finalmente, la Sala resalta que según voces del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe contar “a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, por lo tanto, la fecha en la que quedó ejecutoriada la Resolución núm. 3900 de 28 de diciembre de 2012, no influía o incidía en dicho conteo, como lo pretende reclamar la parte recurrente.

SÍNTESIS DEL CASO: El señor Simón Ricardo García Bernal y la empresa Consultorías Geologías y Ambientales Xilópalos s.a.s., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, contra la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, con el propósito de obtener la nulidad, entre otros, del acto por medio del cual se resuelve de fondo un proceso administrativo sancionatorio y se dictan otras medidas. En la audiencia inicial el Tribunal desestimó la excepción previa de inepta demanda propuesta por la entidad accionada y declaró probadas de oficio las excepciones previas de falta de competencia y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala, al resolver recurso de apelación, confirmó el auto apelado.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 NUMERAL 2 LITERAL

D / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 2 / LEY 1333 DE 2009 – ARTICULO 28 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 73001-23-33-000-2013-00420-02

Actor: SIMÓN RICARDO GARCÍA BERNAL - CONSULTORÍAS GEOLOGÍAS Y

AMBIENTALES XILÓPALOS S.A.S Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMACORTOLIMA Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por la parte actora y por la entidad demandada contra el proveído de 6 de mayo de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Tolima desestimó la excepción previa de inepta demanda y declaró probadas de oficio las excepciones previas de falta de competencia y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

I-. ANTECEDENTES.

El señor SIMÓN RICARDO GARCÍA BERNAL y la empresa CONSULTORÍAS GEOLOGÍAS Y AMBIENTALES XILÓPALOS S.A.S., actuando a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauraron demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, contra la Corporación Autónoma Regional

del Tolima - CORTOLIMA, en la que expusieron las siguientes pretensiones: Declarar la nulidad de la totalidad de las Resoluciones proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, dentro del proceso sancionatorio 6832 T 28, esto es:

1. Resolución núm. 3561 de 13 de octubre de 2010, por medio de la cual se impone una medida preventiva y se dictan otras medidas.

2. Resolución núm. 3722 de 26 de octubre de 2010, por medio de la cual se aclara la Resolución 3561 y se adoptan otras medidas.

3. Resolución núm. 3749 de 27 de octubre de 2010, por medio de la cual se inicia proceso sancionatorio, se eleva pliego de cargos y se dictan otras medidas.

4. Resolución núm. 4900 de 30 de diciembre de 2010, por medio de la cual se autoriza el uso de unos elementos decomisados provisionalmente y se establecen otras disposiciones.

5. Resolución núm. 0086 de 17 de enero de 2011, por medio de la cual se vincula a un proceso sancionatorio y se dictan otras medidas.

6. Resolución núm. 0087 de 17 de enero de 2011, por medio de la cual se vincula a un proceso sancionatorio y se dictan otras medidas.

7. Resolución núm. 0088 de 17 de enero de 2011, por medio de la cual se vincula a un proceso sancionatorio y se eleva pliego de cargos y se dictan otras medidas.

8. Resolución núm. 0794 de 11 de marzo de 2011, por medio de la cual

se resuelve una solicitud de revocatoria directa.

9. Resolución núm. 2207 de 27 de mayo de 2011, por medio de la cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa.

10. Resolución núm. 4607 de 19 de octubre de 2011, por medio de cual se resuelve de fondo un proceso administrativo sancionatorio y se dictan otras medidas.

11. Resolución núm. 0501 de 8 de febrero de 2012, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, resolvió la solicitud de declaratoria de nulidad.

12. Resolución núm. 3900 de 28 de diciembre de 2012, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 4607 de 19 de octubre de 2011.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitaron que se le ordene a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, reconocer los daños y perjuicios1 ocasionados por el proceso administrativo sancionatorio y el decomiso de una maquinaria ordenado en el mismo, discriminados así:

1. Cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes tanto para el señor SIMÓN RICARDO GARCÍA BERNA como para la empresa que representa legalmente CONSULTORÍAS GEOLÓGICAS Y AMBIENTALES XILÓPALOS S.A.S., por concepto de perjuicios morales.

2. Cinco Millones de pesos ($5.000.000) para el señor SIMÓN RICARDO GARCÍA BERNA, por sus gastos en que incurrió para la defensa técnica

en el proceso administrativo sancionatorio y en la solicitud de conciliación.

3. Cuarenta millones de pesos ($40.000.000) para la Empresa CONSULTORÍAS GEOLÓGICAS Y AMBIENTALES XILÓPALOS S.A.S., por sus gastos en que incurrió para la defensa técnica en el proceso administrativo sancionatorio y en la solicitud de conciliación.

4. Doscientos sesenta y siete millones quinientos cuatro mil pesos ($267.504.000) correspondientes a los cánones mensuales del leasing financiero que la Empresa CONSULTORÍAS GEOLÓGICAS Y 1 Daño moral, daño emergente, lucro cesante y los demás emolumentos que se han dejado de percibir hasta que se pague la indemnización.

AMBIENTALES XILÓPALOS S.A.S., tenía que seguir pagando por las retroexcavadoras durante su decomiso dentro del proceso sancionatorio administrativo.

5. Cincuenta y tres millones quinientos treinta y cinco mil pesos ($53.535.000), por concepto de honorarios del abogado.

6. Quinientos treinta millones ciento sesenta y cuatro mil ochocientos cuarenta y cinco pesos ($530.164.845), por concepto de lucro cesante de la retroexcavadora sobre oruga marca Komatsu, Modelo PC220LC-8,

KLC REF. Nº 4500260456, Serial A88642, Serial motor 46864749.

6. Quinientos treinta millones ciento sesenta y cuatro mil ochocientos cuarenta y cinco pesos ($530.164.845), por concepto de lucro cesante de la retroexcavadora sobre oruga Modelo PC200LC-8, Serie 306386, cabina cerrada, motor Komatsu Modelo SAA6D107E-1, Serial motor

26505510.

Finalmente, solicitaron que se le ordene a la entidad accionada expedir un acto administrativo en el que se levante la incautación y decomiso de las retroexcavadoras.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante proveído de 6 de mayo de 2015, proferido en la audiencia inicial celebrada en la misma fecha, el a quo desestimó la excepción previa de inepta demanda propuesta por la entidad accionada y declaró probadas de oficio las excepciones previas de falta de competencia y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo del Tolima sostuvo que la excepción previa de ineptitud de la demanda “por no contener la relación de las normas que se consideran violadas y el concepto de violación”, propuesta por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, no estaba llamada a prosperar, pues si bien la demanda carecía de una adecuada técnica jurídica en su redacción, el artículo 162 del C.P.A.C.A., únicamente obliga a incorporar dentro de la misma los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas y el concepto de violación. Explicó que en el escrito de la demanda se encuentra un acápite denominado “Capítulo VI. Concepto de la Violación” en el cual el apoderado de la actora señala las normas constitucionales y legales que considera infringidas, trayendo a colación citas jurisprudenciales y apreciaciones propias sobre el tema, con lo cual se cumplió el requisito exigido en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, consideró que frente a las Resoluciones núms. 3561 de 13 de octubre de 2010, 3722 de 26 de octubre de 2010, 3749 de 27 de octubre de 2010, 4900 de 30 de diciembre de 2010, 0086 de 17 de enero de 2011, 0088 de 17 de enero de 2011, 0794 de 1º de marzo de 2011, 2207 de 25 de mayo de 2011 y 0501 de 8 de febrero de 2012, se configuraba la excepción previa de falta de competencia, consagrada en el numeral 1 del artículo 100 del Código General del Proceso, ya que se trataba de actos de trámite no susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción. Aseguró que de los doce actos enjuiciados solo las Resoluciones núms. 4607 de 19 de octubre de 2011 y 3900 de 28 de diciembre de 2012, constituyen verdaderos actos administrativos definitivos, teniendo en cuenta que los demás simplemente impulsaron la actuación y resolvieron solicitudes de nulidad y de revocatoria directa, por lo tanto están exentos del control de legalidad. Recordó que la Resolución núm. 3561 de 13 de octubre de 2010, a través de la cual se impuso una medida preventiva de suspensión de toda actividad minera desarrollada en el Predio Palma Larga del Municipio de Chaparral – Tolima, no es un acto administrativo definitivo que decida directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar con la actuación, toda vez que se trata apenas de una decisión inicial dentro del proceso sancionatorio.

Así mismo, aseguró que las decisiones a través de las cuales se resolvieron las solicitudes de revocatoria directa tampoco tienen control jurisdiccional, pues no contienen una manifestación de voluntad de la Administración que incluya nuevas decisiones en relación con el acto principal cuya revocatoria se pretendió. Señaló que en sentencia de 10 de junio de 1999, la Sección Primera del Consejo de Estado, sostuvo: “En tales condiciones, forzoso es concluir que en el evento sub judice no puede haber pronunciamiento de fondo, ya que esta Corporación carece de competencia para pronunciarse sobre la legalidad del acto acusado, pues conforme al artículo 135 del CCA solo es posible demandar ante esta jurisdicción el acto que ponga fin al proceso administrativo el que impide la continuación de la actuación” Finalmente, advirtió que respecto de la Resolución núm. 4607 de 19 de octubre de 20112 y la Resolución núm. 3900 de 28 de diciembre de 20123, pronunciamientos que sí constituyen actos administrativos definitivos, la demanda se encontraba caducada teniendo en cuenta que la decisión que puso fin a la actuación administrativa sancionatoria, es decir, la última Resolución mencionada, había sido notificada al apoderado principal de los demandantes el día 21 de enero de 2013, lo que, en principio, significaba que los cuatro meses para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fenecían el día 21 de mayo de la misma anualidad; sin embargo, el día 4 de abril de 2013, la actora radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, con lo cual se

suspendió el término de caducidad cuando aún quedaba 1 mes y 17 días para que éste concluyera. 2 “Por medio de la cual se resuelve de fondo un proceso administrativo sancionatorio y se dictan otras medidas” 3 “Por medio de la cual se resuelven unos recursos de reposición” Aseguró que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2011, fue expedida por la Procuradora 163 Judicial II para Asuntos Administrativos, el día 24 de mayo de 2013, por lo que el término de caducidad vencía el 11 de julio de 2013 y la demanda solo fue radicada hasta el día 8 de agosto de ese mismo año, es decir, por fuera de los cuatro meses que contempla el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

III-. FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS.

Tanto la parte actora como la entidad demandada apelaron la decisión de primera instancia con los siguientes argumentos: La parte actora únicamente objetó lo decidido en la audiencia inicial celebrada el día 6 de mayo de 2015, en lo que respecta a la excepción previa de caducidad, ya que, a su juicio, dicho término debía contarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo demandado, esto es, el 18 de febrero de 2013 y no de su notificación, pues existían más sujetos procesales frente a quienes se debía surtir dicho trámite. Frente a la decisión de declarar probada la excepción previa de falta de competencia en relación con las Resoluciones 3561 de 13 de octubre de 2010,

3722 de 26 de octubre de 2010, 3749 de 27 de octubre de 2010, 4900 de 30 de diciembre de 2010, 0086 de 17 de enero de 2011, 0088 de 17 de enero de 2011, 0794 de 1º de marzo de 2011, 2207 de 25 de mayo de 2011 y 0501 de 8 de febrero de 2012, no interpuso recurso alguno y expresamente aceptó lo argumentado por el a quo. A su vez, la entidad demandada apeló la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro de la audiencia inicial solo en lo atinente a la denegación de la excepción previa de inepta demanda, pues consideró que al momento en que se estaba dando lectura a la misma se presentó una interrupción que le impidió entender los argumentos que fundamentaron dicha decisión.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: El a quo mediante proveído de 6 de mayo de 2015, proferido dentro de la audiencia inicial celebrada en la misma fecha, decidió desestimar la excepción previa de inepta demanda propuesta por la entidad accionada y declaró de oficio las excepciones previas de falta de competencia respecto de algunos de los actos demandados y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de otros.

Frente a la anterior decisión, tanto la parte demandante como la entidad demandada interpusieron recurso de apelación parcial para que esta Corporación se pronunciara al respecto. El apoderado de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, sostuvo que el Tribunal Administrativo del Tolima no expuso con suficiencia los

argumentos que sustentaron la decisión de denegar la excepción previa de “inepta demanda por no contener la relación de las normas que se consideran violadas y el concepto de violación”, debido a una supuesta interrupción en la audiencia inicial, por lo que era necesario que el superior revisara la actuación. Por su parte, el apoderado de los actores sostuvo que el término de caducidad no debió contarse a partir de la notificación del acto administrativo demandado sino de su ejecutoria, pues eran varios los sujetos procesales a quienes se les tenía que notificar la decisión sancionatoria ambiental. Lo primero que advierte la Sala es que la entidad demandada no tiene interés para recurrir, toda vez que si bien es cierto que el a quo declaró no probada la excepción de inepta demanda, no lo es menos que declaró probada la excepción de falta de competencia respecto de 10 actos acusados, decisión que quedó ejecutoriada por no haber sido recurrida por la parte actora. Y respecto de los 2 actos administrativos restantes, declaró probada la excepción de caducidad, que es objeto de recurso por parte de los actores y que en caso de la improsperidad del recurso solo perjudica a éstos y beneficia a la demandada. Así pues, la Sala se abstendrá de estudiar los motivos de inconformidad de la entidad demandada pues, enfatiza en que la finalidad de las excepciones es, en algunos casos, impedir que se profiera un pronunciamiento de mérito o, en otros, obtener que el pronunciamiento de fondo sea denegatorio de las pretensiones de la demanda, como ocurre con las que tienen el carácter de mixtas y, como quedó

visto, con la decisión cuestionada el a quo se abstiene de dar curso a la demanda, lo que en todo caso beneficia a la entidad demandada. Comparte la Sala la decisión del a quo, relativa a declarar probada la excepción previa de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, pues el mismo fue instaurado luego de vencido el término de los 4 meses establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., como acertadamente se explicó en el proveído recurrido. En efecto, del material probatorio obrante en el expediente se observa que el acto administrativo que puso fin a la actuación sancionatoria ambiental tramitada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, fue notificado personalmente al apoderado de la parte actora el día 21 de enero de 2013, como consta a folio 486 del cuaderno principal núm. 2, por lo tanto los 4 meses que establece el ordenamiento jurídico, en principio, vencían 21 de mayo de 2013. No obstante, el día 4 de abril de 2013, se presentó solicitud de conciliación prejudicial que suspendió el conteo del término de caducidad cuando aún faltaba 1 mes y 16 días. El cómputo del término de caducidad se reanudó el 25 de mayo de 20134, es decir, al día siguiente de la expedición de la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 20015, por lo tanto los cuatro meses establecidos en el literal d), del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., vencían el día 11 de julio de 2013 y

la parte actora solo instauró la demanda hasta el 8 de agosto de esa misma anualidad6, es decir, cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba absolutamente caducado. Finalmente, la Sala resalta que según voces del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A., el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe contar “a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, por lo tanto, la fecha en la que quedó ejecutoriada la Resolución núm. 3900 de 28 de 4 Folios 589 y 590. 5 El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.

2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere.

3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.

En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y

los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. 6 Folios 617 del Cuaderno Principal núm. 2. diciembre de 2012, no influía o incidía en dicho conteo, como lo pretende reclamar la parte recurrente. La Resolución mencionada se expidió en virtud de un proceso administrativo sancionatorio ambiental, el cual se rige por lo consagrado en la Ley 1333 de 2009, que en su artículo 28 señala: “El acto administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso Administrativo.” Teniendo en cuenta que para la época en la que se expidió la Resolución 3900 de 28 de diciembre de 2012, ya no se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo, la norma aplicable para realizar el trámite de la notificación de dicha decisión administrativa era la Ley 1437 de 2011 o nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en su artículo 67 establece: “Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.” En el caso objeto de litigio, como ya se explicó, la notificación personal de la Resolución núm. 3900 de 28 de diciembre de 2012, con la cual se dio por terminado el proceso administrativo sancionatorio ambiental, se surtió el 21 de

enero de 2013, por lo tanto a partir del día siguiente a esa fecha era procedente el conteo de caducidad, como efectivamente lo hizo el a quo, sin que en dicho cómputo, se repite, tenga relevancia el fenómeno de la ejecutoria. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará el auto de 6 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima en audiencia inicial celebrada en la misma fecha, por medio del cual se desestimó la excepción previa de inepta demanda y se declararon probadas las excepciones previas de falta de competencia y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto apelado de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 3 de diciembre de 2015. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Presidente Ausente con permiso

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA