CE-SECCION PRIMERA-76001-23-31-000-2002-01664-01-2018

ACCIÓN DE LESIVIDAD – Finalidad / PROCESO LIQUIDATORIO – Efectos / MASA DE LIQUIDACIÓN – Concepto / MASA DE LIQUIDACIÓN – Bienes que se excluyen / BIEN EXCLUIDO DE LA MASA DE LIQUIDACIÓN – Objeto / LIQUIDACIÓN DE COOPERATIVA – Bienes que se excluyen: Los depósitos de asociados y terceros / CALIDAD DE ASOCIADO – Prueba / NEGACIÓN INDEFINIDA – Invierte la carga de la prueba / BIEN EXCLUIDO DE LA MASA

DE LIQUIDACIÓN – Prueba

[S]i la recurrente pretendía hacerle ver al juez que tenía status de asociado -y no de tercero-, a fin de que su acreencia fuera excluida de la masa de liquidación, debió aportar al proceso el material probatorio que demostrara tal calidad, en las oportunidades probatorias adecuadas. Contrario a ello, se advierte que la Superintendencia en su escrito de apelación cuestionó el fallo de primera instancia, argumentando que para la época de los hechos Fonprenor bien había podido ser asociado a Coopropal y que, además, nadie había probado que no lo fuese. Sobre el argumento de la apelación ha de decirse, por un lado, que tener la calidad de asociado es diferente de tener las características para serlo, y de otro, que quien ha debido acreditar en este trámite que Fonprenor efectiva, cierta y materialmente era asociada de Coopropal era la propia Superintendencia. […] La Superintendencia, con fundamento en los artículos artículo 2º y 7 de la Ley 86 de 1988, argumenta como motivo de oposición a las pretensiones de esta demanda y

a las conclusiones de la sentencia apelada, que independientemente de si Fonprenor ostentaba o no la calidad de asociado, los recursos representados por los C.D.ATS son de naturaleza púbica, con una destinación definida y protegida constitucionalmente, por lo que gozan de especial protección durante el trámite liquidatorio de Coopropal. […] Sobre el punto, no escapa a la Sala que el recurrente no hizo mención respecto del alcance de la protección especial de las acreencias dentro del proceso liquidatario, es decir, no explicó por qué el hecho de tratarse de recursos públicos implicaría una consecuencia diferente en cuanto a su exclusión de la masa. Por ende, mal haría la Sala en revocar la sentencia apelada que concluyó que las acreencias no podían formar parte de la “no masa”, cuando la recurrente no se ocupó si quiera, en su escrito de apelación, de justificar por qué, la naturaleza pública de los dineros constitutivos de las acreencias conllevaba su exclusión respecto de la masa.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta y Sala de Consulta y Servicio Civil, de 20 de febrero de 2000, Radicación CE-SP-EXP2000-NS051, C.P. Daniel Manrique Guzmán; 16 de octubre de 2014, Radicación 81001-23-33-000-2012-00039-02, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 20 de enero de 1994, Radicación CESEC5-EXP1994-N1074, C.P. Luis Eduardo Jaramillo Mejía; y 23 de julio de 2005,

Radicación CE-SC-RAD2005-N1649, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 120 / LEY 19 DE 1988 – ARTÍCULO 21 / LEY 86 DE 1988 – ARTÍCULO 2 / LEY 86 DE 1988 – ARTÍCULO 7 / LEY 454 DE 1998 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 76001-23-31-000-2002-01664-01

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRABAJADORES DE

PRODUCTORA DE PAPELES S.A. - COOPROPAL EN LIQUIDACIÓN

(LIQUIDADOR) Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y OTRO Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Fallo de segunda instancia Procede la Sala a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 26 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, Sala de Descongestión, que concedió las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda La Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A. “Coopropal en Liquidación”, en adelante Coopropal, actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (en acción de lesividad), consagrada en

el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle de Cauca, con el fin de que se declare la nulidad parcial de la Resolución Nro.003 del día 20 de enero de 2000 “por medio de la cual se resuelve sobre las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A. “Coopropal en liquidación”, y como consecuencia de lo anterior, se restablezcan sus derechos. 1.1. Formuló las siguientes pretensiones: “1.Declárese la nulidad parcial de la Resolución Nro.003 del día 20 de enero de 2000 “por medio de la cual se resuelve sobre las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A “ Coopropal en liquidación”, proferida por el Dr. Fernando Montoya Montoya, mayor de edad y vecino de esta ciudad, quien fungía para la época como liquidador de la precitada entidad solidaria, en cuanto incluyó en el acápite de “obligaciones aceptadas” de “SUMAS Y BIENES EXLUIDOS DE LA MASA DE LIQUIDACIÓN (NO MASA)” del artículo 2º del resuelve del acto administrativo precedente singularizado, al Fondo de Previsión Social de Notariado y RegistroFONPRENOR-. Establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho (…) a quien se le aceptó la reclamación que de CDTS efectuó por la suma de $ 7.000 000.000 m/cte. (Capital) (…)”.

2. Que como consecuencia de la declaración de nulidad parcial del acto administrativo a que se hace alusión en el punto anterior y a título de restablecimiento de los derechos de mi patrocinada, ordénese excluir a la entidad demandada de la llamada “no masa”, reintegrándose a la “MASA DE LIQUIDACIÓN” graduándose esta (acreencia de la Superintendencia de Notariado y Registro) en el quinto orden de prioridad, según las voces del artículo 120 de la Ley 79 de 1988.

3. Que subsidiariamente a la orden de restablecimiento de los derechos en la forma impetrada en el numeral anterior, y en el evento de que para la época de proferimiento de la decisión judicial, la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho – Superintendencia de Notariado y Registro hubiere obtenido el pago de su acreencia por parte de COOPROPAL EN LIQUIDACIÓN, condénesele a restituir esté debidamente indexado a la fecha en que se produzca su efectiva solución, con los correspondientes réditos.

4. La ejecución de esta sentencia y su efectividad atenderán los mandatos contenidos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso

Administrativo.

5. Condénese en costas a la entidad demandada.” 1.2. En apoyo de sus pretensiones, la parte demandante señaló, en síntesis, los siguientes hechos: En primer lugar, manifestó que Coopropal se constituyó en 1963, y que, en desarrollo de su objeto, ejecutó actividades en el campo del ahorro y el crédito, la vivienda, el transporte, entre otras que le eran complementarias.

Agregó, que la cooperativa era de naturaleza multiactiva con sección

de ahorro y crédito, facultada para captar depósitos de ahorro a la vista o a término exclusivamente de sus asociados, mas no de terceros. Que, a finales de 1997, Coopropal expidió certificados de depósito cooperativo a favor del Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro, en adelante Fonprenor, el cual, según sostuvo la parte demandante, no era uno de sus asociados, sino que se trataba de un tercero1. Por otro lado, anotó que mediante Resolución Nro. 0677 del 4 de junio de 1999, el Director del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, en adelante, Dansocial, resolvió tomar posesión de Coopropal, con fundamento en que la cooperativa no ofrecía confianza a sus asociados, ni garantizaba un desarrollo del ente en condiciones de seguridad y competitividad. En suma, manifestó que el Director de Dansocial, en el referido acto administrativo; informó que la cooperativa no tenía autorización para ejercer actividad financiera. No obstante, registraba captación a terceros. Mediante Resolución Nro. 1234 del 30 de septiembre de 2009, el Director de Dansocial ordenó la liquidación de Coopropal. Dentro del término de emplazamiento efectuado por los liquidadores de la cooperativa intervenida, la Superintendencia de Notariado y Registro2, en adelante la Superintendencia, en cabeza de los derechos y obligaciones de Fonprenor3, solicitó el reconocimiento como acreedora de los derechos incorporados en los certificados de depósito cooperativo expedidos el 21 de noviembre y 23 de diciembre de 19974.

A través, de la Resolución Nro. 003 de 20 de enero de 2000, el liquidador de Coopropal, resolvió las reclamaciones presentadas en el proceso liquidatario, sin que estas hubieren sido objetadas por interesado alguno. Determinando aquel, aceptar dentro de las sumas y bienes excluidos de la masa de liquidación, la acreencia concerniente a la Superintendencia. 1Escrito de demanda, folio 11, cuaderno principal. 2El Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro-FONPRENORcreado por la Ley 86 de 1988, fue suprimido por el Gobierno Nacional ordenándose su liquidación a través del Decreto 1668 del 27 de junio de 1997.No obstante, mediante Decreto 1668 de 1997 se estableció que todos los derechos, obligaciones y archivos pasarían a la Superintendencia de Notariado y Registro. 3 El Fondo de Previsión Social de Notaria y RegistroFonprenorfue suprimido por el Gobierno Nacional ordenándose su liquidación a través del Decreto 1668 del 27 de junio de 1997, y en su artículo 5 reafirmado por el numeral 9, estableció que una vez concluida la liquidación del ente, sus derechos y obligaciones pasarían a la Superintendencia de Notariado y Registro. 4Certificados individualizados a folio 12, cuaderno principal. En adición, manifestó la cooperativa que, contra el referido acto administrativo, únicamente procedía el recurso de reposición, el que fue intentado por algunos interesados, más no por la Superintendencia, lo que determinó la firmeza de la decisión adoptada en relación con la aceptación y graduación de su crédito, a partir del

día 12 de febrero de 2000. Bajo este escenario, relató Coopropal que su liquidador profirió la Resolución Nro. 033 De 25 de enero de 2001 “por medio de la cual se aclara, parcialmente la Resolución 003 de fecha 20 de enero de 2000, la cual califico y graduó los créditos oportunamente presentados.”, procediendo a determinar que la reclamación reconocida a favor de Fonprenor, quedaría en cabeza de la Superintendencia. Decisión administrativa que fue notificada el 9 de febrero de 2001 de manera personal, quedando en firme la misma por cuanto no se interpuso recurso alguno. 1.2 La demandante adujo la vulneración de los artículos 4 numeral 1 literal a y artículo 5 de los Estatutos de Coopropal, artículo 6 numeral, 4, 10, 99 y 129 de la Ley 79 de 1998, artículo 1, 3 y 4 del Decreto 1134 de 1989 y artículo 13 numeral 5 y 39 de la Ley 454 de 1988. Como sustento de la pretensión de nulidad, la parte demandante explicó el alcance del concepto de la violación como a continuación se resume. Señaló que a lo largo de la existencia de Coopropal, no se contempló dentro de sus estatutos la posibilidad de captar recursos a la vista o a término de personas no asociadas, en suma, que al expedir los C.A.D.TS, el ente cooperativo vulneró las normas citadas, toda vez que no contaba con autorización para ejercer actividad financiera respecto de terceros. Lo anterior, conllevó al vicio de la exclusión que el liquidador efectuó

de la acreencia de la Superintendencia, en la medida, que solo es viable excluir de la masa de la liquidación, los depósitos de asociados y terceros; cuando la cooperativa de que se trate esté debidamente autorizada para el ejercicio de esta actividad5, lo que no ocurría en este caso.

2. Admisión de la demanda 5 Folio 42, cuaderno principal.

A través de providencia de 7 de junio de 20026, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, admitió la demanda, accedió al amparo de pobreza solicitado por la demandante, negó la solicitud de la medida de suspensión provisional, ordenó las notificaciones de rigor y solicitó al funcionario correspondiente, el envío de los antecedentes administrativos que dieron origen al acto demandado.

3. Intervenciones de los vinculados 3.1 Por parte del Ministerio del Interior y de Justicia Mediante escrito de 10 de junio 20037, propuso excepción de indebida legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en el Decreto 1659 de 1978 que otorgó personería jurídica a la Superintendencia de Notariado y Registro, razón por la cual, la Nación representada por este ministerio, no era la llamada a responder por acciones u omisiones del servicio de registro de instrumentos públicos. 3.2 Por parte de la Superintendencia En memorial de 27 de mayo de 20048 se opuso a todas las pretensiones, y afirmó que la demandante invocó entre las normas vulneradas la Ley 454 de 1998 y la Ley 510 de 1999, esto con el fin de argumentar que la cooperativa no estaba habilitada para captar

recursos de terceros. No obstante, señaló que las normas en referencia no se encontraban vigentes para la época de suscripción de los C.D.A.TS, y que por sí mismas no tenían vocación suficiente para invalidar los negocios realizados. Así mismo, manifestó que la inversión realizada por Fonprenor cuyas obligaciones fueron asumidas, se hizo bajo el objetivo de colocar los dineros para percibir una rentabilidad, más no a fin de trasladar el dominio de los recursos a Coopropal.

4. Fundamentos de la sentencia recurrida 6 Folios 282 a 285, cuaderno principal. 7 Folio 305, cuaderno principal. 8 Folio 335, cuaderno principal.

A través de sentencia de 26 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, Sala de Descongestión, decidió: “PRIMERO DECLÁRESE probada la excepción de indebida legitimación en la causa por pasiva propuesta por NaciónMinisterio de Justicia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución Nro. 003 de 20 de enero de 2000 “Por medio de la cual se resuelve sobre las reclamaciones presentadas en el proceso de Liquidación de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A Coopropal en Liquidación” en cuanto incluyó en el acápite de “SUMAS Y BIENES EXCLUIDOS DE LA MASA DE LIQUIDACION (NO MASA)” la obligación presentada por el Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro FONPRENOR, hoy en cabeza de la Superintendencia de Notariado y

Registro.

TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de

restablecimiento, ordénese excluir el crédito del Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro FONPRENOR, hoy en cabeza de la Superintendencia de Notariado y Registro de la llamada “NO MASA”, reintegrando a la “MASA DE LIQUIDACIÓN” los recursos, bienes y/o activos dispuestos para asumir el pago de esta obligación, graduándose en su lugar la acreencia, tal como lo contempla el artículo 120 de la Ley 79 de 1988. (…)” (Subrayado fuera del texto). En relación con la indebida legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia, señaló que efectivamente en virtud del Decreto 1659 de 1978, la Superintendencia de Notariado y Registro cuenta con personería jurídica propia e independiente, motivo, por el cual, es a través del Superintendente de Notariado y Registro, que esta responderá por las acciones u omisiones; razón por lo cual declaró probada la excepción. Ahora bien, respecto al fondo del asunto, manifestó que correspondía a la Sala determinar si las acreencias de Fonprenor, respecto a los certificados de depósito cooperativo, en cabeza hoy de la Superintendencia, debían o no, ser excluidas de la masa de liquidación, como en efecto se realizó en el acto acusado. Lo anterior, toda vez, que la cooperativa, solo estaba autorizada para captar recursos de sus asociados, calidad que no ostentaba la entidad demandada, que para estos efectos se trataba de un tercero. Sobre el particular, el tribunal indicó que Coopropal era un ente cooperativo de naturaleza multiactiva, con actividades de ahorro y crédito, y conforme al artículo 1 del Decreto 1134 de 1989 estas, por

regla general9, solo tenían potestad de recibir y mantener ahorros en depósito por cuenta de sus asociados, y no de terceros. Así mismo, hizo referencia a que la norma, previó que las cooperativas multiactivas podían presentar una sección especializada para el ejercicio de actividad financiera con terceros no asociados, bajo circunstancias especiales, y para lo cual, requerían autorización por parte del Gobierno Nacional10. Segundo, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 454 de 1998, las cooperativas multiactivas podían adelantar actividad financiera exclusivamente con sus asociados, mediante secciones especializadas y bajo autorización previa del organismo de control11. Tercero, señaló que, en cuanto a la captación de recursos de terceros o el ejercicio de actividades distintas a las previstas en los estatutos, el artículo 6 numeral 4 de la Ley 79 de 1988, dispuso que a las entidades cooperativas no les era permitido desarrollar actividades diferentes a las numeradas en sus estatutos12, esto, en línea con el artículo 1013 de la norma en alusión. En este orden, el tribunal advirtió que los estatutos cooperativos de la parte demandante solo contemplaban la posibilidad de captar recursos de sus asociados por concepto de aportes sociales y depósitos de ahorro a la vista o a término contractual. 9Decreto 1134 de 1989, Artículo 1. “Por regla general las Cooperativas Especializadas de Ahorro y Crédito y las Secciones de Ahorro y Crédito de las Cooperativas Multiactivas o Integrales, podrán recibir y mantener ahorros en depósitos solo por cuenta de sus asociados entre quienes, igualmente, quedará circunscrito el

otorgamiento de préstamos”. 10Artículo 3. “Las Cooperativas Multiactivas e Integrales podrán tener Sección Especializada para el ejercicio de la actividad financiera con terceros no socios, bajo las circunstancias especiales detalladas a continuación: (…) Paragrafo: El Gobierno Nacional analizará en cada caso si las particulares condiciones sociales y económicas justifican el ejercicio de la actividad financiera con terceros, no socios, y mediante providencia particular, se autorizará la correspondiente actividad financiera de conformidad con lo previsto en el presente Decreto”. 11Ley 454 de 1998, articulo 39 “Actividad financiera y aseguradora. (…) Las cooperativas multiactivas o integrales podrán adelantar la actividad financiera exclusivamente con sus asociados mediante secciones especializadas, bajo circunstancias especiales y cuando las condiciones sociales y económicas lo justifiquen, previa autorización del organismo encargado de su control”. 12Ley 79 de 1988, numeral 4 artículo 6: A ninguna cooperativa le será permitido: (…) 4.Desarrollar actividades distintas a las enumeradas en sus estatutos, (…) 13Artículo 10 “Las cooperativas prestarán preferencialmente sus servicios al personal asociado. Sin embargo, de acuerdo con sus estatutos podrán extenderlos al público no afiliado, siempre en razón del interés social o del bienestar colectivo. En tales casos, los excedentes que se obtengan serán llevados a un Fondo social no susceptible de repartición”. Así mismo, agregó que Coopropal no contaba con autorización para captar recursos de terceros, como se evidenció en el oficio 2300 expedido por el Superintendente de Economía Solidaria, en el que se

indicó: “Sobre el particular le informamos, que la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de la Productora de Papeles S.A., Coopropal, no contaba con autorización para ejercer actividad financiera y/o captar depósitos a la vista o a término de terceras personas no asociados, para los años 1997, 1998, y 1999” 14. Por lo anterior, y conforme al artículo 120 de la Ley 79 de 198815, el tribunal concluyó que como el demandante no estaba autorizado para la captación de recursos de terceros, las acreencias presentadas por Fonprenor, no podían ser excluidas de la masa de bienes, motivo por el cual los recursos destinados para su pago se reintegrarían a la “masa de liquidación”, graduándose en su lugar la acreencia a favor de la Superintendencia en el quinto orden de prioridad.

5. Fundamentos del recurso de apelación La Superintendencia, como vinculada al proceso, fundamentó su inconformidad con la sentencia del a quo, mediante escrito de 25 de septiembre de 201216 . Escrito que dividió en dos tipos de argumentos que clasificó como de hecho y de derecho.

Formuló, como razones de hecho que conforme al artículo 6317 de la Ley 79 de 1988, Coopropal como cooperativa multiactiva podía ser organizada para atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica. Lo que significaba, que no presentaba restricciones para desarrollar actividades de captación de dinero a sus asociados o terceros. Resaltó del hecho 3.6 de la demanda, que contra la Resolución Nro.

003 del 20 de enero de 2000, solo procedía el recurso de reposición el 14 Folio 76, cuaderno de pruebas de la parte demandante. 15 Ley 79 de 1998, articulo 120 “En la liquidación de las cooperativas deberá procederse al pago de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: 1. Gastos de liquidación.2. Salarios y prestaciones sociales ciertos y ya causados al momento de la disolución. 3. Obligaciones fiscales. 4. Créditos hipotecarios y prendarios. 5. Obligaciones con terceros, y 6. Aportes de los asociados. Cuando se trate de cooperativas autorizadas para captar recursos de asociados y de terceros, estos depósitos se excluirán de la masa de la liquidación. (…)” 16 Folios 468 a 475, cuaderno principal. 17 Ley 79 de 1988, artículo 63 “Serán cooperativas multiactivas las que se organizan para atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios en una sola entidad jurídica. Los servicios deberán ser organizados en secciones independientes, de acuerdo con las características de cada tipo especializado de cooperativa”. cual no fue intentando por la Superintendencia, lo que produjo la firmeza de la decisión adoptada. Que el liquidador de Coopropal, en lugar de demandar el contenido de la Resolución Nro. 003 de 2000, decidió corroborar lo ordenado en el acto citado, al proferir la Resolución Nro. 033 del 25 de enero de 2000, por medio de la cual, se aclaró parcialmente la Resolución Nro. 003 del mismo año18, en lo concerniente a que la reclamación reconocida en aquel acto a favor de Fonprenor, quedaría radicada a nombre de la

Superintendencia de Notariado y Registro. En suma, aseguró que la aseveración realizada por el demandante, en cuanto a que la exclusión de la acreencia causaría un grave perjuicio al ente cooperativo y sus asociados al no poder atender el pago de sus obligaciones. No corresponde a la realidad, pues, el perjuicio fue producto de una negligente administración de la cooperativa. Anotó que, en su criterio, los estatutos de la cooperativa no fueron aportados conforme al artículo 9219 de los estatutos cooperativos y el artículo 20 de la Ley 79 de 198820, toda vez, que no se conoció la resolución expedida por el Departamento Nacional de Cooperativas, a través de la cual, fueron sancionados los últimos estatutos. Ello, con el fin, de determinar si la asamblea general de Coopropal había determinado ampliar el objeto social en el campo del ahorro y el crédito. Como razones de derecho, sostuvo, que no se desvirtuó dentro del proceso que Fonprenor podía ser asociado de la cooperativa, lo que, a su juicio, plantea el siguiente interrogante, ¿bajo qué supuestos fueron entregados a Fonprenor los certificados de depósito cooperativo por una suma superior a los siete mil millones de pesos $ 7.000.000.000? 18 Resolución Nro.003 del día 20 de enero de 2000 “por medio de la cual se resuelve sobre las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A “Coopropal en liquidación” 19 Estatutos de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A., artículo 92 “ Las

reformas de Estatutos entraran en vigencia y serán aplicables una vez se encuentre en firme la resolución que expida el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, por la cual sean sancionados, o en su defecto la sanción se produzca en virtud del silencio administrativo positivo”. 20Ley 79 de 1988, articulo 20 “Las reformas de los estatutos de las cooperativas deberán ser aprobadas en asamblea general y sancionadas por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas sancionará las reformas estatutarias dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de recepción del acta correspondiente. Si no lo hiciere dentro del término previsto, operará el silencio administrativo positivo”. Que independiente a que se haya demostrado o no, la calidad de asociado de la demandada. Es cierto que dicha entidad colocó en Coopropal, mediante certificados de depósito cooperativo la suma referida, conformada por recursos públicos con una finalidad protegida constitucionalmente. Como quiera, que se trataban de recursos destinados al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados de la Superintendencia de Notariado y Registro, notarios, registradores entre otros. Razón suficiente para gozar de especial protección durante el trámite liquidatario de la cooperativa. Por último, manifestó indebida aplicación de la Ley 454 de 1998, toda vez, que la norma se expidió el 4 de agosto de 1998, fecha posterior a la suscripción de los C.D.A.TS. Motivo, por el cual, no podía ser estudiada dentro de la sentencia proferida por el tribunal.

6. Trámite en segunda instancia El recurso propuesto fue admitido por esta Corporación el 11 de febrero de 201321.

7. Alegatos de segunda instancia Dentro del término de traslado concedido para alegar de conclusión no hubo manifestación alguna de las partes ni del procurador delegado para la conciliación administrativa22.

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Notariado y Registro contra la sentencia dictada el 26 de junio de 2012 por el Tribunal del Valle del Cauca, Sala de Descongestión, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No. 357 21 Folio 5, cuaderno de apelación. 22 Folio 9, cuaderno de apelación. de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Acto demandado El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución Nro.003 del día 20 de enero de 2000 “por medio de la cual se resuelve sobre las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación de la Cooperativa Multiactiva de Trabajadores de Productora de Papeles S.A “Coopropal en liquidación”.

3. Problema jurídico En línea de lo expuesto, le corresponde a la Sala establecer si los motivos de informidad esgrimidos en el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia tienen la vocación de revocar, modificar, o confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la

cual, el tribunal concedió las pretensiones de la demanda.

4. De la acción de lesividad La jurisprudencia del Consejo de Estado ha afirmado que la acción de lesividad permite a la administración controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sus propios actos, a fin de sustraerlos del ordenamiento jurídico, al considerar que estos fueron expedidos con vicios de nulidad. “Aun cuando en nuestra Legislación no está consagrada la acción de lesividad como acción autónoma y diferente a aquellas denominadas como típicas y establecidas en los artículos 84, 85, 86 y 87 del C.C.A., sí existe la posibilidad de que la Administración impugne sus actos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque los mismos son ilegales o vulneran el orden jurídico generándoles un daño; y cuando se pretende el retiro del acto del ordenamiento por contener una decisión no ajustada a él … Por eso la Ley establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto, cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico (artículo 136 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo) y no tengan la posibilidad de revocarlo directamente por la falta de requisitos para hacerle cesar sus efectos…”23.24

Por otro lado, resalta la Sala que la administración puede demandar en lesividad mediante el uso de las mismas acciones que incoan los administrados y en ellas, la autoridad concurre al proceso en una ambivalencia de calidades, a saber, demandante y demandado. Ahora bien, frente a la acción en particular esta Corporación ha señalado: “la acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto (…) buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por ella, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del C.C.A.”.25 No obstante, cabe resaltar que, si bien se trata de una auténtica acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la administración cuenta con un término especial de caducidad para el ejercicio de esta. “Para todos los efectos estamos en presencia de una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la caducidad para su ejercicio, según lo dispone el artículo 136 CCA conforme a las modificaciones introducidas por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, es de dos años contados a partir del día siguiente al de su expedición. Si la