CE-SECCION QUINTA-08001-23-31-000-2007-00943-01-2008

CONCEJAL - Inhabilidad por celebración de contrato / CELEBRACION DE CONTRATO - Presupuestos para que se configure la inhabilidad; finalidad / INTERVENCION EN LA CELEBRACION DE CONTRATO - Definición. No se configura inhabilidad por ejecución del contrato ni por celebración en calidad de funcionario público Para que prospere la causal en estudio es necesario acreditar los siguientes supuestos fácticos: a) la elección del concejal demandado; b) la existencia de un contrato en cuya celebración hubiere intervenido el concejal, en interés propio o en interés de terceros; c) que el contrato se celebró con una entidad pública; d) que el contrato se celebró dentro del año anterior a la elección, y e) que el contrato tuvo lugar en el municipio donde fue elegido el demandado. La jurisprudencia de la Sección ha entendido por intervención en la celebración de contratos la participación personal y activa del demandado en actos conducentes a un contrato que efectivamente se celebre, como parte o como tercero, siempre que develen un claro interés sobre el particular. Ha señalado igualmente que lo que constituye causal de inhabilidad es la intervención en la celebración de contratos y no su ejecución, que dicha causal se configura aunque el objeto contractual no se cumpla o ejecute y que su finalidad es evitar una confusión entre los intereses privados de quienes han intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración y el interés de preservar los intereses del municipio que corresponde al elegido. También ha establecido esta Sección que la inhabilidad sólo puede predicarse frente a quienes intervienen en la celebración de contratos en interés particular (propio o de un tercero) y no frente a

quienes celebran contratos en su calidad de funcionarios públicos y en nombre de entidades públicas, pues en tal caso actúan como representantes del interés general y en cumplimiento de un deber legal.

NOTA DE RELATORIA: sobre la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos, se citan las sentencias 2654 de 19 de octubre de 2001, 2674 de 28 de septiembre de 2001 y 3850 de 27 de octubre de 2005. Sección Quinta.

CONSEJOS DE JUVENTUD - Naturaleza Los Consejos de Juventud son asociaciones sui generis de creación legal conformadas por representantes de las organizaciones de la juventud y por jóvenes elegidos popularmente, cuya existencia está supeditada a la expedición de un acto administrativo por parte de los Gobernadores y Alcaldes que las establezca y reglamente sus funciones. Por tanto, esta clase de asociaciones no podrán tener existencia si no son creadas por actos administrativos. Su objeto se circunscribe a materias y temas relacionados con el desarrollo de la juventud y sus funciones, establecidas en la ley, están referidas a la interlocución ante entidades públicas, la presentación de planes y programas para desarrollar la ley de la juventud, la veeduría sobre planes y programas oficiales, la participación juvenil en el diseño de planes de desarrollo, el fomento de la creación de organizaciones y movimientos juveniles y la formación integral y participación de la juventud. Por mandato legal tienen autonomía y si bien deben tener o elegir un representante carecen, como se dijo antes, de personería jurídica. Si bien estos organismos no tienen personería jurídica y son autónomos es evidente que su existencia está

supeditada a la expedición de un acto administrativo y que sus funciones principales son las de coadyuvar las tareas gubernamentales relacionadas con la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos en procura de la protección, la educación y el progreso de la juventud, funciones públicas asignada al Estado por el artículo 45 de la Constitución. La naturaleza pública de las funciones de los consejos de juventud fue puesta de relieve por el Decreto Reglamentario comentado al definirlos además como órganos consultivos de la administración en asuntos de juventud. En síntesis, los consejos de juventud son una forma de asociación atípica, conformada por miembros elegidos por voto popular y directo de la juventud y por representantes de organizaciones juveniles, que si bien no hacen parte orgánica de la administración sí son órganos consultores y ejecutores de ella pues coadyuvan en forma principal al ejercicio de las funciones públicas a cargo del Estado y orientadas al desarrollo de la juventud. ORDEN DE SERVICIOS - Condiciones para que constituya contrato estatal Para establecer, en general, si una orden de servicios es un contrato estatal debe tenerse en cuenta que el artículo 1495 del Código Civil define el contrato como un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa y que el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la Administración Pública modificado por la Ley 1150 de 2007, establece que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. En consecuencia, si una orden de trabajo o de servicios expresa un acuerdo sobre los extremos mencionados

constituye sin duda un contrato estatal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 08001-23-31-000-2007-00943-01

Actor: JUAN CARLOS GUTIERREZ STRAUSS Demandado: CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE SABANALARGA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 16 de abril de 2008, mediante la cual denegó la solicitud de nulidad de la elección de Rafael Antonio Castillo Pardo como Concejal del Municipio de Sabanalarga para el periodo 2008-2011.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda.

El demandante, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad electoral, solicitó: 1) que se declare la nulidad del acto administrativo que declaró elegido a Rafael Antonio Castillo Pardo como Concejal del Municipio de Sabanalarga para el periodo 2008-2011 en nombre del Partido Conservador Colombiano, contenido en la Resolución No. 03 y en las actas general y parcial de escrutinios suscritas por la Comisión Escrutadora Municipal de esa localidad el 5 de noviembre de 2007; 2) que se ordene la cancelación de la credencial que identifica al demandado como Concejal para el periodo señalado, y 3) que se declare que la señora Alba Teresa Cepeda de Mercado es la candidata de la lista electoral del demandado que debe

ocupar su curul. Para sustentar la demanda afirmó que el 16 de enero de 2007 el demandado presentó ante Banco Municipal de Proyectos de Sabanalarga, en nombre y representación del Consejo Municipal de Juventud del mismo Municipio, el proyecto denominado “apoyo financiero para la divulgación de políticas de juventud y planes de desarrollo juvenil en el Municipio de Sabanalarga y sus corregimientos”, el cual se radicó con el No. BPM 07005. Que el 21 de febrero de 2007, luego de que la Secretaría de Hacienda Municipal aprobó la viabilidad técnica del proyecto, se expidió la “orden de trabajo y/o servicios” sin número “a nombre del proveedor o contratista Rafael Castillo Pardo” por valor de $ 550.000 y que el 21 de febrero de 2007 se expidieron los certificados de disponibilidad presupuestal y de reserva presupuestal para amparar la orden señalada; que el 23 de febrero de 2007 se ordenó el pago de los servicios contratados y que 16 de marzo de 2007 la Tesorería Municipal le giró al demandado el cheque de Gerencia No. 0011459 para pagar los servicios prestados y expidió el comprobante de egreso No. 2342. Sostuvo que como el demandado gestionó, suscribió y ejecutó el contrato descrito en los párrafos anteriores incurrió en la inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que establece que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal “ q uien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la

gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito…” (fs. 1 a 8 ibídem). (Las subrayas y negrillas son del actor). 1.2. Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad legal y mediante apoderado el demandado opuso a las pretensiones formuladas y afirmó que no incurrió en la causal de inhabilidad por intervención en la celebración de contratos porque suscribió la orden de servicios en representación del Consejo Municipal de Juventud quien carece de personería jurídica y facultades administrativas y financieras, y que dicha orden no es un contrato sino un apoyo financiero para la divulgación de políticas y planes de desarrollo juveniles. Manifestó que el Consejo Municipal de Juventud de Sabanalarga es un organismo colegiado de carácter social, autónomo en el ejercicio de sus competencias e integrante del Sistema Nacional de Juventud regulado por la Ley 375 de 1997 que obliga a los municipios a destinar recursos de su presupuesto para financiar proyectos de iniciativa juvenil, y por su Decreto Reglamentario No. 89 de 2000 cuyo artículo 20 numeral 2º faculta a los consejos de juventud a concertar con las autoridades la inclusión de planes y programas en el plan de desarrollo. Negó igualmente haber incurrido en la causal de intervención en la gestión de negocios porque ella se configura cuando se actúa en interés propio y que ello no ocurrió en este caso porque adelantó su gestión en interés de la población juvenil del municipio (fs. 80 a 83).

1.3. Actuación procesal. El Tribunal admitió la demanda por auto de 23 de noviembre de 2007 (f. 73), notificado por estado a las partes (fs. 73 y 74), personalmente al Agente del Ministerio Público y al demandado (f. 73), y mediante edicto fijado en Secretaría durante el término legal (f. 75); fijó en lista el proceso (f. 73) y lo abrió a pruebas mediante auto de 4 de febrero de 2008 (fs. 99 y 100); por auto de 22 de febrero de 2008 dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión y entregar el expediente al Agente del Ministerio Público para que emitiera concepto de fondo (f. 115). 1.4. Alegatos El demandante manifestó en los alegatos de conclusión que la orden de servicios que suscribió con el Municipio de Sabanalarga es un acto jurídico que genera obligaciones y encuadra en la definición de contrato estatal prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; que el demandado lo suscribió en nombre propio y no del Consejo Municipal de Juventud quien, de acuerdo con la Ley 375 de 1997 y el Decreto No. 089 de 2000 que regulan el Sistema Nacional de Juventud, carece de personería jurídica, de autonomía administrativa y financiera y de facultades para celebrar y ejecutar contratos con las entidades sobre cuya gestión ejercen vigilancia y control (fs. 124 a 129). El demandado reiteró los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y agregó que el formato que el Municipio de Sabanalarga utiliza para

expedir órdenes de servicios es el mismo que usa para entregar apoyos financieros al Consejo de Juventud y que prueba de ello es el oficio de 19 de febrero de 2008 mediante el cual el Secretario General del Municipio hizo constar que éste, mediante orden de servicio, entregó al demandado, en su condición de Presidente del Consejo de Juventud, la suma $ 550.000 para la divulgación de políticas y planes de desarrollo juveniles (fs. 130 a 134). 1.5. Concepto del Ministerio Público en la primera instancia. El Agente del Ministerio Público consideró en el concepto que rindió dentro de la oportunidad legal que el demandado estaba inhabilitado para ser elegido concejal porque intervino en la celebración de un contrato con el Municipio de Sabanalarga y lo ejecutó en el mismo municipio dentro del año anterior a la elección. Consideró que la orden de servicios que suscribieron el Municipio de Sabanalarga y el demandado es un contrato sin formalidades plenas, sea que el demandado hubiera actuado en nombre propio o del Consejo de Juventud quien tiene la condición de tercero para efectos de la inhabilidad, y que los únicos contratos exceptuados de ésta son los que celebran los servidores públicos para realizar intereses generales, en nombre de entidades públicas y en cumplimiento de un deber legal, y que ese no es el tipo de contrato que celebró el demandado porque los consejos de juventud no son entidades públicas y los consejeros no son servidores públicos (fs. 135 a 140). 1.6. La sentencia apelada. El Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda

mediante sentencia de 16 de abril de 2008. Sostuvo que el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 establece dos conductas inhabilitantes distintas y separadas: a) la intervención en la gestión de negocios que consiste en realizar diligencias para la consecución de algo de lo que pueda derivarse lucro, y b) la intervención en la celebración de contratos que consiste en participar en forma personal, activa y directa en actos conducentes a la celebración de un contrato con el Estado. Estimó que el demandado no incurrió en la primera conducta porque con el apoyo financiero que gestionó ante el Municipio de Sabanalarga para la divulgación de políticas públicas de juventud no perseguía su lucro personal sino el beneficio del Consejo Municipal de Juventud quien, de acuerdo con la Ley 375 de 1997 y el Decreto Reglamentario No. 89 de 2000, no tiene ánimo de lucro. Desestimó el cargo de intervención en la celebración de contratos porque consideró que el apoyo financiero a los consejos de juventud no es una actividad contractual. A su juicio, un contrato supone una relación entre personas y esa relación no podía establecerse con el Consejo Municipal de Juventud quien no tiene personería jurídica ni es uno de los órganos sin personería que el artículo 6º de la Ley 80 de 1993 habilita para contratar con el Estado. Manifestó que la Ley 489 de 1998 y su Decreto Reglamentario No. 089 de 2000 crearon los consejos de juventud como instancias de intermediación entre la sociedad civil y el Estado y que el artículo 103 de la Constitución le impuso el

deber de incentivarlos al señalar que “el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones…comunitarias juveniles…sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”. Que el Municipio de Sabanalarga no requería celebrar contratos para cumplir su deber de fomentar una actividad prevista en el plan de desarrollo y que si la orden de servicios que expidió parece un contrato ello obedece a que se diligenció en un formulario que, como certificó el Secretario General de la Alcaldía de Sabanalarga “es el único que se utiliza …para la cancelación de contratos y apoyo financiero” (f. 86), práctica irregular que “no tiene la virtualidad de convertir en relación contractual lo que no es”. Agregó que si la orden de servicios en estudio fuera un contrato tampoco se configuraría la inhabilidad porque el Consejo de Juventud en cuyo nombre se suscribió no tiene ánimo de lucro y su beneficiario es una categoría social, la juventud del municipio (fs. 142 a 257). 1 1.7. La apelación. El demandante apeló la sentencia de primera instancia en la oportunidad legal (f. 162) y sustentó el recurso afirmando que el demandado sí incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 porque dentro del término de inhabilitante intervino en la celebración de un contrato con el Municipio de Sabanalarga que debía ejecutarse en dicho municipio, independiente de tuviera interés un propio o hubiera obrado en interés del Consejo de Juventud

en condición de tercero. Afirmó que la causal en estudio se configura aunque el contrato no genere lucro para una persona en particular, se celebre sin formalidades plenas o persiga cualquier clase de interés, o éste sea el propio o el de terceros que pueden ser personas naturales o jurídicas. Que la labor altruista de divulgación a que se obligó el demandado es el objeto del contrato y el apoyo financiero de la administración es la remuneración pactada. Que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define los contratos como actos jurídicos generadores de obligaciones y si en virtud de ellos sólo se beneficia una de las partes entonces es un contrato gratuito o de beneficencia como establece el artículo 1497 del Código Civil. Que los apoyos económicos del Estado pueden concretarse mediante la celebración de contratos, como se infiere del artículo 355 constitucional que permite al estado celebrar contratos con el fin de impulsar programas y actividades de interés público (fs. 166 a 174). 1.8 Alegatos en la segunda instancia. 1 Un Magistrado del Tribunal salvo el voto porque consideró que el demandado estaba inhabilitado para ser elegido Concejal pues dentro del periodo inhabilitante intervino en la celebración de una orden de servicios en beneficio de un tercero a quien representaba legalmente y la ejecutó en el municipio en que se produjo la elección acusada; orden que a la luz del artículo 39 de la Ley 80 de 1993 constituye un contrato estatal sin formalidades plenas (fs. 158 y 159). Las partes no presentaron alegatos en la segunda instancia. 1.9. Concepto del Ministerio Público en segunda instancia. La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en

la oportunidad legal y solicitó que se revoque la sentencia apelada y se declare la nulidad del acto acusado. Censuró al a quo por negarle prosperidad al cargo relacionado con la intervención en la gestión de negocios del demandado porque éste no persiguió con ella un fin lucrativo. A su juicio, esa inhabilidad se estructura cuando se interviene en la gestión de negocios cualquiera que sea el fin o el deseo que se persiga, aunque sí es necesario que se materialicen los actos de gestión y que ellos sean idóneos para conseguir el fin propuesto. Concluyó, atendiendo los criterios anteriores, que el demandado estaba inhabilitado para ser elegido porque durante el término inhabilitante adelantó gestiones ante el Municipio de Sabanalarga encaminadas a obtener apoyo financiero para un programa del Consejo Municipal de Juventud “el cual se concretó recurriendo a la suscripción de un contrato, hecho que hace que el elegido concejal se encuentre incurso en la causal de inhabilidad tanto por la intervención en la gestión como la celebración de contrato”. Agregó que el demandado contrató en nombre propio y no en nombre del Consejo de Juventud porque la Ley 375 de 1997 y su Decreto Reglamentario No. 089 de 2000 no le otorgaron a los Consejos de Juventud personería jurídica ni capacidad para contratar y para ser representada.

2. CONSIDERACIONES 2.1. El acto acusado.

Es la declaración de elección de Rafael Antonio Castillo Pardo como Concejal del Municipio de Sabanalarga para el periodo 2008 – 2011 contenida en el formulario

E-26 CO (fs. 59 y 60), la Resolución No. 03 de 2007 (fs. 56 a 58) y el acta general de escrutinio municipal (fs. 36 a 42), documentos suscritos por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal de Sabanalarga el 5 de noviembre de 2007, cuyas copias auténticas obran, en su orden, a folios 59-60, 56-58 y 36-42. 2.2. Competencia. El artículo 129 del C. C. A., en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado y del artículo 132-8 del C. C. A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, le asignan a ésta Sección el conocimiento en segunda instancia de los procesos de nulidad contra actos de elección de concejales de municipios cuya población sea superior a setenta mil habitantes, como es el caso del Municipio de Sabanalarga – que tiene 86.631 habitantes según el censo - donde fue elegido concejal el demandado (f.68). 2.3. Delimitación de la competencia de la Sala en la segunda instancia. El demandante cuestionó la legalidad del acto acusado porque consideró que el demandado incurrió en dos de las conductas inhabilitantes previstas en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000: 1) haber intervenido, dentro del año anterior a la elección en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital en interés propio o de terceros y 2) haber intervenido durante el mismo periodo en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros que debieran ejecutarse o

cumplirse en el respectivo municipio. El a quo desestimó las dos acusaciones y apelante cuestionó únicamente las razones que aquél expuso para decidir el cargo de intervención en la celebración de contratos. No obstante, el Agente del Ministerio Público cuestionó la decisión del a quo respecto de las dos conductas inhabilitantes ante el Consejo de Estado. Como la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los motivos de inconformidad del apelante, referidos en este caso de manera exclusiva al cargo de intervención en la celebración de contratos, la Sala procederá a su estudio sin referirse a los argumentos del Agente del Ministerio Público relacionados con la intervención en la gestión de negocios porque no fue objeto de apelación. 2.4. Alcance de la causal en estudio. “Artículo 40. De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…)

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo

municipio o distrito. (…)”. Las negrillas son de la Sala y con ellas se destaca la causal de inhabilidad que se imputa al demandado. Para que prospere la causal en estudio es necesario acreditar los siguientes supuestos fácticos: a) la elección del concejal demandado; b) la existencia de un contrato en cuya celebración hubiere intervenido el concejal, en interés propio o en interés de terceros; c) que el contrato se celebró con una entidad pública; d) que el contrato se celebró dentro del año anterior a la elección, y e) que el contrato tuvo lugar en el municipio donde fue elegido el demandado. La jurisprudencia de la Sección ha entendido por intervención en la celebración de contratos la participación personal y activa del demandado en actos conducentes a un contrato que efectivamente se celebre, como parte o como tercero,2 siempre que develen un claro interés sobre el particular3. Ha señalado igualmente que lo que constituye causal de inhabilidad es la intervención en la celebración de contratos y no su ejecución, 4 que dicha causal se configura aunque el objeto contractual no se cumpla o ejecute 5 y que su finalidad es evitar una confusión entre los intereses privados de quienes han intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración y el interés de preservar los intereses del municipio que corresponde al elegido. 2 Sentencia del 19 de octubre de 2001, expediente 2654. 3 Sentencia del 28 de septiembre de 2001, expediente 2674. 4 Sentencia de 6 de marzo de 2003 proferido por la Sección 5ª de la Sala de los Contencioso

Administrativo de esta Corporación, entre otras. 5 Sobre éste tópico ver, entre otras sentencias de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la de 27 de octubre de 2005, expediente 3850. También ha establecido esta Sección que la inhabilidad sólo puede predicarse frente a quienes intervienen en la celebración de contratos en interés particular (propio o de un tercero) y no frente a quienes celebran contratos en su calidad de funcionarios públicos y en nombre de entidades públicas, pues en tal caso actúan como representantes del interés general y en cumplimiento de un deber legal.6 2.5. Estudio de fondo del recurso. El apelante sostiene que la “orden de trabajo y/o servicios” que el Municipio y el demandado suscribieron el 21 de febrero de 2007 por valor de $ 550.000 es un contrato estatal, y éste lo niega con el argumento de que la suscribió como Presidente del Consejo Municipal de Juventud de Sabanalarga quien no tiene personería jurídica ni capacidad para contratar. Aduce, además, que si hubiera celebrado un contrato en la condición señalada no incurriría en la inhabilidad que se le imputa porque habría obrado en el cumplimiento de un deber legal y en representación de intereses generales. 2.5.1. Naturaleza de los Consejos Municipales de Juventud. El artículo 45 de la Constitución establece que “el adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados

que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud”. Para asegurar la especial protección a los jóvenes a que se refiere la norma transcrita se expidió la Ley 375 de 1997 “Por la cual se crea la ley de la juventud y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto fue establecer el marco institucional y orientar las políticas, planes y programas del Estado y de la sociedad civil para la juventud. El artículo 18 de la ley mencionada creó el Sistema Nacional de Juventud y lo definió como el conjunto de instituciones, organizaciones, entidades y 6 Sentencias 2143 de 11 de febrero de 1999 y de 24 de agosto de 2001, radicación 2583, proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En igual sentido las sentencias del 3 de septiembre de 1998 y del 11 de febrero de 1999, Expedientes 1954 y 2143, Consejeros Ponentes, Doctores Miren de la Lombana de Magyaroff y Oscar Aníbal Giraldo Castaño, respectivamente personas que trabajan por la juventud y las clasificó en dos categorías: a) Sociales, integradas por el Consejo Nacional de Juventud, los consejos departamentales, municipales y distritales de juventud, las organizaciones no gubernamentales que trabajan con jóvenes y los demás grupos juveniles de todo orden, y b) Estatales, conformadas a nivel nacional por el Viceministerio de la Juventud del Ministerio de Educación Nacional y a nivel departamental y local por dependencias que autónomamente creen las entidades territoriales, tales como secretarías, oficinas o instituciones para la juventud.

El artículo 19 ibídem establece que “en los municipios y distritos se conformarán consejos de la juventud como organismos colegiados y autónomos” integrados en un 60% con miembros elegidos por voto popular y directo de la juventud y en un 40 % con representantes de organizaciones juveniles, según reglamentación del Gobierno Nacional. En cuanto a las funciones de los Consejos de juventud la ley señaló: Artículo 22 Funciones de los Consejos de Juventud. Serán funciones de los Consejos de Juventud, en sus respectivos ámbitos territoriales: a) Actuar como interlocutor ante la administración y las entidades públicas para los temas concernientes a la juventud; b) Proponer a las respectivas autoridades los planes y programas necesarios para hacer realidad el espíritu de la presente ley; c) Cumplir las funciones de veedor en la ejecución de los planes de desarrollo en lo referente a la juventud; d) Establecer canales de participación de los jóvenes para el diseño de los planes de desarrollo; e) Fomentar la creación de organizaciones y movimientos juveniles; f) Dinamizar la promoción, formación integral y participación de la juventud, de acuerdo con los fines de la presente ley; g) Elegir representantes ante otras instancias de participación juvenil; y h) Adoptar su propio reglamento“. El artículo 27 ibídem señaló a los municipios y distritos como los ejecutores principales de la política de juventud en sus jurisdicciones y les asignó la competencia para formular planes y programas para la ejecución de las políticas de juventud, así como apoyar el funcionamiento de los consejos de juventud.

El Decreto No. 89 de 2000, reglamentario de la Ley 375 de 1997, estableció el número de miembros de los consejos de juventud, el procedimiento para su integración y la participación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de las gobernaciones y alcaldías en su organización y en la elección, posesión y reemplazos de sus miembros en casos de faltas temporales. Los artículos 22, 24, 25 y 27 ibídem establecieron lo siguiente: Artículo. 22. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del presente decreto cada gobernador, alcalde distrital o alcalde municipal, adoptará las reglas y los criterios específicos para la organización y el funcionamiento del consejo de juventud de la respectiva jurisdicción, teniendo en cuenta lo regulado en el presente decreto. En el acto de adopción establecerá además, disposiciones sobre la naturaleza del consejo como órgano consultivo de la administración departamental, distrital o municipal, en asuntos de juventud, la especificación de sus funciones, los mecanismos de convocatoria a elección de sus miembros, la fecha de instalación del consejo y el señalamiento de espacios para la discusión, evaluación y seguimiento de planes,