CE-SECCION PRIMERA-76001-23-31-000-2001-03763-01-2009

ADJUDICACION DE RUTA DE TRANSPORTE PUBLICO - Revocatoria de resolución de adjudicación / ADJUDICACION DE RUTA DE TRANSPORTE PUBLICO - Audiencia Pública. Aplicación de normas de la Ley 80 de 1993 / ADJUDICACION DE RUTA DE TRANSPORTE PUBLICO - Acto de adjudicación / ACTO DE ADJUDICACION DE RUTA DE TRANSPORTE PUBLICO - No es un acto de adjudicación de un contrato / ACTOS DE AUTORIDADES DE TRANSPORTE - Revocatoria de oficio El acto acusado revocó las Resoluciones 001 de 28 de enero de 1999, que ordenó publicar la convocatoria a las empresas interesadas en la prestación del servicio de transporte en la ruta COMFAMILIARZARAGOZA-COMFAMILIAR y 05 de 8 de abril de 1999, que adjudicó dicha ruta a la actora. Cabe advertir, que según se lee en la parte motiva del acto acusado, la revocatoria se produjo en virtud de la interposición de los recursos de reposición y de apelación por parte de la empresa TRANSPORTES VILLARODAS S.A. interesada en la actuación administrativa. Como ya se vio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de la Resolución 177 de 4 de mayo de 2001, por la cual la Alcaldía Municipal de Cartago Valle revocó la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, expedida por la Secretaría Municipal de Transportes y Tránsito, al estimar que los recursos interpuestos por la empresa TRANSPORTES VILLARODAS S.A. no debieron

tramitarse, pues la Ley 80 de 1993, a la cual remite el Decreto 1558 de 1998 indica expresamente la no procedencia de la vía gubernativa respecto de los actos de adjudicación. Para la Sala, no le asiste razón al a quo, por lo siguiente: Es cierto que el artículo 32 del Decreto 1558 de 1998, prevé que la adjudicación se hará siempre mediante audiencia pública; y que el procedimiento se sujeta a las condiciones de la Ley 80 de 1993, o las normas que lo modifiquen o adicionen. También es cierto que el artículo 77, parágrafo 1o de la Ley 80 de 1993, establece que el acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del C.C.A. Sin embargo, estima la Sala que una cosa es el PROCEDIMIENTO PARA LA CELEBRACIÖN DE LA AUDIENCIA PÚBLICA, previsto en la Ley 80 de 1993 y otra muy diferente el tratamiento que en materia de transporte se le da al acto de adjudicación de rutas, que no es el mismo de adjudicación de los contratos. En efecto, el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, CONTENTIVA DEL ESTATUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE, vigente cuando se expidieron los actos revocados por el acto acusado, prevé: “Teniendo en cuenta su pertenencia al sistema nacional del transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio

por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular, de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 77 / LEY 336 DE 1996 – ARTICULO 60 / DECRETO 1558 DE 1998 – ARTICULO 32

ACTO DE ADJUDICACION DE RUTA DE TRANSPORTE PUBLICONotificación a todas las empresas de transporte público interesadas / RESOLUCION DE ADJUDICACION DE RUTA - Recurso de apelación. Procedencia de su revocatoria por no estar en firme / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Firmeza Ahora, según se advierte a folio 173 del cuaderno principal, el artículo segundo de la Resolución 001 de 28 de enero de 1999, que ordenó la publicación de la

convocatoria A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE RADICADAS EN LA CIUDAD

DE CARTAGO, dispuso NOTIFICAR EL CONTENIDO DE DICHO ACTO A TODAS LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO CON ASIENTO EN DICHA CIUDAD. Igualmente, el artículo CUARTO de la Resolución 005 de 8 de abril de 1999, que adjudicó la ruta a la actora, dispuso que contra tal acto

PROCEDE POR VÍA GUBENATIVA EL RECURSO DE REPOSICIÓN (folio 180).

De tal manera que no existe duda alguna en cuanto a que a la empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. debió notificársele tanto el acto de convocatoria, como se ordenó en el mismo, por tener asiento en la ciudad de Cartago, así como el acto de adjudicación; máxime si ésta, de acuerdo con el

artículo 32 del Decreto 1558 de 1998 debió llevarse a cabo en AUDIENCIA PÚBLICA y no hay prueba en el expediente de que se haya cumplido con esta obligación legal. Ahora, el acto de adjudicación, como ya se dijo, previó que contra el mismo procedía del recurso de reposición. En consecuencia, la referida empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. al ser notificada personalmente de la Resolución 005 de 8 de abril de 1999, como en efecto lo fue, según consta a folio 181, podía impugnar la decisión.A folios 186 a 188 obra el Oficio núm. MT7100-2 dirigido por el Subdirector Operativo del Ministerio de Transporte, a través del cual se ordena al Secretario de Tránsito Municipal de Cartago Valle que notifique personalmente a la empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, con clara indicación de los recursos que en vía gubernativa deba adelantar. A folios 189 a 193, obra escrito presentado por el representante legal de la mencionada sociedad, a través del cual INTERPUSO LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN contra el acto de adjudicación. El artículo 62 del C.C.A., dispone: “Los actos administrativos quedarán en firme: 1º) Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2º) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3º) Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4º) Cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos”. Si conforme al

ordinal 2º del artículo 62 del C.C.A. los actos administrativos quedan en firme CUANDO LOS RECURSOS INTERPUESTOS SE HAYAN DECIDIDO, forzoso es concluir que el acto de adjudicación de la ruta en cuestión no había cobrado firmeza al haber sido recurrido, razón por la cual podía la Administración revocarlo, como lo hizo, al resolver el recurso de apelación.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 62 / DECRETO 1558 DE 1998 – ARTICULO 32

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil nueve (2009) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-03763-01

Actor: TRANSPORTES ARGELIA Y CAIRO CIA. S.C.A.

Demandado: MUNICIPIO DE CARTAGO - VALLE DEL CAUCA Referencia: APELACION SENTENCIA Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por los apoderados de la actora y de la entidad demandada, contra la sentencia de 11 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. TRANSPORTES ARGELIA Y CAIRO CIA S.C.A., por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a que mediante sentencia, se declare la nulidad de la

Resolución núm. 0177 de 4 de mayo de 1999, expedida por el Municipio de Cartago (Valle), que revocó las Resoluciones 001 de 28 de enero de 1999 y 05 de 8 de abril del mismo año, por las cuales se adjudicó una ruta de servicio básico a una empresa de transporte público, expedidas por la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte. Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene la restitución del derecho lesionado a la actora en la ruta núm. 13 COMFAMILIAR-ZARAGOZACOMFAMILIARy se condene a pagar a la entidad demandada los daños y perjuicios que se le causaron y resulten probados en el proceso. I.2. En apoyo de sus pretensiones, señala en síntesis, los siguientes hechos: 1.- Que con el fin de atender una demanda insatisfecha del servicio básico de transporte en el corregimiento de Zaragoza, con base en el Decreto 091 de 1998, el Secretario de Tránsito y Transporte de Cartago ordenó el estudio técnico de oferta y demanda entre los días 7 a 13 de mayo. 2.- Que se expidió la Resolución 001 de 28 de enero de 1999, publicada en los Diarios El País y El Tiempo, con la cual se hizo la convocatoria a las empresas interesadas en la prestación del servicio público básico de transporte en la nueva ruta, fijando en ella las especificaciones del caso. 3.- Explica que dentro del término se presentaron 3 de las 4 empresas inscritas en el Municipio, así: primero la actora y Transportes Mariscal S.A., ambas para servir la ruta TRANSPORTES LA VIEJA S.A., quien a su vez hizo reparos jurídicos a la

ruta, pero sin ofertar. 4.- Que la empresa NUEVO TRANSPORTE VILLARODAS S.A., la única que no participó en la convocatoria, solicitó el 29 de marzo de 1999 la revocatoria directa, haciendo reparos al estudio técnico. 5.- Señala que el 8 de abril de 1999 la Secretaría Municipal de Tránsito y Transporte expidió la Resolución 05 mediante la cual adjudicó la ruta a la actora por haber obtenido el mayor puntaje (925), lo cual fue aceptado por TRANSPORTES MARISCAL, quien obtuvo 786 puntos. 6.- En su criterio, el proceso administrativo estaba legalmente concluido y la decisión estaba en firme, haciéndose irrevocable y obligatoria. 7.- Sostiene que la empresa NUEVO TRANSPORTES VILLARODAS S.A. al no haber participado como oferente no debía ser notificado de tal Resolución; amén de que su representante legal confesó por oficio 001 de mayo de 1999, conocer su contenido. 8.- Manifiesta que a pesar de lo anterior se determinó que dicha Empresa tenía interés legítimo en discutir ante la Administración en vía gubernativa lo aprobado en la Resolución 05 de 1999 y se le notificó personalmente de la misma. 9.- Finalmente, la Administración profirió el acto acusado a través del cual revocó el acto que adjudicó la ruta a favor de la actora. I.3.- Explica la actora el alcance del concepto de la violación, en síntesis, en que no se obtuvo el consentimiento expreso y escrito del titular del acto revocado; amén de que no se dieron las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., que

autorizan la revocatoria directa. I.4.-La demandada a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en síntesis, lo siguiente: Que lo único que reposa en el expediente administrativo es un documento denominado ESTUDIO TÉCNICO elaborado por la actora a la que se trató de adjudicarle la ruta, pero no un documento oficial de la Secretaría de Transporte y Tránsito del Municipio de Cartago que comprobara la demanda insatisfecha de movilización de pasajeros a que estaba obligada antes de invitar a concurso a las empresas transportadoras legalmente establecidas en el Municipio, que estuvieran interesadas y se encontraran en capacidad de cubrir el transporte público de pasajeros en la ruta COMFAMILIAR-ZARAGOZACOMFAMILIAR. Explica que de acuerdo con el artículo 26 del Decreto 1558 de 1998, para la determinación de las necesidades de movilización se requiere que la autoridad competente previamente fije los términos de referencia, por lo que la Secretaría de Tránsito no debió adjudicar la ruta y ni siquiera ordenar la apertura del concurso. Sostiene que habida cuenta del interés legítimo de TRANSPORTES VILLARODAS S.A. en discutir lo aprobado en la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, debía notificársele, la cual luego de enterada interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, es decir que tal acto no había nacido a la vida jurídica cuando se revocó; y que la Administración estaba en el deber de corregir un error manifiesto que no puede estar condicionado al beneplácito de quien se dice titular

del acto. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso en su parte resolutiva declarar la nulidad de la Resolución 177 de 4 de mayo de 2001, por la cual la Alcaldía Municipal de Cartago Valle revocó la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, expedida por la Secretaría Municipal de Transportes y Tránsito; a título de restablecimiento del derecho declaró que la actora tiene derecho a seguir operando la ruta 13 COMFAMILIARZARAGOZACOMFAMILIAR; y denegó la condena en perjuicios. Para adoptar tal decisión, estimó que los recursos interpuestos por la empresa TRANSPORTES VILLARODAS S.A. no debieron tramitarse, pues la Ley 80 de 1993, a la cual remite el Decreto 1558 de 1998 indica expresamente la no procedencia de la vía gubernativa respecto de los actos de adjudicación, siendo posible su impugnación, únicamente mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Concluye que mal podía la Alcaldía resolver unos recursos expresamente prohibidos y con base en ellos revocar el acto de adjudicación. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1.-El apoderado de la actora, finca su inconformidad, en esencia, en que debió accederse a la indemnización de perjuicios y que el a quo pudo haber decretado pruebas de oficio si consideraba pertinente esclarecer la veracidad de los mismos. III.2.- El apoderado del Municipio de Cartago adujo, en síntesis, que era deber de la entidad territorial corregir un error manifiesto suyo y enmendar una situación

aberrante y a todas luces antijurídica. Insiste en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en cuanto a que no debió hacerse la convocatoria de la ruta, pues se requería la previa elaboración de los términos de referencia, por lo que se incurrió en violación del debido proceso y trae a colación la sentencia de 16 de julio de 2002, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera doctora Ana Margarita Olaya Forero, relacionada con el alcance del artículo 73 del C.C.A. Insiste en que en este caso no hay prueba de la celebración de la audiencia pública a que alude el artículo 32 del Decreto 1558 de 1998, en que se fundamenta el a quo. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público, en la oportunidad procesal de alegatos de conclusión guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El acto acusado revocó las Resoluciones 001 de 28 de enero de 1999, que ordenó publicar la convocatoria a las empresas interesadas en la prestación del servicio de transporte en la ruta COMFAMILIARZARAGOZA-COMFAMILIAR y 05 de 8 de abril de 1999, que adjudicó dicha ruta a la actora. Cabe advertir, que según se lee en la parte motiva del acto acusado, la revocatoria se produjo en virtud de la interposición de los recursos de reposición y de apelación por parte de la empresa TRANSPORTES VILLARODAS S.A. interesada en la actuación administrativa.

Como ya se vio, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de la Resolución 177 de 4 de mayo de 2001, por la cual la Alcaldía Municipal de Cartago Valle revocó la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, expedida por la Secretaría Municipal de Transportes y Tránsito, al estimar que los recursos interpuestos por la empresa TRANSPORTES VILLARODAS S.A. no debieron tramitarse, pues la Ley 80 de 1993, a la cual remite el Decreto 1558 de 1998 indica expresamente la no procedencia de la vía gubernativa respecto de los actos de adjudicación. Para la Sala, no le asiste razón al a quo, por lo siguiente: Es cierto que el artículo 32 del Decreto 1558 de 1998, prevé que la adjudicación se hará siempre mediante audiencia pública; y que el procedimiento se sujeta a las condiciones de la Ley 80 de 1993, o las normas que lo modifiquen o adicionen. También es cierto que el artículo 77, parágrafo 1o de la Ley 80 de 1993, establece que el acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del C.C.A. Sin embargo, estima la Sala que una cosa es el PROCEDIMIENTO PARA LA CELEBRACIÖN DE LA AUDIENCIA PÚBLICA, previsto en la Ley 80 de 1993 y otra muy diferente el tratamiento que en materia de transporte se le da al acto de adjudicación de rutas, que no es el mismo de adjudicación de los contratos.

En efecto, el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, CONTENTIVA DEL ESTATUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE, vigente cuando se expidieron los actos revocados por el acto acusado, prevé: “Teniendo en cuenta su pertenencia al sistema nacional del transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular, de conformidad con las causales señaladas en el Código Contencioso Administrativo”. Ahora, según se advierte a folio 173 del cuaderno principal, el artículo segundo de la Resolución 001 de 28 de enero de 1999, que ordenó la publicación de la

convocatoria A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE RADICADAS EN LA CIUDAD

DE CARTAGO, dispuso NOTIFICAR EL CONTENIDO DE DICHO ACTO A

TODAS LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO CON ASIENTO EN

DICHA CIUDAD.

Igualmente, el artículo CUARTO de la Resolución 005 de 8 de abril de 1999, que adjudicó la ruta a la actora, dispuso que contra tal acto PROCEDE POR VÍA

GUBENATIVA EL RECURSO DE REPOSICIÓN (folio 180).

De tal manera que no existe duda alguna en cuanto a que a la empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. debió notificársele tanto el acto de convocatoria, como se ordenó en el mismo, por tener asiento en la ciudad de Cartago, así como el acto de adjudicación; máxime si ésta, de acuerdo con el artículo 32 del Decreto 1558 de 1998 debió llevarse a cabo en AUDIENCIA

PÚBLICA y no hay prueba en el expediente de que se haya cumplido con esta obligación legal. Ahora, el acto de adjudicación, como ya se dijo, previó que contra el mismo procedía del recurso de reposición. En consecuencia, la referida empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. al ser notificada personalmente de la Resolución 005 de 8 de abril de 1999, como en efecto lo fue, según consta a folio 181, podía impugnar la decisión. A folios 186 a 188 obra el Oficio núm. MT7100-2 dirigido por el Subdirector Operativo del Ministerio de Transporte, a través del cual se ordena al Secretario de Tránsito Municipal de Cartago Valle que notifique personalmente a la empresa TRANSPORTES VILLARRODAS S.A. la Resolución 05 de 8 de abril de 1999, con clara indicación de los recursos que en vía gubernativa deba adelantar. A folios 189 a 193, obra escrito presentado por el representante legal de la mencionada sociedad, a través del cual INTERPUSO LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN contra el acto de adjudicación. El artículo 62 del C.C.A., dispone: “Los actos administrativos quedarán en firme: 1º) Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2º) Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 3º) Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 4º) Cuando haya lugar a la perención o cuando se acepten los desistimientos”. Si conforme al ordinal 2º del artículo 62 del C.C.A. los actos administrativos

quedan en firme CUANDO LOS RECURSOS INTERPUESTOS SE HAYAN DECIDIDO, forzoso es concluir que el acto de adjudicación de la ruta en cuestión no había cobrado firmeza al haber sido recurrido, razón por la cual podía la Administración revocarlo, como lo hizo, al resolver el recurso de apelación. Lo anterior pone de manifiesto que la sentencia apelada debe revocarse, para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la demanda, decisión esta que releva a la Sala de pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la actora, relativo a la reclamación de perjuicios. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de agosto de 2009.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO