CE-SECCION PRIMERA-76001-23-25-000-2000-01676-01-2007

DEFINICION DE SITUACION JURIDICA DE LA MERCANCIA - Procedimiento que difiere del que declara el incumplimiento de la obligación garantizada y ordena efectivizar la póliza / ACTOS QUE DEFINEN SITUACION JURIDICA DE LA MERCANCIA - Al no ser demandados no hacen parte de los extremos de la litis Sobre lo primero baste decir que en este proceso no procede hacer pronunciamiento alguno sobre la legalidad de los actos del procedimiento administrativo que definieron la situación jurídica de la mercancía y ordenaron su decomiso, toda vez que no están dentro de los actos administrativos aquí demandados, luego no hacen parte de los extremos de la litis. En ésta claramente se persigue la nulidad de actos administrativos distintos de los mismos, que se profirieron en una actuación administrativa posterior a aquélla. En ese sentido conviene volver a poner de presente que la Sala ha dejado en claro reiteradamente que “dos son las actuaciones que pueden surtirse cuando es aprehendida una mercancía extranjera por la DIAN: Una es la encaminada a definir su situación jurídica, lo cual puede darse en el sentido de declararla de contrabando y ordenar su decomiso, con su consecuente orden de poner a disposición de la autoridad aduanera cuando ha sido entregada con garantía al importador; y otra, es la que declara el incumplimiento de la obligación garantizada y ordena hacer efectiva la póliza contentiva de dicha garantía, como es la del acto aquí impugnado”. En esas circunstancias, el a quo no tenía por qué ocuparse de la resolución que definió la situación jurídica de la mercancía y ordenó su decomiso,

ni de los demás actos que se profirieron en el respectivo procedimiento administrativo, como fueron los que decidieron los recursos de reposición y apelación contra aquella, ya que ello sería pretermitir el debido proceso en la medida en que no son objeto de la demanda. De la decisión que le competía ocuparse era de la que declaró la ocurrencia del incumplimiento (el siniestro) y ordenó hacer efectiva la póliza, y de sus confirmatorias en la vía gubernativa, que justamente son las que la actora pide anular, luego el recurso en ese punto resulta infundado. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - La declaración de pérdida de ejecutoria es improcedente al no estar comprendido en el control de legalidad / CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOSNo comprende aspectos de pérdida de fuerza ejecutoria Sobre la declaración de decaimiento del acto administrativo acusado, que el recurrente solicita en esta instancia, se ha de precisar que el decaimiento se refiere o constituye una de las situaciones que generan pérdida de la fuerza ejecutoria, prevista en el artículo 66 del C.C.A., numeral 2, esto es, cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del acto acusado, y que los motivos y finalidades de la presente acción son examinar la legalidad a fin de verificar la ocurrencia de los vicios que se le endilgan a título de causales de nulidad y, si es del caso, restablecerle el derecho a la accionante. Así las cosas, la declaración que solicita el memorialista, amén de resultar improcedente, por cuanto en este proceso se juzga la legalidad de los actos administrativos

demandados y no su fuerza ejecutoria, no puede ser objeto de acción alguna, sino de excepción dentro del trámite de ejecución del acto. Si bien el acto administrativo anulado es el que le sirve de fundamento al aquí enjuiciado, esa situación no hizo parte de los cargos, luego no pudo ser debatida ni objeto de pronunciamiento del a quo en la instancia ya decidida, de suerte que en este momento no es posible hacer consideración alguna de dicha situación para examinar la legalidad del acto administrativo acusado en el sub lite, por cuanto no fue parte de los cargos de la demanda, y escapan a esta acción los aspectos de la fuerza ejecutoria de dicho acto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 76001-23-25-000-2000-01676-01

Actor: COMPAÑIA SURAMERICANA DE SEGUROS S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACION SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca niega las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra la DIAN.

I.- LA DEMANDA La COMPAÑÍA SURAMERICANA DE SEGUROS S.A., mediante apoderado,

presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Tribunal Administrativo del Valle para que acceda a las siguientes:

1. Pretensiones Primera. Declarar la nulidad de la Resolución Núm. 000907 de 25 de mayo de 1999 y sus confirmatorias núms. 000811 de 15 de diciembre de 1999 y 0000074 de 19 de enero de 2000, expedidas por la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, por medio de las cuales se resolvió declarar el incumplimiento de la obligación aduanera amparada con la póliza expedida por ella núm. 298366, en cuantía de $ 52.250.629.oo y ordena hacer efectiva esta garantía.

Segunda. Declarar, a manera de restablecimiento del derecho, que no existe a cargo de ella obligación de pagar suma alguna por cuenta de dicha póliza.

2. Hechos La sociedad DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA. importó una mercancía, la cual fue aprehendida por la DIAN de Buenaventura argumentando que no había sido presentada. La DIAN le entregó provisionalmente la mercancía, previa constitución de la citada garantía, otorgada por Suramericana de Seguros S.A.

Con proveído 0183 de 14 de mayo de 1998 la Administración de Buenaventura formuló pliego de cargos a la sociedad importadora, el cual no le fue notificado a la actora. La mercancía aprehendida fue decomisada por Resolución 000861 de 24 de septiembre de 1998, acto que tampoco se notificó a la demandante. Esa

resolución fue confirmada mediante las resoluciones que decidieron los recursos de reposición y apelación que la importadora interpuso contra aquella, actos que tampoco le fueron notificados a Suramericana de Seguros S.A. El 25 de mayo de 1999 la DIAN profirió la Resolución Núm. 000907, primera de las resoluciones acusadas, en la cual declara el incumplimiento de la obligación respaldada por la referida póliza, por lo cual en este momento es cuando se vincula a la mencionada compañía aseguradora. La actora interpuso los recursos de reposición y apelación contra el referido acto, los cuales fueron decididos de manera desfavorable mediante las otras dos resoluciones acusadas.

3. Normas violadas y concepto de la violación La actora señala como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 72 del Decreto 1909 de 1992 y 1045, 1054 y 1077 del C. de Co, por violación del derecho de defensa y del debido proceso en razón de que la DIAN no le hizo la notificación de varios actos, distintos de los de la vía gubernativa, en la dirección de Cali que había informado como dirección procesal; no se le notificaron los actos desde el que ordenó el decomiso y los que decidieron la vía gubernativa carecen de motivación; hubo indebida aplicación del artículo 72 en cita, único soporte del decomiso, ya que la importación se hizo legalmente y la conducta del importador no encuadra en dicha norma, por lo cual la Administración incurre en falsa motivación, al sustentar los actos del decomiso en que no hubo presentación de la mercancía, así como en desviación de poder por haber aplicado la norma en

contravía de su tenor. Agrega que entre la apertura de la investigación, el pliego de cargos y el acto que ordenó el decomiso de la mercancía se cambió la imputación o cargo inicialmente formulado; que no se aplicó la prevalencia del derecho sustancial; se desconocieron el memorando 036 de 1998 y el acta de Comité de Dirección 001, en cuanto a las instrucciones que contienen referidas a la descripción de la mercancía, respecto de lo cual se le exigió lo imposible al importador; y sostiene que si el cargo es la inadecuada descripción en el conocimiento de embarque, no puede haber responsabilidad por el hecho de un tercero. La violación de los artículos 1045, 1054 y 1077 del C. de Co. la hace radicar en la inexistencia del interés asegurable, y en la indebida cuantificación del mismo, entendida como la configuración del siniestro antes de la expedición de la póliza, circunstancia que vicia el contrato de seguro, argumento que la Administración evitó analizar en debida forma. Finalmente, agrega que hubo violación de las normas internacionales sobre transporte marítimo, en especial el Convenio de Kyoto y la costumbre internacional en materia de transporte.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y defendió la legalidad de los actos acusados, para lo cual hace una referencia a los hechos de la demanda, en donde destaca que procedió de conformidad con la normativa pertinente; que no viola las normas invocadas en ella, pues la actora no es parte en la actuación encaminada a definir la situación jurídica de la mercancía y el

hecho de haber expedido la póliza no la vincula a ese proceso aduanero, ya que nada tiene que ver con la operación de importación; y su interés se limita al procedimiento administrativo que se surte por el incumplimiento de poner la mercancía a disposición de la autoridad aduanera, pues ese incumplimiento ocasiona su declaración y la orden de hacer efectiva la póliza.

III. LA SENTENCIA APELADA El a quo, tras hacer un recuento de lo actuado en sede administrativa, y de la normativa pertinente concluye que la legislación no prevé la intervención del garante en el procedimiento de nacionalización de la mercancía importada, ni los planteamientos de la actora sobre el mismo pueden ser examinados en este proceso toda vez que los actos que ordenaron su decomiso no son objeto de la presente acción, sino que el objeto de ésta son los actos que declararon el incumplimiento y ordenaron hacer efectiva la póliza, los cuales no violan las normas invocadas en la demanda, ni su legalidad se puede atacar como lo hace la actora, entremezclando etapas de distintos procedimientos y normas que rigen las relaciones privadas con las especiales aduaneras y las del Código de Comercio que rige el contrato de seguro. Por lo tanto no observa ninguno de los vicios que les endilga la accionante. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

IV.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, en cuya sustentación expone como consideración previa que los actos administrativos que sirven de fundamento a su vinculación en el asunto, como fueron las resoluciones 00862 de 1998 y 000296 de 1999 que confirmó la anterior,

fueron anulados, luego debe operar el decaimiento de los actos aquí demandados. Al respecto explica que DOLLAR FIFTY demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho dichas resoluciones, mediante las cuales se ordenó decomisar la mercancía, cuyo proceso culminó con sentencia de 14 de septiembre de 2003 de esta Sala, dentro del expediente No. 760012325000019991187 01, en la que acogió los argumentos de la parte actora y procedió a declarar su nulidad. Concluye que anulados los actos que ordenaban el decomiso de la mercancía, desaparece el fundamento legal de los actos que a su vez hacían exigible las pólizas otorgadas por la actora, de allí que tales actos deben ser retirados del ordenamiento jurídico sin más esfuerzo dialéctico adicional, bien por decaimiento de su fundamentación o, por la imposibilidad de ejecutarlos, pues al no haber decomiso por efecto de la anulación decretada, desaparece el siniestro invocado por la autoridad aduanera. Agrega que de no considerarse procedente tal solicitud, habrá de declararse tales actos inejecutables por la misma razón expuesta al haber desaparecido la fundamentación jurídica de los actos administrativos demandados. De otra parte, censura el fallo impugnado en el sentido de que su motivación es errada, ya que el Tribunal examinó de manera superflua y errada sus argumentos, dejando de pronunciarse sobre todos los argumentos expuestos por él, prueba de lo cual es que sólo en los folios 8 a 11 de la sentencia se ocupa de ellos, cuya

superficialidad raya en la denegación de justicia, tanto que a folio 10 manifiesta que no puede ocuparse de los planteamientos relativos a la legitimación de la actora para intervenir en el procedimiento administrativo, lo que indica que no examinó ni analizó el expediente, lo que de haber hecho que habría permitido la violación de los derechos fundamentales de ésta en ese procedimiento. Por lo demás, afirma que la nulidad de los actos administrativos acusados está probada en el proceso, en relación con lo cual retoma en extenso lo expuesto en los cargos de la demanda; solicita que se den por reiterados en su escrito los argumentos consignados en los alegatos de conclusión en la primera instancia en razón de que es patente que el a quo no los leyó, y que la Sala se pronuncie sobre todos y cada uno de esos argumentos, los cuales demuestran que los actos acusados son nulos por violación de diversas normas de orden constitucional y legal. V.- ALEGATOS DE CONCLUSION La DIAN reseña la actuación procesal y los antecedentes administrativos del asunto objeto del sub lite; anota que el riesgo asegurable es aquel suceso incierto, cuya realización da origen a la obligación del asegurador, a través del contrato de seguros y según los requisitos de ley, por lo cual, la obligación fiscal inicialmente en cabeza del contribuyente, se traslada a la compañía aseguradora, pero solo en su calidad de garante por avalar la entrega de la , que en caso de incumplirse conlleva como cualquier otra clase de contrato, el pago del monto asegurado; sin que ello signifique que la compañía de seguros se haya convertido en el verdadero o directo sujeto pasivo de la obligación aduanera, de modo que con la sola

notificación del acto que ordena la efectividad de la garantía, se origina la relación jurídica entre ella y el Estado. La entrega de la mercancía debía efectuarse una vez se encontraran en firme los actos que declaraban el decomiso y no estaba supeditada a la decisión de las autoridades contenciosas, que son inciertas y relativamente demoradas, de allí que la vigencia de la póliza iniciaba el 7 de mayo de 1998 y vencía el 7 de agosto de 1999 (un año y tres meses), que es el tiempo que normalmente dura el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía, y la efectividad de la póliza se ordenó con base en unas resoluciones que al momento de su firmeza no habían sido declaradas nulas. En consecuencia, solicita que la Sala confirme la sentencia y reconozca la legalidad de los actos acusados. VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El representante del Ministerio Público ante la Sala guardó silencio en este proceso. VII.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. El acto demandado Está conformado por la Resolución Núm. 000907 de 25 de mayo de 1999 y sus confirmatorias núms. 000811 de 15 de diciembre de 1999 y 0000074 de 19 de enero de 2000, expedidas por la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, por medio de la cual se resolvió lo siguiente: “ARTICULO PRIMERO: declarar incumplida por DOLLAR

FIFTY COLOMBIA LTDA NIT 805.005.470-1, la obligación de poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía decomisada con Resolución No. 861 de Septiembre 24 de 1998, respaldada con póliza de seguros No. 298366 expedida por la ‘COMPAÑÍA SURAMERICANA DE SEGUROS S.A.’, sustentada en lo mencionado en la parte motiva de este proveído.” ARTICULO SEGUNDO: Hacer efectiva la póliza de seguros No.298366 expedida por la ‘COMPAÑÍA SURAMERICANA DE SEGUROS S.A.’ y constituida a favor de la Nación, Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por la sociedad DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA, en la suma de CINCUENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA MIL SEISCIENTOS VEINTINUEVE DOS PESOS MCTE ( $ 52.250.629.OO)” El motivo de la decisión acusada está resumido en la misma decisión del artículo primero transcrito y en los hechos de la demanda, esto es, que DOLLAR FIFTY COLOMBIA LTDA NIT 805.005.470-1, no cumplió la obligación de poner a disposición de la autoridad aduanera una mercancía importada por ella que le había sido entregada provisionalmente bajo la garantía mencionada, mientras se definía su situación jurídica; procedimiento éste que culminó con el decomiso de la misma con Resolución No. 861 de Septiembre 24 de 1998, en la que, en consecuencia, se le ordenó poner esa mercancía a disposición de las autoridades

aduaneras.

2. La cuestión central de la alzada La inconformidad del recurrente radica en que el a quo no examinó todos sus argumentos, tanto los expuestos en la demanda como en los alegatos de conclusión, los cuales están referidos de una parte, a que a la actora no le fueron notificados los actos del procedimiento administrativo que definió la situación jurídica de la mencionada mercancía y que concluyó con su decomiso y la orden de ponerla a disposición de la autoridad aduanera; así como a omisiones e irregularidades en la expedición de esos actos; y, de otra parte, a lo que considera inexistencia del interés asegurable e indebida cuantificación del mismo. Además, en esta oportunidad aduce el decaimiento de los actos demandados por la anulación en esta jurisdicción de la Resolución núm. 000861 de 24 de septiembre de 1998 y sus confirmatorias en la vía gubernativa. 3ª.- Sobre lo primero baste decir que en este proceso no procede hacer pronunciamiento alguno sobre la legalidad de los actos del procedimiento administrativo que definieron la situación jurídica de la mercancía y ordenaron su decomiso, toda vez que no están dentro de los actos administrativos aquí demandados, luego no hacen parte de los extremos de la litis. En ésta claramente se persigue la nulidad de actos administrativos distintos de los mismos, que se profirieron en una actuación administrativa posterior a aquélla.

En ese sentido conviene volver a poner de presente que la Sala ha dejado en claro reiteradamente que “dos son las actuaciones que pueden surtirse cuando es aprehendida una mercancía extranjera por la DIAN: Una es la encaminada a definir

su situación jurídica, lo cual puede darse en el sentido de declararla de contrabando y ordenar su decomiso, con su consecuente orden de poner a disposición de la autoridad aduanera cuando ha sido entregada con garantía al importador; y otra, es la que declara el incumplimiento de la obligación garantizada y ordena hacer efectiva la póliza contentiva de dicha garantía, como es la del acto aquí impugnado”1. En esas circunstancias, el a quo no tenía por qué ocuparse de la resolución que definió la situación jurídica de la mercancía y ordenó su decomiso, ni de los demás actos que se profirieron en el respectivo procedimiento administrativo, como fueron los que decidieron los recursos de reposición y apelación contra aquella, ya que ello sería pretermitir el debido proceso en la medida en que no son objeto de la demanda. De la decisión que le competía ocuparse era de la que declaró la ocurrencia del incumplimiento (el siniestro) y ordenó hacer efectiva la póliza, y de sus confirmatorias en la vía gubernativa, que justamente son las que la actora pide anular, luego el recurso en ese punto resulta infundado. 4º. En cuanto a la inexistencia del interés asegurable y su falta de cuantificación, se advierte que ello no pasa de ser una mera afirmación del impugnante, pues no 1 Sentencia de trece (13) de diciembre de dos mil cinco (2005); radicación núm.: 760012331000200001863 01; actor, INVERSIONES QUÍMICAS LTDA, consejero ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta desvirtúa en modo alguno el hecho de que hubo una mercancía entregada a la

importadora provisionalmente en virtud de la garantía que presentó, constituida por la póliza referenciada, esto es, que esa póliza garantizaba el valor de la mercancía; que la misma debía ser devuelta por la importadora a la DIAN en virtud de su decomiso a favor de la Nación, y que el monto por el cual había sido avaluada fue justamente el valor del amparo estipulado en la póliza. Al no haber sido desvirtuados esos hechos, los cuales incluso se reseñan en la demanda, el interés asegurable se tiene como cierto y como existente. Por lo tanto, el cargo es infundado. 5º. Sobre la declaración de decaimiento del acto administrativo acusado, que el recurrente solicita en esta instancia, se ha de precisar que el decaimiento se refiere o constituye una de las situaciones que generan pérdida de la fuerza ejecutoria, prevista en el artículo 66 del C.C.A., numeral 2, esto es, cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho del acto acusado, y que los motivos y finalidades de la presente acción son examinar la legalidad a fin de verificar la ocurrencia de los vicios que se le endilgan a título de causales de nulidad y, si es del caso, restablecerle el derecho a la accionante. Así las cosas, la declaración que solicita el memorialista, amén de resultar improcedente, por cuanto en este proceso se juzga la legalidad de los actos administrativos demandados y no su fuerza ejecutoria, no puede ser objeto de acción alguna, sino de excepción dentro del trámite de ejecución del acto. Si bien el acto administrativo anulado es el que le sirve de fundamento al aquí enjuiciado,

esa situación no hizo parte de los cargos, luego no pudo ser debatida ni objeto de pronunciamiento del a quo en la instancia ya decidida, de suerte que en este momento no es posible hacer consideración alguna de dicha situación para examinar la legalidad del acto administrativo acusado en el sub lite, por cuanto no fue parte de los cargos de la demanda, y escapan a esta acción los aspectos de la fuerza ejecutoria de dicho acto. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, toda vez que se halla conforme con la situación procesal, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia apelada, de 27 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle niega las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que la actora presentó contra la DIAN. SEGUNDO. Reconócese personería a la abogada AMPARO PALACIOS CORTES como apoderada de la parte demandada, en los términos del memorial poder que obra a folio 18 de este cuaderno. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 27 de septiembre de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.