CE-SECCION QUINTA-05001-23-31-000-2004-00375-01(3477)-2005

ACTO CONDICIÓN - Improcedencia de sentencia inhibitoria por sustracción de materia / ACTO ELECTORAL - Improcedencia de sentencia inhibitoria por sustracción de materia / SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Improcedencia de sentencia inhibitoria contra los denominados actos condición / SENTENCIA INHIBITORIA - Improcedencia por sustracción de materia frente a acto condición / PROCESO ELECTORAL - Improcedencia de sentencia inhibitoria por sustracción de materia frente a acto condición En primer lugar, la Sala advierte que, a la fecha de esta sentencia, la designación contenida en el acto administrativo impugnado no produce efectos jurídicos, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero del Decreto número 028 del 4 de febrero de 2004 del Alcalde del Municipio de Guarne, el encargo del señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio terminó. Ahora bien, como en ese mismo acto administrativo se dispuso el nombramiento, esta vez en propiedad, del demandado en el mismo cargo, es lógico concluir que el acto administrativo impugnado no produce efectos jurídicos en la actualidad. Sin embargo, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados “actos condición”, comoquiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esas normas es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad. Así las

cosas, se tiene que si bien es cierto el acto administrativo de nombramiento impugnado no produce efectos jurídicos a la fecha de esta sentencia, no es menos cierto que ese “acto condición” exige un estudio de fondo y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad del acto que se reprocha.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia 1736 de 23 de septiembre de 1999. Sección

Quinta. Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Karol Tatiana González

Torres. NULIDAD NOMBRAMIENTO DE SECRETARIO DE GOBIERNOImprocedencia. Inconstitucionalidad de norma fundamento de la acusación / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Aplicación. Norma que fija requisitos para desempeñar empleos en el municipio / RESERVA DE LEYConcepto. Finalidad. Marco legal / EMPLEO PÚBLICO - Determinación de requisitos goza de reserva de ley Para la Sala es claro que la previsión contenida en el aparte subrayado del artículo primero del Decreto 106 A del 30 de agosto de 2002 resulta contraria a la Carta Política y, en ese sentido, coincide con lo sostenido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia objeto de apelación. Con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 192 de la Ley 134 de 1994, mediante la cual se facultaba a los concejos municipales para la fijación de los requisitos de los empleos municipales, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la reserva de ley que, por mandato del artículo 125 superior,

se predica de la fijación de los requisitos de los empleos públicos de todos los niveles (nacional, departamental o municipal). Así pues, es necesario concluir que el régimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe fijarlo mediante ley; cabe decir que esta competencia tiene las excepciones consagradas por el propio artículo 125 de la Constitución. Así las cosas, con apoyo en las anteriores consideraciones, para la Sala es claro que el Alcalde del Municipio de Guarne no estaba facultado ni constitucional ni legalmente para establecer los requisitos para acceder al cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio. Ello es así porque, desde la Carta Política anterior, sólo el Congreso de la República tiene la potestad para, mediante ley, fijar las calidades y requisitos de acceso al servicio oficial y porque la delegación de facultades legislativas como esa es de naturaleza extraordinaria en el Presidente de la República. En esta forma, se concluye que el artículo primero del Decreto número 106 A del 30 de agosto de 2002 del Alcalde Municipal de Guarne, en cuanto crea las calidades para ocupar el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio, es contrario al ordenamiento constitucional que radica en el Legislador ordinario y extraordinario la competencia para regular las calidades y requisitos para acceder a cargos públicos. Por lo tanto, esta Sala inaplicará, por razón de su inconstitucionalidad, lo dispuesto en la norma mediante la cual se fijaron las calidades para ocupar el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Municipio de

Guarne. En ese orden de ideas, siendo inaplicable la norma frente a la cual se solicita el examen de legalidad del acto de nombramiento acusado, para la Sala es claro que el único cargo planteado contra éste no está llamado a prosperar, pues, como se anotó, el demandante lo apoya en el desconocimiento de una disposición municipal que, por razón de su contradicción con el artículo 125 constitucional, resulta inaplicable y, por tanto, no puede ser objeto de confrontación para efectos de determinar la legalidad de aquél.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-570 de 1997. Corte Constitucional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-00375-01(3477)

Actor: CARLOS ALBERTO ZAPATA VANEGAS

Demandado: SECRETARIO ENCARGADO DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO DEL MUNICIPIO DE GUARNE Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 27 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Plena, mediante la cual inaplicó los Decretos números 106 y 106 A del 30 de agosto de 2002 del Alcalde Municipal de Guarne y denegó las pretensiones de la demanda de nulidad del acto de nombramiento del Señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario Encargado de Gobierno y

Desarrollo Comunitario del Municipio de Guarne.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

A. LAS PRETENSIONES El Señor Carlos Alberto Zapata Vanegas, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, presentó demanda en el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el objeto de que se declare lo siguiente: 1º La nulidad del acto administrativo proferido el 1° de enero de 2004, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Guarne nombró en encargo al Señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio. 2º Como consecuencia de la declaración anterior, se ordene que el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Municipio de Guarne deberá ser ocupado por quien cumpla los requisitos exigidos para ese efecto por los Decretos Municipales números 106 y 106 A del 30 de agosto de 2002 y se compulsen copias de la actuación a las autoridades penales y disciplinarias para lo de su competencia.

B. LOS HECHOS Como fundamento de las pretensiones, el demandante expone, en síntesis, los siguientes hechos: 1º El 1° de enero de 2004 el Alcalde Municipal de Guarne nombró en encargo al Señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio. 2° El nombrado no cumple con uno de los requisitos que para ocupar dicho cargo prevén los Decretos Municipales números 106 y 106 A del 30 de agosto de 2002, pues el título profesional acreditado en su hoja de vida, esto es, el de

Administrador Público Municipal y Regional no corresponde a ninguno de los que exigen tales Decretos y que corresponden a Abogado, Economista o Administrador de Empresas con conocimientos en la rama laboral, penal, administrativa y administración del recurso humano. 3° Al parecer, el nombramiento en encargo se hizo para evadir tal exigencia, pues posteriormente el Alcalde presentó al Concejo Municipal un proyecto de acuerdo para variar el requisito aludido, de modo que se ajustara al título profesional acreditado por el nombrado.

C. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante invoca la violación de los artículos 5° de la Ley 190 de 1995 y 1°, 2°, 4° y 13 de la Constitución Política. El desconocimiento de esas disposiciones lo sustenta de la siguiente manera: 1° El artículo 5° de la Ley 190 de 1995 dispone que “En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público (…) sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo (...), se procederá a solicitar su revocación (…) inmediatamente se advierta la infracción”. La violación de la norma citada es palmaria, en cuanto es evidente que el nombramiento acusado se efectuó sin el cumplimiento de uno de los requisitos para ocupar el cargo en cuestión. 2° El artículo 1° de la Carta Política se desconoce en este caso, como quiera que “cuando un funcionario público con poder como el alcalde, con el ánimo de cumplir compromisos políticos, utiliza medios como la figura del encargo, no busca otra cosa que el interés particular, vulnerando el mandato de la prevalencia

del interés general, lo que de todas formas da al traste con las exigencias legales para proveer los cargos, puesto que el encargado ha de cumplir los mismos requisitos que el titular”. 3° No se cumple lo señalado en el artículo 2° de la Constitución Política, “cuando se pasa sobre la Ley, siendo el Alcalde el primer llamado a cumplirla, ni garantiza el cumplimiento de la misma cuando los requisitos legales son ignorados por el primer llamado a cumplirlos en el municipio: el alcalde municipal, artículo 315 de la Constitución numeral 1°”. 4° El artículo 4° constitucional se desconocer, en tanto que “cuando una persona se pone en el plan de evadir el cumplimiento de las leyes, no respeta ni obedece las existentes, no puede por tanto en un Estado de Derecho tener tampoco legitimidad ni moralidad para conducir los destinos de un pueblo”. 5° Se vulnera el derecho a la igualdad cuando, por virtud de componendas políticas, el interés general cede a los intereses particulares, como ocurre en este caso al dejar de lado el cumplimiento de los requisitos previamente establecidos para ocupar un cargo público.

D. DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

Por auto del 1° de marzo de 2004 se resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional del acto demandado en el sentido de negarla.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado del Señor Adolfo León Villa Martínez contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma. Como razones de

defensa propuso las excepciones de fondo que denominó “Legalidad del nombramiento”, “Inexistencia de las causales de nulidad del acto acusado”, “Falta de causa para demandar” y “Principio de legalidad de los actos administrativos impugnados”. Tales medios exceptivos fueron sustentados con los argumentos que se resumen a continuación: 1º El Señor Adolfo León Villa Martínez fue encargado de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Municipio de Guarne en atención a su gran idoneidad y amplia experiencia para asumir dicho cargo, pues en ese Municipio ha sido Alcalde, Contralor, Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios y, además, ha desempeñado otros cargos en el Municipio de Medellín sin que tenga reportado antecedente disciplinario alguno. 2° En la actualidad, el demandado cumple con las exigencias previstas en el Decreto 106 A del 30 de agosto de 2002, con la modificación introducida por el Acuerdo número 02 de 2004. Así mismo, con las señaladas en Decreto 1569 de 1998. 3° El nombramiento en encargo no requiere el cumplimiento de requisitos. 4° Con posterioridad al aludido nombramiento, el Alcalde Municipal de Guarne, en ejercicio de la facultad de que trata el numeral 7° del artículo 315 de la Constitución Política, modificó los requisitos para ocupar el empleo en cuestión, en el sentido de exigir un título profesional de Abogado, Administrador de Empresas, Economista o Profesional en carreras afines con la Administración Pública.

5° Dicha modificación de requisitos fue autorizada por el Concejo Municipal de Guarne (artículo 32 de la Ley 136 de 1994), lo cual, si bien no era exigible en este caso, obedeció a un “acto extremo de democracia y claridad”, pues, en últimas, “fue el Honorable Concejo el que determinó los nuevos requisitos como se desprende del acuerdo, el cual si bien autoriza para hacer una modificación la hace automáticamente al determinar en qué consiste la misma”. Por tanto, la mencionada modificación de requisitos se hizo, en realidad, por parte del Concejo Municipal de Guarne. 6° La demanda contra el acto de nombramiento es inocua, toda vez que el nombramiento en encargo ya concluyó y el acto por medio del cual el demandado fue nombrado en propiedad no fue acusado.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Plena, mediante sentencia del 27 de mayo de 2004, resolvió inaplicar los Decretos números 106 y 106 A del 30 de agosto de 2002 del Alcalde Municipal de Guarne y denegar las pretensiones de la demanda.

Para adoptar esas decisiones expuso que, a juicio de ese Tribunal y según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, las autoridades locales no tienen competencia para regular lo atinente a las calidades o requisitos indispensables para el desempeño de cargos de libre nombramiento y remoción, pues, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150, numeral 23, de la Carta Política, ese tema está reservado a ley.

Por lo anterior, concluyó en la inaplicación de los decretos municipales que se invocaron como sustento de las pretensiones de la demanda, en cuanto prevén requisitos adicionales a los que exige el Decreto 1569 de 1998 para ocupar el cargo de Secretario de Despacho. Finalmente, señaló que observados los documentos que integran la hoja de vida del demandado, se encuentra que éste satisface el requisito de idoneidad profesional de que trata el Decreto 1569 de 1998.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal. El recurso fue sustentado con fundamento en los argumentos que se resumen como sigue: 1° La reserva de ley a que se refiere el Tribunal en la sentencia impugnada no tiene la virtud de impedir que las autoridades locales, en uso de facultades legales y constitucionales establezcan un régimen mínimo de exigencias para ocupar cargos públicos, aún cuando se trate de los de libre nombramiento y remoción. 2° Las normas constitucionales invocadas por el Tribunal no son aplicables al caso concreto, como sí lo es el artículo 313 de la Carta Política, numerales 1° y 6°, en cuanto sostienen que a los Concejos les corresponde “Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio” y “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de

economía mixta”. 3° Las anteriores disposiciones constitucionales facultan al Concejo para determinar el perfil académico y de experiencia de sus servidores de más alto nivel. No se entiende cómo si tiene la competencia para determinar las funciones de los empleos, no la tiene también para fijar el perfil de quienes están llamados a cumplirlas. 4° Tampoco se puede perder de vista que, según los numerales 1°, 4° y 7°, son atribuciones del Alcalde “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo”, “Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos” y “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes”.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la oportunidad señalada en el artículo 251 del Código Contencioso Administrativo para presentar alegatos de conclusión, las partes guardaron silencio.

6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo solicita que se confirme la sentencia apelada.

En apoyo de esa conclusión citó apartes de jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual el órgano competente para regular lo relacionado con la función pública en el orden municipal es el Congreso de la República, de modo que cualquier disposición que sobre el particular emita otra autoridad resulta contraria al ordenamiento jurídico superior y, por tanto, carente de efectos vinculantes.

En ese sentido, señaló que carece de vocación de prosperidad el argumento del demandante, en cuanto insiste en la nulidad del acto de designación.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo establecido en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Plena.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término que para el efecto señala el artículo 250, inciso primero, del Código Contencioso Administrativo. En este caso, en ejercicio de la acción de nulidad electoral, se pretende la nulidad del acto administrativo proferido el 1° de enero de 2004 por el Alcalde Municipal de Guarne, mediante el cual nombró en encargo al Señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio. Aclaración previa En primer lugar, la Sala advierte que, a la fecha de esta sentencia, la designación contenida en el acto administrativo impugnado no produce efectos jurídicos, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo primero del Decreto número 028 del 4 de febrero de 2004 del Alcalde del Municipio de Guarne, el encargo del Señor Adolfo León Villa Martínez como Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio terminó (folio 175). Ahora bien, como en ese mismo acto administrativo se dispuso el nombramiento, esta vez en propiedad, del demandado en el mismo cargo, es lógico concluir que el acto administrativo impugnado no produce efectos jurídicos en la actualidad.

Sin embargo, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación1, la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados “actos condición”, comoquiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esas normas es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad. En este mismo sentido, esta Sala se pronunció en anterior oportunidad, así: 1 Sentencias del 9 de julio de 1987, expediente 102, Sección Quinta; del 18 de febrero de 1999, expediente 4912, Sección Primera y del 18 de enero de 2000, expediente AI-038 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. “Para la Sala resulta claro que el hecho de que la resolución acusada ya no produzca efectos por haberse agotado su objeto y vencidos sus términos de vigencia, no conlleva a una decisión inhibitoria ya que la salvaguarda de la legalidad, objetivamente considerada, objeto jurídico de la acción instaurada, solo se obtiene con la decisión del juez sobre el examen de legalidad que le compete.”2 Así las cosas, se tiene que si bien es cierto el acto administrativo de nombramiento impugnado no produce efectos jurídicos a la fecha de esta sentencia, no es menos cierto que ese “acto condición” exige un estudio de fondo y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad del acto que se reprocha. Ello es así porque el proceso contencioso electoral involucra intereses colectivos

de defensa de la regularidad jurídica del acto administrativo y de efectividad del derecho de acceso en igualdad de condiciones a la función pública, entre otros. Del fondo del asunto En este caso, el demandante considera que el acto de nombramiento impugnado debe anularse porque, al momento de su designación, el Señor Adolfo León Villa Martínez no cumplía con el requisito de idoneidad profesional que para ocupar el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del Municipio de Guarne exigen los Decretos números 106 y 106 A, proferidos por el Alcalde de ese Municipio el 30 de agosto de 2002. Así las cosas, para la Sala es claro que de manera previa al análisis del asunto planteado en la demanda es necesario determinar la validez constitucional de las exigencias contenidas en las disposiciones municipales a las que, según el demandante, debió sujetarse el acto de nombramiento acusado, las cuales se concretan en las contenidas en el artículo primero del Decreto número 106 A del 30 de agosto de 2002 del Alcalde Municipal de Guarne, que es del siguiente tenor (folios 38 a 150): “ARTÍCULO PRIMERO: Se adopta, para la Administración Central del Municipio de Guarne, el siguiente MANUAL DE FUNCIONES Y REQUISITOS, para todos y cada uno de los cargos definidos en el Decreto 106 de agosto 30 de 2002; el cual será detallado de la siguiente manera: 2 Sentencia del 23 de septiembre de 1999, expediente 1736.

MANUAL DE FUNCIONES Y REQUISITOS

MUNICIPIO DE GUARNE ANTIOQUIA

(…)

NOMBRE DEL CARGO: SECRETARIO DE GOBIERNO Y DESARROLLO

COMUNITARIO Naturaleza del cargo: Libre nombramiento y remoción

Código: 020 Nivel Directivo Grado: 02

Depende de: Alcalde

Dependencia: Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario

FUNCIONES GENERALES

(…)

FUNCIONES ESPECÍFICAS

(…)

REQUISITOS DEL CARGO

Abogado, Economista o Administrador de Empresas. Conocimientos en la rama Laboral, Penal, Administrativa y Administración del Recurso Humano. Experiencia profesional mínima de dos (2) años en cargos similares o relacionados.” (Subraya la Sala) De manera que es claro que a través de la disposición transcrita, específicamente en los apartes subrayados, el Alcalde del Municipio de Guarne fijó las calidades para ocupar el cargo de Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de ese Municipio, disponiendo al efecto tres requisitos: (i) Abogado, Economista o Administrador de Empresas; (ii) Conocimientos en el área laboral, penal, administrativa o de administración del recurso humano; y (iii) Experiencia profesional mínima de dos años en cargos similares o relacionados. Dicho Decreto fue adoptado por el Alcalde Municipal invocando “las facultades constitucionales, legales y extraordinarias y en especial la Ley 4ª de 1992, Ley 136 de 1994, Ley 617 de 2000, Ley 715 de 2001 y en las facultades extraordinarias concedidas por el Honorable Concejo Municipal en los Acuerdos 004 de Enero 15 de 2002 y 009 de Julio 5 de 2002”. Para la Sala es claro que la previsión contenida en el aparte subrayado del

artículo primero del Decreto 106 A del 30 de agosto de 2002 resulta contraria a la Carta Política y, en ese sentido, coincide con lo sostenido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia objeto de apelación. Las razones se exponen a continuación. Con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 192 de la Ley 134 de 1994, mediante la cual se facultaba a los concejos municipales para la fijación de los requisitos de los empleos municipales, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la reserva de ley que, por mandato del artículo 125 superior, se predica de la fijación de los requisitos de los empleos públicos de todos los niveles (nacional, departamental o municipal). Dijo la Corte en esa oportunidad3: “VI.4 El artículo 192 de la ley 136 de 1994 Mediante esta norma, el Congreso autoriza a los Concejos Municipales para que establezcan el régimen de calidades para los empleados públicos de los municipios, y al Gobierno para que lo haga facultativamente en el caso de los funcionarios encargados de determinados servicios públicos de los que le asigne al municipio la respectiva ley orgánica. (…) Por tanto, es preciso responder este interrogante: ¿Según la Constitución, cuál es la autoridad a quien compete establecer el régimen de calidades y requisitos para los empleos públicos municipales? Para resolverlo, la Corte determinará si es una competencia que le corresponde al Congreso y, luego, si éste puede autorizar a otro órgano a desarrollarla. VI.4.1 Régimen de calidades de los empleados públicos del municipio El demandante alega que es absurdo pensar que las entidades territoriales

tengan la potestad de determinar la estructura de la administración, pero no puedan establecer los requisitos y calidades que deban reunir los funcionarios públicos que van a trabajar con ella; sobre todo, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1991 les concedió autonomía para el manejo de los asuntos locales. La Corte no comparte este argumento. Desde un punto de vista lógico, es perfectamente posible que un órgano tenga la función de establecer cuál ha de ser la estructura de la administración municipal, y otro distinto la de fijar el régimen de calidades que deban cumplir las personas que vayan a acceder a un cargo público. El demandante puede considerar inconveniente que se repartan así las funciones, y creer que existe otra forma mas acorde con los fines estatales, pero en modo alguno se trata de algo absurdo, como él lo califica. Una lectura sistemática de la Carta Política permite concluir que las competencias mencionadas no están en cabeza de un sólo órgano. Como ya se indicó, el artículo 313 de la Constitución confiere a los Concejos la facultad de determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, así como establecer las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, sin hacer mención a la fijación de los requisitos y 3 Sentencia C-570 de 1997. calidades de los empleados de ese orden, pues la misma Constitución le asigna esta función al Congreso de la República.

En efecto: el artículo 125 de la Carta Política, prescribe que los empleos en los

órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, los

de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Y a renglón seguido contempla que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. En consecuencia, si es regla general que los empleados públicos de todo orden deben pertenecer a la carrera administrativa, salvo las excepciones señaladas por el legislador, los requisitos y calidades necesarios para acceder a empleos municipales debe ser fijado por la ley. La regulación de la carrera administrativa, tanto a nivel nacional como territorial, ha dicho la Corte,4 es una facultad que compete ejercer única y exclusivamente al legislador. Igualmente, ha señalado el sentido, importancia y finalidad de la carrera administrativa. Él sistema de carrera administrativa tiene como finalidad la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en los principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de la capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado. 5 Así pues, es necesario concluir que el régimen de calidades de los empleados municipales es competencia del Congreso de la República, que debe fijarlo mediante ley. Cabe decir que esta competencia tiene las excepciones consagradas por el propio artículo 125 de la Constitución. VI.4.2 Reserva de ley

La reserva de ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. Según lo acabado de expresar, la carrera administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano estatal. No obstante, cabe señalar que bien puede el Congreso conferir al Presidente de la República en forma temporal, precisas facultades extraordinarias para expedir 4 Sentencia C-306 de 1995. 5 Sentencia C-195 de 1994. normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa su solicitud expresa. Pero en ningún caso se podrá conferir tal potestad a los Concejos Municipales. A partir de las consideraciones expuestas, la Corte concluye que el régimen de los requisitos y calidades que deben reunir los empleados públicos municipales es competencia del Congreso de la República. Facultad que no pu