CE-SECCION PRIMERA-76001-23-31-000-2007-01326-01(PI)-2008

CONFLICTO DE INTERESES - Exige interés directo De tales pronunciamientos se evidencia que dicha causal solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, de los Concejales, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tienen poder de decisión, en razón de sus funciones (Expediente núm. AC-1433, Actora: Claudia Lucía Flórez Montoya, sentencia de 4 de agosto de 1994). De igual manera, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido, que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el efecto que pueda tener sobre las personas relacionadas en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial, particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. CATEGORIZACION DE LOS MUNICIPIOS - Reducción de los salarios y honorarios por descenso en la categorización: inexequibilidad / REDUCCION DE SALARIOS POR RECATEGORIZACION DEL MUNICIPIO - Inexequibilidad parágrafo 4 del artículo 2 de la Ley 617 de 2000 Se lee a folio 2 del expediente, en la parte motiva del Acuerdo 03 de 1º de abril de 2007, que el mismo está dando cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia C-1098 de 18 de octubre

de 2001, de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000. Dicha norma preveía: “Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”. La sentencia C-1098 de 2001, de la Corte Constitucional, a que alude la parte motiva del Acuerdo 03 antes mencionada, precisó: “….lo que está en juego en este caso no es la movilidad del salario ni el criterio para su aumento. Por el contrario, los parágrafos acusados ordenan que los salarios sean nominalmente reducidos, de manera automática, generalizada e incondicionada. Esto menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa una prohibición expresa. En efecto, el último inciso del artículo 53 dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. Ante la contradicción evidente entre el texto constitucional citado y los parágrafos 3° del artículo primero y 4° del artículo segundo de la Ley 617 de 2000 procede la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas legales. Aunque el análisis anterior ha versado sobre los salarios, la inexequibilidad de la norma comporta también la de la expresión "honorarios" que por sí sola carecería de sentido normativo. RECATEGORIZACION DEL MUNICIPIO - No puede implicar reducción ni en salarios ni en honorarios por inexequibilidad de la norma que lo autorizaba / REDUCCION DE

SALARIOS POR DESCENSO EN CATEGORIZACION - Prohibición / CONCEJALPérdida de la investidura por conflicto de intereses: no se configura al cumplir facultad constitucional o legal / CONFLICTO DE INTERESES - No se configura por el ejercicio de facultad constitucional o legal De lectura de los apartes transcritos colige la Sala que la recategorización que operó para el Municipio de El Cerrito, no podía implicar una desmejora automática en el porcentaje de los honorarios que percibían los Concejales, pues ello menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa el último inciso del artículo 53 de la Carta Política; y como quiera que dicha desmejora se produjo al expedirse el Acuerdo 018 de 13 de diciembre de 2006, que fijó la asignación del nuevo Alcalde designado de acuerdo con la nueva categoría, era viable adoptar las regulaciones que se hicieron en el Acuerdo 03 pues éste, como ya se dijo, tiene como sustento la sentencia de la Corte Constitucional antes referida. Ahora, es de destacar que el mencionado Acuerdo expresamente señala que “UN

VEZ TERMINANDO EL PERÍODO CONSTITUCIONAL, LA ENTIDAD TERRITORIAL

DEBERÁ AJUSTAR PARA EL NUEVO PERÍODO LOS SALARIOS MENCIONADOS ATENDIENDO LA CATEGORÍA DEL MUNICIPIO Y EL MONTO MÁXIMO AUTORIZADO POR EL GOBIERNO NACIONAL”. De tal manera que en este caso el interés de los Concejales es legítimo; y si bien es cierto que el monto de sus honorarios depende del salario del Alcalde, no lo es menos que la fijación de éste último implica el ejercicio de una

facultad constitucional y legal que les ha sido atribuida, que solo en la medida en que sea desbordada lo cual, conforme se analizó anteriormente no ocurre en el sub lite, podría dar lugar a la configuración de la causal alegada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 76001-23-31-000-2007-01326-01(PI)

Actor: GUSTAVO ADOLFO PRADO CARDONA

Demandado: REYNALDO GARCIA BURGOS Y MARIA LINED CORRAL CASTILLO Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor, contra la sentencia de 22 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegó la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de El Cerrito (Valle) REYNALDO GARCÍA BURGOS Y MARÍA LINED CORRAL

CASTILLO.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano y abogado GUSTAVO ADOLFO PRADO CARDONA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a que mediante sentencia, se decrete la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de El Cerrito, señores REYNALDO GARCÍA BURGOS Y MARÍA LINED CASTILLO CORRAL, elegidos para el

período constitucional 2004-2007, por cuanto violaron el régimen de conflicto de intereses. I.2.- Aduce como hechos, los siguientes: 1.- Que en el mes de agosto de 2003, el Alcalde Municipal de El Cerrito (Valle del Cauca) expidió el Decreto Municipal mediante el cual categorizó al Municipio en tercera categoría. 2.-Señala que el 26 de octubre de 2003 se llevaron a cabo las elecciones populares para elegir autoridades locales para el período constitucional 2004-2007 y en dicho Municipio resultó elegido Alcalde el señor Silvio Montaño Arango y como Concejales, entre otros, los demandados.- 3.- Que en virtud de las facultades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 397 de 8 de febrero de 2006, en el cual fijó los límites máximos salariales de los Gobernadores y Alcaldes.- 4.- En el mes de agosto de 2006 el Alcalde Municipal de El Cerrito expidió el Decreto Municipal mediante el cual categorizó al Municipio en quinta categoría.- 5.- El 24 de octubre de 2006 el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca expidió el Decreto por el cual aceptó la renuncia del Alcalde Silvio Montaño Arango y designó como Alcalde a Cruz Evelio Espinosa Ledesma.- 6.- El señor Cruz Evelio Espinosa Ledesma al tomar posesión del cargo de Alcalde del Municipio categorizado en Quinta Categoría, recibe una asignación salarial de $2’900.348. 7.- A los Concejales se les liquidan y pagan sus honorarios por asistir a las sesiones del

Concejo Municipal, celebradas entre el 26 de octubre al 31 de diciembre de 2006, con base en el salario asignado al Alcalde. 8.- El Concejo Municipal de El Cerrito expidió el Acuerdo 018 de 13 de diciembre de 2006, fijando la asignación salarial del Alcalde en $4’304.860. 9.- El Concejo Municipal de El Cerrito, en sesión de 1º de abril de 2007, con la participación de los Concejales demandados, aprobó el Acuerdo Municipal 003 de 1º de abril de 2007, que modifica el Acuerdo Municipal 018 de 13 de diciembre de 2006, para fijar la asignación salarial del Alcalde para el período comprendido entre el 27 de octubre de 2006 y 1º de abril de 2007 y el valor de los honorarios de los Concejales a pagar por el mismo período. 10.- En su opinión, los demandados violaron el régimen de conflicto de intereses, pues al fijar el salario del Alcalde en una suma superior a la establecida en la ley para un Municipio de Quinta Categoría, se beneficiaban en forma directa en la medida en que sus honorarios se fijan tomando como base la asignación salarial de aquél. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó la solicitud de pérdida de investidura, en esencia, por cuanto según la Constitución Política los Concejos Municipales tienen dentro de sus competencias la de fijar las escalas de remuneración de los empleados del respectivo municipio, entre ellas, las de los Alcaldes Municipales, por lo que en este caso el Concejo es el competente para fijar el

salario del Alcalde de El Cerrito. 2.- La Corte Constitucional mediante sentencia C-1098 de 2001, declaró la inexequibilidad del parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000, que disponía la rebaja automática de los salarios y/o honorarios de los servidores públicos cuando un municipio descendiera de categoría; y dicha sentencia incluyó, igualmente, a los honorarios, que son los que devengan los Concejales en su calidad de servidores públicos, conforme al artículo 123 de la Constitución Política. 3.- Que no se presenta ningún interés directo por parte de los Concejales demandados, pues es la misma Constitución la que los faculta a determinar el salario de los empleados del respectivo Municipio. 4.-Que, igualmente, al expedirse el Acuerdo 003 de 2007 se acató la sentencia C-1098 de 2001, que estableció claramente que cuando un Municipio desciende de categoría no se pueden rebajar los salarios y/o honorarios y siendo que el período constitucional del Alcalde iba del 2004 a 2007, hasta tanto no se terminara dicho período no se podía cambiar el salario de éste, no importando si hubo renuncia del Alcalde anterior, pues el período es uno solo y a los Concejales no se les podían rebajar sus honorarios por el hecho de que se hubiere nombrado otro Alcalde. Finalmente, llama la atención sobre el hecho de que un Acuerdo Municipal no se expide solo por dos Concejales y el Municipio de El Cerrito tiene 15 ediles. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El actor, además de reiterar los fundamentos de hecho de la demanda, adujo como

inconformidad, en síntesis, que si bien el Concejo Municipal tiene la facultad de fijar la asignación del Alcalde Municipal, la misma se encuentra sujeta a la reglamentación contenida en la Ley 4ª de 1992 y en los Decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional. Señala que el fallo de primer grado atribuye al cargo de Alcalde Municipal unos derechos adquiridos, como no poder disminuirse la asignación salarial, siendo que dicho derecho pertenece es a la persona que ocupa el cargo de Alcalde. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada, por cuanto, la Corte Constitucional en sentencia C-599 de 1999, previó que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales (Congreso, Gobierno Nacional y Asambleas y Concejos Municipales). Que, además, el artículo 320 de la Carta Política faculta a la Ley para establecer las categorías de municipios y del texto de los artículos 6º, 9º y 20 de la Ley 136 de 1994, 2º de la Ley 617 de 2000, así como del contenido de la sentencia C-1098 de 2001 de la Corte Constitucional, que declaró inexequibles los parágrafos 3º del artículo 1º y 4º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000, se infiere que los Concejales al expedir el Acuerdo 03 de 2007 se ciñeron estrictamente al ordenamiento legal, pues resulta evidente que el salario establecido

por el Concejo al nuevo Alcalde debía corresponder al que venía percibiendo el anterior Alcalde, ya que no podía ser desmejorado aunque se hubiese dado una categoría inferior al Municipio y, consecuencialmente, los honorarios de los Concejales debían corresponder a esa misma suma. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme se extrae del resumen que antecede, el actor solicitó la pérdida de investidura de los Concejales demandados, por cuanto incurrieron en la causal de violación al régimen de conflicto de intereses, al no haberse declarado impedidos para intervenir en el trámite del proyecto de Acuerdo Municipal 003 de 1º de abril de 2007, que modifica el Acuerdo Municipal 018 de 13 de diciembre de 2006, para fijar la asignación salarial del Alcalde para el período comprendido entre el 27 de octubre de 2006 y 1º de abril de 2007 y el valor de los honorarios de los Concejales a pagar por el mismo período. La Sala Plena de esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, ha tenido oportunidad de precisar el alcance de la causal en estudio, con ocasión de los procesos de pérdida de investidura de congresistas que con apoyo en la misma se han promovido, y cuyo conocimiento le fue atribuido en única instancia por la Carta Política (artículos 183, numeral 1, y 184) y la Ley 144 de 1994. De tales pronunciamientos se evidencia que dicha causal solo se configura ante la posibilidad de un interés directo, particular y concreto del parlamentario, en este caso, de los Concejales, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tienen poder de decisión, en razón

de sus funciones (Expediente núm. AC-1433, Actora: Claudia Lucía Florez Montoya, sentencia de 4 de agosto de 1994). De igual manera, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido, que el interés que puede generar conflicto con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el efecto que pueda tener sobre las personas relacionadas en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial, particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en la de debate o en la de votación. Cabe resaltar que conforme lo observaron el Tribunal y el señor Agente del Ministerio Público, la Constitución Política le confiere a los Concejos Municipales dentro de sus competencias, la de fijar las escalas de remuneración de los empleados del respectivo municipio, entre ellas, las de los Alcaldes Municipales, por lo que el Concejo Municipal de El Cerrito es el competente para fijar el salario del Alcalde de dicho Municipio y por disposición legal (artículo 20 de la Ley 617 de 2000), los honorarios de los Concejales se fijan tomando como base la asignación salarial del Alcalde. Ahora, se infiere de los hechos en que se sustenta la causal alegada, que a juicio del actor, el Concejo Municipal de El Cerrito no podía al expedir el Acuerdo 003 fijar la asignación salarial del Alcalde para el período comprendido entre el 27 de octubre de 2006 y 1º de

abril de 2007 y el valor de los honorarios de los Concejales a pagar por el mismo período, con base en el salario de $ 4’304.860, sino de $2’900.348, Y ES ESTE ASPECTO

EL RELEVANTE PARA EL ANÁLISIS DE LA CONTROVERSIA.

Se lee a folio 2 del expediente, en la parte motiva del Acuerdo 03 de 1º de abril de 2007, que el mismo está dando cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia C-1098 de 18 de octubre de 2001, de la Corte Constitucional, que declaró inexequible el parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000.

Dicha norma preveía: “Cuando un municipio descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”.

En este caso, el Municipio de El Cerrito (Valle) estaba en tercera categoría y en el mes de agosto de 2006 el Alcalde de dicho Municipio expidió el Decreto mediante el cual lo categorizó en quinta. Además, el 24 de octubre de 2006 el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca expidió el Decreto por el cual aceptó la renuncia del Alcalde Silvio Montaño Arango y designó como Alcalde a Cruz Evelio Espinosa Ledesma. La sentencia C-1098 de 2001, de la Corte Constitucional, a que alude la parte motiva del Acuerdo 03 antes mencionada, precisó: “…3.1. La reducción de los salarios de los servidores públicos de las entidades territoriales

como consecuencia del descenso en la categoría de las mismas. 3.1.1. En opinión de los demandantes, los parágrafos 3° del artículo primero y 4° del artículo segundo de la Ley 617 de 2000 vulneran la Carta Política porque desconocen las garantías laborales consagradas en sus artículos 25 y 53. 3.1.2. La Corte encuentra que las normas acusadas no implican una reducción necesaria de los salarios de los servidores de las entidades territoriales. En efecto, los artículos primero y segundo de la Ley 617 de 2000 regulan las consecuencias que se siguen de un eventual descenso de categoría de un departamento, distrito o municipio en razón al cambio de sus condiciones económicas o poblacionales y los ajustes presupuestales necesarios para atender esta circunstancia. En efecto, el criterio económico prima sobre el poblacional. Así se desprende del parágrafo 1° tanto del artículo primero como del segundo de la Ley 617 de

2000. El parágrafo 1° del artículo primero señala: " Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales". Por su parte, el parágrafo 1° del artículo 2° indica: "Los distritos o municipios que

de acuerdo con su población deban clasificarse en una categoría, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales difieran de los señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a los ingresos corrientes de libre destinación anuales". 3.1.3. No obstante lo anterior, esta Corporación constata, de acuerdo con lo establecido en los artículos primero y segundo mencionados, que si bien el descenso de categoría de una entidad territorial es eventual en la medida en que para que ello suceda es necesario que se den las causales que así lo exigen, en caso de que las mismas sobrevengan, la entidad territorial habrá de descender de categoría y ello sí implicará una reducción de los salarios de sus servidores. 3.1.4. La situación descrita conduce al Procurador a solicitar a esta Corporación que condicione la constitucionalidad de los parágrafos acusados en el sentido de que estos se apliquen tan sólo a los servidores que inicien sus tareas luego de que la entidad territorial sea reclasificada y descienda de categoría. La Corte comprende que el propósito de esta propuesta consiste en armonizar la finalidad que persiguen las normas acusadas – la cual consiste en asegurar la viabilidad financiera de las entidades territoriales - con la protección del derecho de los servidores públicos. Sin embargo, encuentra que este condicionamiento daría lugar a una vulneración del principio según el cual a trabajo igual, salario igual, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, pues las personas que ingresaran exactamente al mismo cargo luego de la reclasificación de la entidad territorial tendrían, por esa sola circunstancia, una menor

remuneración. En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si los parágrafos se ajustan a la Constitución o si, por el contrario, debe declararse su inexequibilidad. 3.1.5. Como fue ya advertido, los parágrafos 3° del artículo primero y 4° del artículo segundo de la Ley 617 de 2000, señalan que si una entidad territorial desciende de categoría, "los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría", es decir, que serán reducidos. En consecuencia, dichos parágrafos contemplan que los servidores públicos de las entidades territoriales que desciendan de categoría, se verán afectados por una desmejora clara e incontrovertible de sus condiciones laborales. Como es bien sabido, los derechos no son absolutos. Sin embargo, constata también la Corte que en esta oportunidad las autoridades no demostraron que la limitación de los derechos consagrados en el artículo 53 de la Constitución por parte de las normas acusadas, estaba dirigida a alcanzar un fin imperioso y que el medio era necesario y estrictamente proporcional para ello. Además, lo que está en juego en este caso no es la movilidad del salario ni el criterio para su aumento. Por el contrario, los parágrafos acusados ordenan que los salarios sean nominalmente reducidos, de manera automática, generalizada e incondicionada. Esto menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa una prohibición expresa. En efecto, el último inciso del artículo 53 dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos

de los trabajadores" Ante la contradicción evidente entre el texto constitucional citado y los parágrafos 3° del artículo primero y 4° del artículo segundo de la Ley 617 de 2000 procede la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas legales. Aunque el análisis anterior ha versado sobre los salarios, la inexequibilidad de la norma comporta también la de la expresión "honorarios" que por sí sola carecería de sentido normativo. De lectura de los apartes transcritos colige la Sala que la recategorización que operó para el Municipio de El Cerrito, no podía implicar una desmejora automática en el porcentaje de los honorarios que percibían los Concejales, pues ello menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa el último inciso del artículo 53 de la Carta Política; y como quiera que dicha desmejora se produjo al expedirse el Acuerdo 018 de 13 de diciembre de 2006, que fijó la asignación del nuevo Alcalde designado de acuerdo con la nueva categoría, era viable adoptar las regulaciones que se hicieron en el Acuerdo 03 pues éste, como ya se dijo, tiene como sustento la sentencia de la Corte Constitucional antes referida. Ahora, es de destacar que el mencionado Acuerdo expresamente señala que “UN VEZ TERMINANDO EL PERÍODO CONSTITUCIONAL, LA ENTIDAD TERRITORIAL DEBERÁ AJUSTAR PARA EL NUEVO PERÍODO LOS SALARIOS MENCIONADOS ATENDIENDO LA CATEGORÍA DEL MUNICIPIO Y EL MONTO MÁXIMO AUTORIZADO POR EL GOBIERNO NACIONAL” (folio 2). De tal manera que en este caso el interés de los Concejales es legítimo; y si bien es cierto

que el monto de sus honorarios depende del salario del Alcalde, no lo es menos que la fijación de éste último implica el ejercicio de una facultad constitucional y legal que les ha sido atribuida, que solo en la medida en que sea desbordada lo cual, conforme se analizó anteriormente no ocurre en el sub lite, podría dar lugar a la configuración de la causal alegada. Así pues, es del caso confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de marzo de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÖN