CE-SECCION QUINTA-11001-00-00-000-1997-02002-01-2006

JURISDICCION COACTIVA - Término para notificar mandamiento de pago como supuesto de interrupción de la prescripción / PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA - Término de prescripción. Interrupción de la prescripción. Marco legal / INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCIONTérmino. Proceso de jurisdicción coactiva / ACCION EJECUTIVA - Término de prescripción: a partir de la vigencia de la ley 791 de 2002 es de cinco años / MANDAMIENTO DE PAGO - Supuestos de interrupción de la prescripción. Proceso de jurisdicción coactiva Para los procesos de jurisdicción coactiva no existe norma especial que establezca el término de prescripción de la acción. Sin embargo, la Sala ha considerado que resultan aplicables las normas del Código Civil que regulan la prescripción de la acción ejecutiva. El artículo 2535 del Código Civil preceptúa que la prescripción que extingue las acciones exige cierto lapso durante el cual no se hayan ejercido y el tiempo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible. Y el artículo 2536 del Código Civil establecía que la acción ejecutiva prescribía en diez (10) años. Esa norma fue modificada por el artículo 8° de la Ley 791 de 2002, en el sentido de reducir ese término, al disponer que la acción ejecutiva prescribe en cinco (5) años; como la Ley 791 entró a regir el 27 de diciembre de 2002, a partir de esa fecha el término de prescripción de la acción en los procesos de jurisdicción coactiva es de cinco (5) años. De otro lado, para

efectos de la contabilización del término de prescripción de la acción ejecutiva se debe tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Esa norma, con la modificación que se hizo al artículo 1° numeral 41 del Decreto 2282 de 1989, señala que el término de prescripción se interrumpe con la presentación de la demanda, siempre que el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro de los 120 días siguientes a la expedición de tal providencia, pasados los cuales la interrupción del término de prescripción sólo se produce con la notificación al demandado. Y como en los procesos de jurisdicción coactiva no se procede mediante demanda, la Sala ha entendido que el término de prescripción se interrumpe desde cuando se dicta el mandamiento de pago, si se notifica éste al ejecutado dentro de los 120 días siguientes a su expedición; en caso contrario, la interrupción del término se produce con la notificación al demandado. Ahora, el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil fue modificado por el artículo 10 de la Ley 794 de 2003, en el sentido de ampliar el término para la interrupción de la prescripción de 120 días a un (1) año. De modo que a partir del 8 de abril de 2003, fecha en que entró a regir en su totalidad la Ley 794 de 2003, el término de prescripción de la acción en los procesos por jurisdicción coactiva se interrumpe con la expedición del mandamiento ejecutivo, siempre y cuando éste se notifique al ejecutado dentro del año siguiente a su expedición, pues, en caso contrario, la interrupción del término de prescripción se produce con la notificación al ejecutado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-00-00-000-1997-02002-01

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: LUCIA MARGARITA GARCES POSADA Procede la Sala a decidir sobre las excepciones propuestas por la apoderada de la Señora Lucía Margarita Garcés Posada contra el mandamiento de pago proferido el 17 de octubre de 1997 por el Juez de Ejecuciones Fiscales del

Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia.

I. ANTECEDENTES Mediante Resolución número 0659 del 24 de julio de 1996, el Gobernador del Departamento de Antioquia distribuyó las contribuciones de valorización con motivo de la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera “La Metida Concordia”, determinando las contribuciones individuales de los inmuebles ubicados en la zona de influencia de la obra (folios 3 a 8).

La anterior resolución quedó ejecutoriada el 13 de septiembre de 1996 (folios 1 y 7, anverso). Con fundamento en lo anterior, el Director del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia, mediante certificado número 1524 del 17 de octubre de 1997, declaró que la Señora Lucía Margarita Garcés Posada debe a esa entidad la suma de $7497.324.oo por concepto de capital más

intereses por mora en el pago. Ello como consecuencia de la valorización que fue derramada al (los) inmueble (s) de su propiedad, según liquidación contenida en la Resolución número 659 del 24 de julio de 1996 (folio 1). Por auto del 17 de octubre de 1997, el Juez de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Valorización del Departamento de Antioquia libró mandamiento de pago por la vía de jurisdicción coactiva contra la Señora Lucía Margarita Garcés Posada por la suma de $7497.324.oo, más los intereses liquidados al 1.5% mensual durante el primera año de mora y al 2% mensual de ahí en adelante (folio 2). El mandamiento de pago se notificó por conducta concluyente a quien dijo actuar como agente oficiosa de la ejecutada el 10 de septiembre de 2002, fecha en que presentó excepciones de mérito contra dicha providencia (folios 14 a 23). Dicha agente oficiosa fue reconocida como apoderada de la ejecutada por auto del 19 de septiembre siguiente, luego de que se allegara el poder que la acredita como tal (folio 24).

II. LAS EXCEPCIONES La apoderada de la ejecutada sustentó las excepciones propuestas con los argumentos que se resumen como sigue: 1°. Prescripción. En este caso se configura, toda vez que la obligación cuyo cobro coactivo se pretende se causó en el año 1996. De manera que ha trascurrido, sin interrupción, un término superior a los 3 años de que trata el artículo 789 del Código de Comercio y superior a los 5 años previstos para las obligaciones tributarias.

2°. Falta de claridad del título o certificado. Por una parte, el certificado se refiere en forma genérica a los intereses de mora aplicados a dos tasas diferentes y a dos momentos distintos y, por otra, alude a intereses de financiación sin citar la tasa aplicada, ni el período correspondiente, ni las causas de su aplicación. 3°. Inexigibilidad de la obligación. Según el Decreto 1604 de 1966, la valorización obedece al beneficio que obtiene un predio por la ejecución de obras de interés público o local, pero hasta el momento los predios de la ejecutada respecto de los cuales se aplicó la valorización no lo han recibido, dado que la obra no se ha ejecutado en su totalidad y actualmente está inactiva. Además, dicha obra sirve a municipios del Departamento de Córdoba respecto de los cuales no operó ningún derrame por concepto de valorización, lo que denota una evidente violación al principio de igualdad. 4°. Ilegalidad del título. Resulta ilegal el cobro de intereses de financiación, toda vez que el artículo 11 del Decreto 1604 de 1966 no autorizó tal cobro, como sí lo hizo la ley respecto de los intereses de mora. También es ilegal el título ejecutivo en cuanto no cumple con lo dispuesto en los artículos 5 y 26, inciso tercero, del Decreto 1394 de 1970, según los cuales el derrame debe hacerse teniendo como límite el beneficio que se produzca en los predios, pues lo cierto es que fueron excluidos predios que efectivamente obtienen beneficio con la obra. 5°. Ineptitud del título. En el certificado que sirve como título ejecutivo no se

identifica el predio o los predios afectados, su ubicación, su número catastral, el monto de la obligación, el monto de los intereses o recargos correspondientes. 6°. Violación al debido proceso. La contribución por valorización debe ser el resultado de un estudio socioeconómico de la población cuyos predios se van a beneficiar realmente de la obra y teniendo en cuenta los parámetros que con ese fin determina el Decreto 1604 de 1966; todo lo cual no se cumplió en este caso.

III. CONSIDERACIONES.

Esa Sala es competente para decidir las excepciones propuestas, pues para la fecha en que ellas se plantearon, esto es, para el 10 de septiembre de 2002, regían las normas de competencia fijadas en los artículos 128, numeral 13, del Código Contencioso Administrativo y 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 del Consejo de Estado; la primera de ellas en la redacción anterior a la modificación que le introdujo el artículo 36 de la Ley 446 de 1998. Lo anterior no obstante que el 1° de agosto de este año entraron a operar los Juzgados Administrativos y, por tanto, empezaron a regir las competencias asignadas a los Jueces y Tribunales Administrativos por la Ley 446 de 1998, con la consecuencia de que desapareció la competencia del Consejo de Estado para conocer de asuntos de jurisdicción coactiva, pues ocurre que el caso no se ubica en ninguna de las hipótesis que, según el artículo 164 de la citada Ley, imponen al juez de conocimiento disponer el envío del expediente al Despacho Judicial que sea competente de conformidad con las reglas vigentes a partir de la fecha

indicada. Por tanto, resulta aplicable al caso lo previsto en los artículos 163 y 164, inciso primero, de la Ley 446 de 1998. Previo al análisis de las excepciones propuestas, la Sala considera pertinente hacer ciertas precisiones en torno al acto administrativo que sirve de título ejecutivo en este proceso. La contribución por valorización es un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras. El artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, establece que “para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá, se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto Ley 01 de 1984, artículo 252, y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador”. De manera que, tal y como lo ha advertido la Sala en reiteradas oportunidades1, la certificación que liquida la contribución de valorización, aunque no es constitutivo, es un título ejecutivo declarativo por expresa disposición de la ley. En efecto, por disposición del artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, los certificados de la administración y los relativos a la deuda fiscal por concepto de valorización de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal ostentan la calidad de títulos

ejecutivos. Y, de otra parte, ese acto administrativo fundamento de la ejecución contiene una obligación expresa y exigible porque fija la zona de influencia benéfica, ordena el pago de la contribución de valorización y se encuentra ejecutoriado. Así las cosas, la certificación número 1524 del 17 de octubre de 1997 no constituye en estricto sentido un título ejecutivo constitutivo, pues el acto administrativo como declaración unilateral de la voluntad de la administración, está contenido en la Resolución número 659 del 24 de julio de 1996 (folios 3 a 8). 1 Sentencias del 13 de mayo de 2004, expediente 1989, del 20 de mayo de 2004, expediente 1947 y del 11 de octubre de 2002, expediente 1800, entre muchas otras. En otras palabras, en el presente caso, el origen de la obligación fiscal es la Resolución número 659 del 24 de julio de 1996, pues es ella la que ordena a la ejecutada el pago de la contribución de valorización, historia extensa que resume el Certificado número 1524 del 17 de octubre de 1997, al cual y por esa razón, le confiere la ley el carácter de título ejecutivo. Aclarado lo anterior, la Sala procede al estudio de la excepción de prescripción de la acción ejecutiva. Ocurre que para los procesos de jurisdicción coactiva no existe norma especial que establezca el término de prescripción de la acción. Sin embargo, la Sala ha considerado que resultan aplicables las normas del Código Civil que regulan la prescripción de la acción ejecutiva. El artículo 2535 del Código Civil preceptúa que la prescripción que extingue las

acciones exige cierto lapso durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones y el tiempo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible. Y el artículo 2536 del Código Civil establecía que la acción ejecutiva prescribía en diez (10) años. Esa norma fue modificada por el artículo 8° de la Ley 791 de 2002, en el sentido de reducir ese término, al disponer que la acción ejecutiva prescribe en cinco (5) años. De manera que como la Ley 791 entró a regir el 27 de diciembre de 20022, a partir de esa fecha el término de prescripción de la acción en los procesos de jurisdicción coactiva es de cinco (5) años. De otro lado, para efectos de la contabilización del término de prescripción de la acción ejecutiva se debe tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Esa norma, con la modificación que se hizo al artículo 1°, numeral 41 del Decreto 2282 de 1989, señala que el término de prescripción se interrumpe con la presentación de la demanda, siempre que el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro de los 120 días siguientes a la expedición de tal providencia, pasados los cuales la interrupción del término de prescripción sólo se produce con la notificación al demandado. Y como en los 2 Según su artículo 8° esa ley rige a partir de su promulgación y ésta fue publicada en el Diario Oficial número 45.046 del 27 de diciembre de 2002. procesos de jurisdicción coactiva no se procede mediante demanda, la Sala ha entendido que el término de prescripción se interrumpe desde cuando se dicta el

mandamiento de pago, si se notifica éste al ejecutado dentro de los 120 días siguientes a su expedición; en caso contrario, la interrupción del término se produce con la notificación al demandado. Ahora, el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil fue modificado por el artículo 10 de la Ley 794 de 2003, en el sentido de ampliar el término para la interrupción de la prescripción de 120 días a un (1) año. De modo que a partir del 8 de abril de 2003, fecha en que entró a regir en su totalidad la Ley 794 de 20033, el término de prescripción de la acción en los procesos por jurisdicción coactiva se interrumpe con la expedición del mandamiento ejecutivo, siempre y cuando éste se notifique al ejecutado dentro del año siguiente a su expedición, pues, en caso contrario, la interrupción del término de prescripción se produce con la notificación al ejecutado. Hechas esas precisiones, corresponde a la Sala averiguar desde cuando se hizo exigible la obligación. En este caso la obligación se hizo exigible desde el momento en que el acto administrativo contentivo de la obligación quedó ejecutoriado, puesto que sólo a partir de ese momento el acto es vinculante y se impone frente a la propia administración y a los particulares. Ahora bien, en el expediente consta que la Resolución número 659 del 24 de julio de 1996 quedó ejecutoriada el 13 de septiembre de ese mismo año (folios 1 y 7, reverso). Luego, a partir de esa fecha la obligación se hizo exigible. De otra parte, se tiene que como el mandamiento ejecutivo se notificó por

conducta concluyente el 10 de septiembre de 2002, en este caso, en principio, no resultaría aplicable la modificación introducida por la Ley 791 de 2002 al artículo 2536 del Código Civil (que empezó a regir el 27 de diciembre de 2002), pues debe tenerse en cuenta, en este caso, lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, según se explica a continuación. El artículo 41 de la Ley 153 de 1887 es del siguiente tenor: 3 Esa ley, según su artículo 70, entró a regir tres meses después de su promulgación, salvo lo que se dijo para los artículos 358, inciso final, y parágrafo 2° del artículo 528, los cuales entraron a regir a partir de su promulgación. Y la ley fue publicada en el Diario Oficial número 45.058 del 9 de enero de 2003. “Artículo 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.” Ahora bien, en este caso ocurre que (i) el término de prescripción comenzó a correr el 13 de septiembre de 1996 (folios 1 y 7, reverso), esto es, bajo el imperio de la norma contenida en la redacción anterior del artículo 2536 del Código Civil, según se indicó antes; y (ii) dicho término, que es de diez años, no se completó al

momento de promulgarse el artículo 8° de la Ley 791 del 27 de diciembre de 2002, que modificó el artículo anterior. En esas condiciones la disposición contenida en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, antes transcrita, es aplicable al sub iudice. Así las cosas se tiene que, escogiéndose la norma anterior, la acción no se encuentra prescrita, pues el mandamiento ejecutivo fue notificado el 10 de septiembre de 2002 (folio 23), esto es, cuando aún no se había superado el término de diez años a que se refiere el artículo 2536 del Código Civil (antes de ser modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002); término que se cuenta a partir de la fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución número 659 del 24 de julio de 1996, esto es, desde el 13 de septiembre de ese mismo año (folios 1 y 7, reverso). Y en el evento de optarse por la redacción actual de la norma, la conclusión es la misma, pues en ese caso, la prescripción de cinco (5) años regulada por el artículo 2536 del Código Civil (con la modificación introducida por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002) debe contarse a partir del 27 de diciembre de 2002, esto es, desde la fecha en que la nueva ley empezó a regir, por así disponerlo el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 para casos como el que se analiza. De modo que en este evento, como el mandamiento de pago fue notificado el 10 de septiembre de 2002, esto es, cuando aún no se había superado el término a que se refiere la nueva norma, la acción no se encuentra prescrita.

Respecto de la segunda excepción, referida al cobro de los intereses, baste decir que el mandamiento de pago sólo reproduce lo que en ese sentido indican la Resolución número 0659 del 24 de julio de 1996 y el certificado 1524 del 17 de octubre de 1997. Por tanto, el reparo que en ese sentido hace el ejecutante debió plantearse en la vía gubernativa y no en el proceso ejecutivo cuando el título ejecutivo ya se encontraba en firme. En relación con excepción denominada “Ineptitud del título”, baste señalar que, en este caso, la identificación del predio o los predios afectados, el monto de la obligación y demás aspectos relacionados con la determinación de la contribución fiscal están señalados en la Resolución número 0659 del 24 de julio de 1996, más concretamente, en los listados distribuidores de contribuciones de valorización que hacen parte integrante de ese acto administrativo (folio 8). Ahora, en lo que respecta a las demás excepciones propuestas, para la Sala es evidente que los argumentos en que se apoyan no constituyen materia de excepción, puesto que no tienden a desconocer la existencia de la obligación ni a demostrar su extinción, sino a cuestionar la validez del título ejecutivo que sirvió de fundamento al mandamiento de pago. En efecto, los cuestionamientos referidos a la improcedencia del cobro de los intereses, la inexacta medición del beneficio percibido por el predio de propiedad de la ejecutada, la ilegalidad del título ejecutivo y la violación del debido proceso administrativo son cuestionamientos tienen que ver con la legalidad del acto

administrativo base de la ejecución, aspecto que debió plantearse en la vía gubernativa y no en el proceso de jurisdicción coactiva cuando ya aquel se encuentra en firme. Al efecto cabe recordar el artículo 561, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, al referirse al procedimiento en las ejecuciones por jurisdicción coactiva, señala que “En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. Lo expuesto es suficiente para concluir que las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar.

IV. LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º No prosperan las excepciones propuestas por la apoderada de la Señora Lucía Margarita Garcés Posada contra el auto de mandamiento de pago librado el 17 de octubre de 1997. 2º En firme esta providencia, regrese el expediente a la Oficina de origen para que continúe la ejecución.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidente

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

Ausente