CE-SECCION PRIMERA-73001-23-33-000-2014-00023-01-2015

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Excepciones: previas y mixtas / EXCEPCIONES PREVIAS – Carácter enunciativo / EXCEPCION DE FALTA DE COMPETENCIA – Susceptible de resolverse por aplicación del Código General del Proceso De la lectura de la anterior norma [Artículo 180 numeral 6 de la Ley 1437 de 2011] se desprende que hay dos tipos de excepciones: Las previas y las mixtas. El carácter mixto de las últimas se explica en que aun cuando pueden proponerse en la Audiencia Inicial para sanear el proceso, atacan directamente la pretensión del actor. El CPACA encontró pertinente destacar de manera enunciativa las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, sin que ello signifique que son las únicas. También es claro que la Ley 1437 de 2011 no se ocupó de definir cuáles eran las excepciones previas, razón por la cual debe aplicarse el Código General del Proceso dado el vacío normativo en esta materia, en cumplimiento de la autorización que el Legislador dispuso en el artículo 306 del CPACA. (…). Descendiendo al caso que nos ocupa, observamos que la excepción de falta de competencia, que fue la decretada por el Tribunal, sí se encuentra consagrada en el Código General del Proceso que se aplica, se reitera, por la remisión que autorizó el Legislador para los asuntos que deban tramitarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, es importante precisar que cuando se encuentra que un acto administrativo no es susceptible de control

judicial, la excepción a declarar probada no es la falta de competencia ya que sobre ese asunto ningún juez podría pronunciarse, sino la de Falta de Jurisdicción, que también se encuentra enumerada en el artículo 100 transcrito, situación que hubiese dado lugar a la misma decisión, esto es, a la de declarar la terminación del proceso, y que hace que la Sala confirme por estas razones la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 180 NUMERAL 6 / CODIGO

GENERAL DEL PROCESO – ARTICULO 100

NORMA DEMANDADA: NO APLICA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00023-01

Actor: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMACORTOLIMA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) contra el auto proferido el 10 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual resolvió las excepciones previas propuestas por el apoderado de CORTOLIMA en la

Audiencia Inicial.

I. LA ACTUACIÓN PROCESAL Actuando a través de apoderada el Municipio de Ibagué presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el

Tribunal Administrativo del Tolima con el fin de que acogiera las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se revoque los actos administrativos contenidos en la resoluciones números 1920 del 31 de julio de 2013, “Por medio de la cual se impone medida preventiva y se toman otras decisiones” y 2943 del 18 de noviembre de 2013 “Por medio del (Sic) cual se resuelve una solicitud de revocatoria directa y se toman otras medidas”.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento, se ordene el levantamiento de la medida preventiva de suspensión de la obra denominada “Centro de Atención Especializada para el Sistema de Responsabilidad Civil Penal para Adolescentes del Tolima, la que se desarrolla en el interior de los predios 2La Granjita (Sic), Belú, Fracción Santa Helena, Vereda “La Palmilla del municipio de Ibagué, por pare (Sic) del municipio de Ibagué, FONADA (Sic) e ICBF, a efectos de proceder con la ejecución de las obras del Centro del menor infractor y se reconozcan y paguen los perjuicios materiales derivados como consecuencia de la suspensión de la obra.”1

II. EL AUTO RECURRIDO Mediante el auto apelado el a quo adoptó la siguiente decisión: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción previa de falta de competencia de conformidad con lo considerado en la parte motiva de esta providencia, como quiera que los actos administrativos acusados no son susceptibles de control judicial.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DECLARAR terminado el presente proceso.

(…)”2. En el auto recurrido el Tribunal esgrimió los siguientes argumentos para tomar la

decisión: 1 Folio 112 del Cuaderno número 1 del Tribunal. 2Folio 493 del Cuaderno número 2 del Tribunal. 2.1.- La Resolución No. 2943 del 18 de noviembre de 2013 que resolvió la solicitud de revocatoria directa no es asible de control judicial por cuanto no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que incluya nuevas decisiones en relación con el acto principal cuya revocatoria se solicitó. 2.2.- En lo que hace a la Resolución No. 1920 del 31 de julio de 2013 a través de la cual se impuso una medida preventiva de suspensión de una obra al Municipio de Ibagué, el Tribunal advirtió que se trataba de un acto administrativo preparatorio o de trámite que no era susceptible de control jurisdiccional. Para arribar a tal conclusión tuvo en cuenta lo estatuido en la Ley 1333 de 2009 que regula el procedimiento para la imposición de medidas preventivas, encontrando que la decisión que se censura hace parte de un procedimiento administrativo sancionatorio, es decir, no se trata de la definición de la situación jurídica del Municipio de Ibagué sino de una actuación que apenas comienza. Para respaldar tal aseveración enlistó las etapas de dicho procedimiento: “En resumen, se tiene que el procedimiento para la imposición de medidas preventivas es el siguiente:

1. Conocimiento del hecho.

2. Comprobación del hecho.

3. Estudio de la necesidad de imponer medidas preventivas.

4. Imposición de medida preventiva mediante acto administrativo motivado.

5. Traslado a la entidad ambiental competente si fuere expedida por otra autoridad facultada para ello.

6. Determinar mediante acto administrativo motivado:

 Si existe mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, o, en caso contrario,  Proceder al levantamiento de la medida preventiva.”3 Visto lo anterior, para el Tribunal había lugar a declarar probada la excepción de falta de competencia que formuló CORTOLIMA, ya que la Resolución No. 0708 del 7 de abril de 2014 “Por medio de la cual se inicia un procedimiento administrativo sancionatorio y se adoptan otras medidas”, no es de los actos que el artículo 43 del CPACA determina como definitivos sino que se trata de un acto de trámite, respecto de los cuales no procede su impugnación judicial.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN 3 Folio 489 ibídem.

La apoderada del Municipio de Ibagué y el apoderado del ICBF interpusieron recurso de apelación en los siguientes términos: Afirmaron que las excepciones previas son taxativas y que ni el Código General del Proceso ni el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se refieren a una excepción que se denomine falta de competencia, razón por la que se debe revocar el auto que declaró terminado el proceso de la referencia y en su lugar, ordenar que se continúe con el trámite correspondiente. 3.1.- Traslados a.- A la apoderada de la Federación Nacional de Cafeteros Manifestó estar de acuerdo con lo resuelto. b.- A CORTOLIMA Manifestó estar de acuerdo con lo resuelto. c.- Al Ministerio Público Manifestó estar de acuerdo con lo resuelto.

IV. LAS CONSIDERACIONES La Sala advierte que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si (i) las

excepciones previas que se proponen en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son taxativas o simplemente de carácter enunciativo, y en consecuencia, (ii) si podía ser valorada por el Tribunal la excepción de falta de competencia que propuso el apoderado de CORTOLIMA. 4.1.- Excepciones previas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo La Sala hará referencia al tratamiento legislativo que ha recibido ésta figura en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: 4.1.1.- El Decreto 01 de 1984 o Código Contencioso Administrativo no contempla la posibilidad de proponer excepciones previas en los procesos que se adelanten en ésta Jurisdicción, razón por la que todos aquellos argumentos dirigidos a controlar la validez del trámite judicial deben ser propuestos como excepciones de mérito o de fondo, y por lo tanto deben resolverse en la providencia que defina la situación que se pone a consideración del Juez Administrativo, es decir, en la sentencia4. 4.1.2.- En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se quiso admitir la posibilidad de que las partes y terceros propusieran excepciones previas con miras de sanear el proceso en su etapa inicial y evitar pronunciamientos inhibitorios. Así lo establece claramente el numeral 6º del artículo 180 que a la letra dice: “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes

reglas: (…)

6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. 4 Para el efecto resulta ilustrativo un aparte de la sentencia del 13 de marzo de 1997 proferida por la Sección Primera con Ponencia del Magistrado Libardo Rodríguez Rodríguez, cuyo número de radicación es 4255: “En el primer término, la Sala hace notar que de conformidad con el artículo 144-5 del C.de P.C., la nulidad por falta de competencia distinta de la funcional, como ocurre en el escrito sub-examine, se considera saneada cuando no se haya alegado como excepción previa. De acuerdo con lo anterior, y dado que en los procesos ante esta jurisdicción no existe la posibilidad de proponer excepciones previas sino únicamente de fondo, para la Sala no cabe duda que la nulidad planteada en el presente caso no puede considerarse en momento alguno como saneada, no sólo por cuanto la entidad demandada solicitó la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el proceso por

falta de competencia territorial del a quo dentro del término de fijación en lista, sino, además, en razón a que en el escrito de contestación de la demanda, presentada dentro de dicho término, que conforme al artículo 207-5 del C.C.A. es el momento procesal oportuno para proponer excepciones, propuso como excepción la misma causal de nulidad previamente invocada.” El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” De la lectura de la anterior norma se desprende que hay dos tipos de excepciones: Las previas y las mixtas. El carácter mixto de las últimas se explica en que aun cuando pueden proponerse en la Audiencia Inicial para sanear el proceso, atacan directamente la pretensión del actor. El CPACA encontró pertinente destacar de manera enunciativa las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva5, sin que ello signifique que son las únicas. También es claro que la Ley 1437 de 2011 no se ocupó de definir cuáles eran las excepciones previas, razón por la cual debe aplicarse el Código General del Proceso 5 En la transcripción de la Sesión del 13 de octubre de la Comisión Redactora del CAPACA se evidencia lo dicho: “Doctor Arboleda: (minutos 00:03:17 a 00:03:33 Pista 4 no se escucha).

Doctor Ostau De Lafont: No, es el mismo proyecto, ese era el mismo proyecto que se trabajó en esa comisión, yo estuve en esa comisión, inclusive delegado por el Consejo de Estado, eso fue en el 2004 cuando Alejandro Ordóñez era presidente, entonces me comisionó para ir a esa comisión y

yo rendí aquí un informe del proyecto, listo, se hizo ese trabajo. De ahí en adelante el Instituto ha procurado vender la idea y ahorita se estableció con el Ministro Vargas Lleras. Bueno, entonces… bueno, fíjate que siempre hacen falta porque Ruth trabajó esta parte de pruebas y excepciones. Pero mirémoslas. “En relación con las excepciones previas el C. de P. C. establece que el traslado, pruebas (cuando son necesarias) y la decisión de las excepcione, se cumple antes de la audiencia. Por el contrario, en el proyecto de C.C.A. se dispone que la audiencia inicial se lleve a cabo antes de resolver las excepciones previas y antes de que se practiquen las pruebas que sean necesarias para hacerlo. Artículo 180. Debe ser el de nosotros. “Es más adecuada la regulación del C.P.C. No hay razón para que, en este aspecto el C.C.A. tenga una regulación distinta. No tiene sentido tramitar la audiencia cuando — por ejemplo - el Juez puede, con anterioridad, decidir las excepciones con pruebas documentales y llega a la conclusión de que debe dar por terminado el proceso. La regulación anterior implica modificar el término durante el cual el demandante puede reformar la demanda: Mientras en el C. de P. C. la demanda puede reformarse hasta "antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete", término que es fácilmente manejable por el demandante que es quien va a ejercer este derecho, en el proyecto de C.C.A. la demanda puede reformarse "hasta al vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda”.

Pero es anterior a la audiencia, de todas maneras. Lo de la modificación de la demanda. “La ley de descongestión amplió las denominadas excepciones mixtas, mecanismo que permite que excepciones de fondo puedan ser resueltas en esta etapa. Se dispuso en el artículo sexto de la ley de descongestión: También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada.”. Igualmente en la transcripción de la sesión del 18 de noviembre de 2010 se habla del tema de las excepciones mixtas: “Doctor Ostau De Lafont: No, pero puede decir que la resuelve en el fondo, en la sentencia. Yo lo que quiero decir, Mauricio, es que si admitimos la teoría de las excepciones mixtas, para mí, el juez hoy podría decir con eso: yo considero que no es el momento adecuado para resolver, o no tengo los elementos para resolver como excepción previa la caducidad. O sea, la deja para resolverla en la sentencia.” dado el vacío normativo en esta materia, en cumplimiento de la autorización que el Legislador dispuso en el artículo 306 del CPACA.6. El artículo 100 del CGP distingue las siguientes excepciones como previas de manera enunciativa y no taxativa: “Artículo 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.”. (Resaltado de la Sala). 4.2.- Excepción de Falta de Competencia En tal contexto y descendiendo al caso que nos ocupa, observamos que la excepción de falta de competencia, que fue la decretada por el Tribunal, sí se encuentra consagrada en el Código General del Proceso que se aplica, se reitera, por la remisión que autorizó el Legislador para los asuntos que deban tramitarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

No obstante, es importante precisar que cuando se encuentra que un acto administrativo no es susceptible de control judicial, la excepción a declarar probada no es la falta de competencia ya que sobre ese asunto ningún juez podría

pronunciarse, sino la de Falta de Jurisdicción, que también se encuentra enumerada 6 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” en el artículo 100 transcrito, situación que hubiese dado lugar a la misma decisión, esto es, a la de declarar la terminación del proceso, y que hace que la Sala confirme por estas razones la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima.

R E S U E L V E: PRIMERO: CONFIRMAR el auto apelado por las razones expuestas en la parte considerativa de éste proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

MARÍA CLAUDIA ROJA LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO