CE-SECCION QUINTA-11001-00-00-000-2000-02091-01-2006

JURISDICCION COACTIVA - Ejecución de garantía a favor de la administración. Integración del título complejo / OBLIGACION ADUANERAConcepto. Normas que rigen su ejecución y prescripción / GARANTIA PERSONAL GLOBAL - No goza de la naturaleza de derecho aduanero por tanto no puede ser considerada como una obligación aduanera / ACCION DE COBRO - Término de prescripción. Garantía a favor de la administración / PRESCRIPCION - Conteo del término cuando se ejecuta garantía a favor de la administración Dentro del Decreto 2685 de 1999 no se define expresamente qué debe entenderse por una obligación aduanera, pero una aproximación a dicho concepto la ofrece el artículo 1º de dicha codificación, donde se consignan algunas definiciones inherentes al régimen aduanero, entre ellas los Derechos de Aduana, del que por supuesto puede extraerse el correlativo concepto de obligación aduanera. A la luz de la norma es claro que la garantía personal global no es un derecho aduanero y por lo mismo no puede ser considerada como una obligación aduanera, al no estar contemplada por esa disposición jurídica como tal; de quedar algún margen de duda al respecto, ella se disipa con la parte final de dicha norma, en la que expresamente se excluyen como derechos aduaneros y por tanto como obligaciones aduaneras, las sanciones impuestas en dicho contexto, cual sería lo acontecido en el sub lite donde la firma Colombia Peruana de Tejidos S.A., resultó sancionada pecuniariamente en la cuantía fijada en la garantía personal global. La jurisprudencia de la Sección ha analizado la improcedencia de aplicar a

este tipo de obligaciones el término de prescripción fijado en el artículo 817 del Estatuto Tributario, entonces queda claro que la obligación derivada de la Garantía Personal Global constituida por Colombo Peruana de Tejidos S.A., no se rige por los términos del Estatuto Tributario al no ser una obligación aduanera, situación que lleva a aplicar como norma general que rige la prescripción de las acciones ejecutivas, el artículo 2536 del Código Civil que la fija en diez (10) años; el término de prescripción se cuenta a partir del momento en que se haya hecho exigible la obligación. Ahora bien, como la obligación cuyo recaudo se pretende con el cobro coactivo si bien proviene de la garantía personal global, no podía exigirse con solo dicho documento, era necesario que la administración produjera el acto administrativo mediante el cual se declara el incumplimiento respectivo y se ordene hacer efectiva la garantía, de la integración de esos actos surge el título ejecutivo complejo y el mismo, por estar integrado por un acto administrativo, solamente adquiere carácter ejecutivo cuando ha quedado en firme tras haberse cumplido su notificación (Artículo 68 CCA). Implica lo anterior, que en el caso sub examine, el término de prescripción de la obligación contenida en el título ejecutivo complejo, se cuenta a partir del momento en que cause ejecutoria el acto administrativo que declaró la obligación, no a partir de las fechas consignadas en la garantía personal global como límite para el cumplimiento de la obligación por el garante y para su vigencia. En este caso la Resolución 715 del 29 de abril de 1998 cobró ejecutoria el 5 de junio de 1998, implicando que para la fecha en que se

produjo la notificación personal de la curadora ad-litem, 30 de enero de 2003, no se había extinguido la obligación por prescripción, merced a no haber transcurrido el término de diez (10) años previsto por el legislador para que la acción ejecutiva se extinga. Por lo mismo, la excepción resulta impróspera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., treinta (30) de agosto de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-00-00-000-2000-02091-01

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

Demandado: COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A.

Se ocupa la Sala de desatar la excepción de mérito formulada por la curadora adlitem de COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., contra el mandamiento ejecutivo de pago fechado el 10 de octubre de 2000, proferido dentro del presente proceso por JURISDICCION COACTIVA.

ANTECEDENTES

1. Mandamiento Ejecutivo de Pago A través del auto del 10 de octubre de 2000 el Jefe de Grupo Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior “INCOMEX”, libró orden de pago por jurisdicción coactiva contra la firma COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., para obtener el pago de la suma de $6.638.512.oo (fl. 19).

El título ejecutivo que sirvió de fundamento a ese pronunciamiento está integrado por la Garantía Personal Global suscrita el 17 de enero de 1994 por el

representante legal de COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., (fls. 1 y 2), para garantizar “… al INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR el estricto cumplimiento de los compromisos adquiridos con el otorgamiento del programa MP-523 con el objeto de utilizar los bienes importados en la producción de artículos para la exportación, en las formas y términos señalados en las presentes cláusulas y en el programa arriba mencionado”, y por la Resolución No. 715 del 29 de abril de 1998 expedida por el “INCOMEX”, mediante la cual se declaró el incumplimiento de la obligación referida y se ordenó hacer efectiva la garantía personal global, en cuantía de $6.638.512.oo.

2. Actuación Procesal La anterior documentación sirvió de soporte al Mandamiento ejecutivo de pago librado el 10 de octubre de 2000 (fl. 19), citándose al representante legal de COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., para que se notificara del mismo, sin lograrse por inasistencia del citado. Debido a esto, con auto 318 del 21 de noviembre de 2000 (fl. 22), se ordenó citar a dicho representante legal mediante aviso publicado en el periódico EL ESPECTADOR para surtir la notificación personal. Cumplido lo anterior, con auto 822 del 7 de noviembre de 2002 (fl. 25), se designó curadora ad-litem, quien tomó posesión del cargo el 15 de enero de 2003 y se notificó del mandamiento de pago el 30 de enero siguiente, formulando en tiempo la excepción de Prescripción de la Acción de Cobro.

Seguidamente el Coordinador del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Turismo, con auto 352 del 17 de julio de 2003, ordenó el traslado de la excepción y la remisión del expediente a esta Corporación, donde con auto del 12 de septiembre de 2003 se dispuso dar traslado de la excepción formulada, por el término legal de 10 días, que una vez cumplido dio lugar al auto del 6 de octubre teniendo como pruebas las obrantes en el informativo; por último, con auto del 24 de octubre de 2003 se corrió traslado a las partes por el término de 5 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión, el cual feneció sin pronunciamiento de las partes.

3. La Excepción de Prescripción Formulada por la Curadora ad-litem En su escrito de contestación la curadora ad-litem formuló la excepción de PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO, razonando en términos concretos así: Por tratarse de una obligación aduanera, a ella le son aplicables las normas del Capítulo XVII del Decreto 2685 de 1999, artículos 542 a 547, las cuales remiten al Estatuto Tributario, en cuyo artículo 831 prescribe que contra el mandamiento de pago se puede excepcionar por prescripción, figura extintiva que opera al cabo de cinco (5) años de haberse hecho exigible la obligación (E.T. Art.

817). Volviendo sobre el documento constitutivo de la garantía personal otorgada por COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., observa la excepcionante que de allí

surgía la obligación para esta sociedad de utilizar los bienes importados para la producción de artículos a exportar, lo cual debía demostrar a mas tardar el 18 de julio de 1995, hecho que al no haber ocurrido actualizaba la garantía con vigencia máxima hasta el 18 de enero de 1996. Tomando como punto de referencia estas fechas, concluye la curadora ad-litem que para la fecha de su notificación (enero 30 de 2003), había operado la prescripción extintiva.

Señala además: “Por otro lado hay que tener en cuenta que la vigencia de la garantía era hasta el día 18 de enero de 1996, fecha hasta la cual el INCOMEX contaba con la posibilidad de hacerla exigible, ya que transcurrido dicho plazo la garantía simplemente ya no se encontraba vigente.

Lo anterior permite indicar dos aspectos importantes para tener en cuenta la prescripción de la acción de cobro: 1) El hecho de que la obligación de la sociedad se hacía exigible desde el 18 de julio de 1995 (Fecha de vencimiento para demostrar el cumplimiento del Plan Vallejo), 2) La fecha de vencimiento de la garantía que era el 18 de enero de 1996, indicando lo anterior que el término de prescripción de la acción de cobro desde cualquiera de las fechas, se encuentra plenamente cumplido, si tenemos en cuenta que en mi condición de CURADORA AD LITEM, de la sociedad ejecutada, me notifique (sic) del mandamiento de pago el día 30 de enero de 2003” Por último, afirma la curadora ad-litem que la prescripción no se interrumpió por ninguno de los medios aludidos en el artículo 818 del Estatuto Tributario, y que la

demora en surtir los trámites de notificación no pueden endilgarse al demandado sino a la ejecutante.

CONSIDERACIONES

1. Competencia A pesar de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley 954 de 2005 (27 de abril de 2005) la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia en los procesos por jurisdicción coactiva corresponde a los asuntos previstos en el numeral 2º del artículo 133, y que el presente no responde a ninguna de las situaciones que señala ésta norma, la Sala mantiene la competencia para decidir las excepciones del caso concreto porque se encontraban en trámite desde antes de que empezara a regir la referida reforma.

2. Problema Jurídico Dos interrogantes surgen con el planteamiento de la excepción de Prescripción formulada por la curadora ad-litem. El primero de ellos atinente a si, como ella lo afirma, la prescripción se rige por lo dispuesto en el artículo 817 del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario), por remisión del artículo 546 del Decreto 2685 del 28 de diciembre de 1999; y el restante, relacionado con el momento a partir del cual debe computarse el término de prescripción.

3. El Caso Concreto El título ejecutivo que sirve de fundamento al mandamiento ejecutivo de pago datado el 10 de octubre de 2000, proferido por el Jefe del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior “INCOMEX”, se integra por:

1. La Garantía Personal Global suscrita el 17 de enero de 1994 por el representante legal de COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., “… para

amparar el incumplimiento de las obligaciones adquiridas en aplicación de los programas de Sistemas Especiales de Importación-Exportación, otorgada ante el INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR “INCOMEX” …”, en cuya cláusula primera dicha firma se obligó a “… demostrar ante el … “INCOMEX”, el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el Programa citado, a mas tardar el día 18 DE JULIO DE 1995..” (fls. 1 y 2), habiéndose determinado, además, que dicha garantía tendría vigencia máxima hasta el 18 de enero de 1996. Y,

2. La Resolución No. 715 del 29 de abril de 1998, expedida por el Director de la Regional Bogotá-Cundinamarca del INCOMEX, mediante la cual se dispuso en su parte pertinente: “ARTICULO 1º Declarar el incumplimiento de la obligación adquirida por COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A. con Nit 800171678-8, en aplicación del Programa de Sistemas Especiales de Importación-Exportación MP-523 autorizado en 26 de abril de 1993, según estudio adelantado por la División de Control y Seguimiento del Incomex.

ARTICULO 2º Ordenar hacer efectiva a favor del Tesoro Nacional por intermedio del Grupo de Cobro Coactivo del Incomex, la garantía Personal Global constituida y aceptada por el Incomex el 18 de enero de 1994, por la suma de SEIS MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL QUINIENTOS DOCE ($6.538.512) MCTE., correspondiente al

20% del saldo (incumplido o no demostrado), o sea la suma de US$40.686,63 M.A.” (Fls. 3 y 4) Además, de acuerdo con la constancia visible a folio 8 del expediente, dada por el Director Regional de la misma entidad, se tiene que el anterior acto administrativo causó ejecutoria el 5 de junio de 1998. Ahora, según el planteamiento de la excepcionante, el término de prescripción de la obligación señalada se rige por lo normado en el artículo 817 del E.T., según el cual “La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles …”, puesto que a dicha norma remite expresamente el artículo 546 del Decreto 2685 de 1999 que pregona: “A las obligaciones aduaneras le son aplicables las normas sobre prescripción de la acción de cobro contenidas en los artículos 817, 818 y 819 del Estatuto Tributario”. No obstante lo anterior, el problema jurídico en discusión no queda resuelto con la sola mención de esos preceptos jurídicos, pues corresponde precisar si la obligación contenida en el título ejecutivo complejo que arriba se citó, es una obligación aduanera. Dentro del Decreto 2685 de 1999 no se define expresamente qué debe entenderse por una obligación aduanera, pero una aproximación a dicho concepto la ofrece el artículo 1º de dicha codificación, donde se consignan algunas definiciones inherentes al régimen aduanero, entre ellas los Derechos de Aduana, del que por supuesto puede extraerse el correlativo concepto de obligación

aduanera. En efecto el precepto apunta: “DERECHOS DE ADUANA. Son todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos antidumping o compensatorios y todo pago que se fije o se exija, directa o indirectamente por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma. No se consideran Derechos de Aduana, el impuesto sobre las ventas, ni los impuestos al consumo causados con la importación, las sanciones, las multas y los recargos al precio de los servicios prestados” (Resaltado por la Sala) A la luz de la norma anterior es claro que la garantía personal global no es un derecho aduanero y por lo mismo no puede ser considerada como una obligación aduanera, al no estar contemplada por esa disposición jurídica como tal; de quedar algún margen de duda al respecto, ella se disipa con la parte final de dicha trascripción, en la que expresamente se excluyen como derechos aduaneros y por tanto como obligaciones aduaneras, las sanciones impuestas en dicho contexto, cual sería lo acontecido en el sub lite donde la firma COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., resultó sancionada pecuniariamente en la cuantía fijada en la garantía personal global. Sobre la improcedencia de aplicar a este tipo de obligaciones el término de prescripción fijado en el artículo 817 del E.T., ha dicho la jurisprudencia de esta Sección: “El curador ad-litem, invocando el artículo 817 del Decreto 624 de 1989, fundamenta la

excepción en el hecho de considerar que han transcurrido más de 5 años entre la expedición de la Resolución número 060 de 1983 que declaró el incumplimiento de las obligaciones estipuladas en la garantía con cláusula penal número 0026 de noviembre 24 de 1982 y la notificación del mandamiento de pago. Ocurre que el mencionado artículo 817 del Decreto 624 de 1989 no es aplicable, pues esa norma se refiere a la prescripción de la acción de cobro de obligaciones fiscales; y en este caso se trata del cobro del valor de una garantía constituida por recibir una licencia de cambio. No obstante, la Sala ha venido sosteniendo que cuando se solicita la prescripción como medio exceptivo con invocación de normas no aplicables al caso, es posible estudiar si existe norma aplicable y con base en la misma realizar la contabilización de los términos para deducir si aparece demostrada la prescripción alegada. En ese orden de ideas se tiene que para los procesos de jurisdicción coactiva no existe norma especial que establezca el término de prescripción de la acción ejecutiva. La Sala ha considerado, entonces, que resultan aplicables las normas del Código Civil que regulan la prescripción de las acciones. En este sentido el artículo 2535 preceptúa que la prescripción que extingue las acciones exige cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones y el tiempo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible. Y el artículo 2536 establece que la acción ejecutiva prescribe en diez años. Ahora, de conformidad con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, el término de

prescripción se interrumpe con la presentación de la demanda, siempre que el acto de mandamiento de pago se notifique dentro de los 120 días siguientes a la notificación al demandante de tal providencia, pasados los cuales la interrupción del término de prescripción solo se produce con la notificación al demandado. Y como en los procesos por jurisdicción coactiva no se procede mediante demanda, el término de prescripción se interrumpe desde cuando se dicta el mandamiento de pago, si se notifica este al ejecutado dentro de los 120 días siguientes a su expedición; en caso contrario la interrupción del término se produce con la notificación al ejecutado”1 (Resalta la Sala) En pronunciamiento más reciente se mantuvo la interpretación anterior: “2. Según el artículo 817 del Estatuto Tributario expedido mediante el decreto 624 de 1989, la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en cinco años contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles, y los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria. Y conforme al artículo 818 del mismo Estatuto el término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, y por el otorgamiento de prórrogas u otras facilidades para el pago, e interrumpida así el término principiará a 1 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Consejero Ponente Dr. Darío Quiñónez Pinilla. Sentencia de septiembre 28 de 2001. Radicación 11001-00-00-000-2000-1540-01. Actor: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

correr de nuevo, desde el día siguiente a la notificación del mandamiento o del vencimiento del plazo otorgado para el pago. Esas normas son aplicables a las obligaciones aduaneras, por disposición del artículo 546 del decreto 2.685 de 1.999, “por el cual se modifica la legislación aduanera”. Ahora bien, según el artículo 1.º del mismo decreto, son derechos de aduana “todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos antidumping o compensatorios y todo pago que se fije o se exija, directa o indirectamente, por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma”, pero no lo son “el impuesto sobre las ventas, ni los impuestos al consumo causados con la importación, las sanciones, las multas y los recargos al precio de los servicios prestados”. Obligaciones aduaneras son entonces, correlativamente, las que surgen de los derechos aduaneros. Si es así, las obligaciones que se hicieron exigibles mediante la resolución 5 de 5 de marzo de 1.998, no son obligaciones aduaneras, por cuanto resultan de la imposición de sanciones y, por lo mismo, la acción de cobro no está sometida a la prescripción establecida en el artículo 817 del Estatuto Tributario, según lo expuesto”2 (Resalta la Sala) Según lo discurrido hasta el momento, queda claro que la obligación derivada de

la Garantía Personal Global constituida por COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A., no se rige por los términos del Estatuto Tributario al no ser una obligación aduanera, situación que lleva a aplicar como norma general que rige la prescripción de las acciones ejecutivas, el artículo 2536 del Código Civil que la fija en diez (10) años3. El término de prescripción se cuenta a partir del momento en que se haya hecho exigible la obligación (C.C. Art. 2535) y es aquí donde la parte excepcionante es imprecisa, ya que según su criterio dicho término se cuenta a partir del 18 de julio de 1995 (fecha límite para demostrar el cumplimiento del Plan Vallejo) o a partir del 18 de enero de 1996 (fecha de vencimiento de la garantía). Ese punto de vista no es correcto. Recuérdese que la obligación cuyo recaudo se pretende con el cobro coactivo si bien proviene de la garantía personal global, no podía exigirse con solo dicho documento, era necesario que la administración produjera el acto administrativo mediante el cual se declara el incumplimiento respectivo y se ordena hacer efectiva la garantía; de la integración de esos actos surge el título ejecutivo complejo y el mismo, por estar integrado por un acto 2 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta. Consejero Ponente Dr. Mario Alario Méndez. Sentencia de junio 7 de 2002. Radicación 11001-00-00-000-1998-1695-01. Actor: Ministerio de Comercio Exterior. 3 No es factible aplicar la reforma prevista en la Ley 791 de 2002 en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 153 de

1887. administrativo, solamente adquiere carácter ejecutivo cuando ha quedado en firme tras haberse cumplido su notificación (C.C.A. Arts. 44 y ss). Es por esto que el artículo 68 de la misma obra dispone que ante la jurisdicción coactiva prestan mérito ejecutivo “5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación”.

Implica lo anterior, que en el caso sub examine, el término de prescripción de la obligación contenida en el título ejecutivo complejo, se cuenta a partir del momento en que cause ejecutoria el acto administrativo que declaró la obligación, no a partir de las fechas consignadas en la garantía personal global como límite para el cumplimiento de la obligación por el garante y para su vigencia. Según la constancia visible a folio 8 del informativo la Resolución No. 715 del 29 de abril de 1998 cobró ejecutoria el 5 de junio de 1998, implicando que para la fecha en que se produjo la notificación personal de la curadora ad-litem, 30 de enero de 2003 (fl. 29), no se había extinguido la obligación por prescripción, merced a no haber transcurrido el término de diez (10) años previsto por el legislador para que la acción ejecutiva se extinga. Por lo mismo, la excepción resulta impróspera. Por último, los cuestionamientos que hace la curadora ad-litem al título ejecutivo, atañederos a la supuesta falta de competencia de la administración para proferir la resolución que declaró incumplida la obligación y ordenó hacer efectiva la

garantía, por haber vencido el plazo para usar esa prerrogativa, no son de recibo en este contexto procesal; si la parte accionada consideraba que los términos para hacer efectiva la garantía estaban vencidos, ha debido alegar esa circunstancia en sede administrativa, ejerciendo los recursos que la vía gubernativa le confiere, y de persistir su inconformismo igualmente ha podido recurrir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La prohibición de tratar esos temas en el proceso de jurisdicción coactiva está prevista en el artículo 561 del C. de P.C., en aquella parte que señala que “En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”, prohibición que se explica en la medida que el juez de la jurisdicción coactiva no es el juez natural para juzgar la legalidad de los actos administrativos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLARAR infundada la excepción de PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO formulada por la Curadora ad-litem, dentro del proceso que

por JURISDICCION COACTIVA adelanta el MINISTERIO DE COMERCIO

EXTERIOR contra COLOMBO PERUANA DE TEJIDOS S.A.

Segundo. Seguir adelante la ejecución como fue dispuesto en el mandamiento ejecutivo de pago. Tercero. Devuélvase el expediente a la oficina de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidente

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA