CE-SECCION QUINTA-11001-00-00-000-2001-01789-02(1789)-2009

CONTRIBUCION POR VALORIZACION - Concepto / CONTRIBUCION POR VALORIZACION - La certificación que la liquida es un título ejecutivo declarativo mas no constitutivo / JURISDICCION COACTIVA - Título ejecutivo en cobro de contribución por valorización La contribución por valorización es un gravamen real sobre la propiedad inmueble sujeta a registro, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras. De manera que, tal como lo ha advertido la Sala en reiteradas oportunidades la certificación que liquida la contribución de valorización, aunque no es constitutivo, es un título ejecutivo declarativo por expresa disposición de la ley. En efecto, por disposición del artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, los certificados de la administración y los relativos a la deuda fiscal por concepto de valorización de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal ostentan la calidad de títulos ejecutivos. Y, de otra parte, ese acto administrativo fundamento de la ejecución contiene una obligación expresa y exigible porque fija la zona de influencia benéfica, ordena el pago de la contribución de valorización y se encuentra ejecutoriado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza de la certificación que liquida la contribución de valorización, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de mayo de 2004, Rad. 1989, sentencia de 20 de mayo de 2004, Rad. 1947 y sentencia de 11 de octubre de 2002, Rad. 1800.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-00-00-000-2001-01789-02(2257)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: ISABEL LEMA DE GARCES Decide la Sala acerca de las excepciones propuestas contra el auto de mandamiento de pago de 23 de enero de 2001, dictado por el Juez de

Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización del Departamento de Antioquia.

I. ANTECEDENTES El Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización de Antioquia, mediante auto de 23 de enero de 2001, libró el mandamiento de pago número 2.701 contra la señora Isabel Lema de Garcés por la suma de $97’372.586 más los intereses liquidados a la tasa del 1,5% mensual durante el primer año de mora y a la tasa del 2% mensual de ahí en adelante desde el día 12 de marzo de 1.999, junto con el interés de financiación, cuando a éste haya lugar, hasta la fecha en que se verifique el pago.

Contra el auto de mandamiento de pago de 23 de enero de 2001 la apoderada de la ejecutada, señora Isabel Lema de Garcés interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, el primero de los cuales resolvió el Juzgado de Ejecuciones

Fiscales del Departamento Administrativo de Valorización de Antioquia, mediante auto de 17 de mayo de 2002, en el sentido de confirmarlo. Y por auto de 12 de febrero de 2004 esta Sala decidió el recurso de apelación, confirmando también el mandamiento de pago. Corresponde resolver las excepciones oportunamente interpuestas contra el mandamiento de pago.

II. LAS EXCEPCIONES Propuso la apoderada de la ejecutada contra el mandamiento de pago las excepciones de: 1) falta de claridad de título o certificado 2.701; 2) inexigibilidad de la obligación; 3) ilegalidad del título; 4) ineptitud del título; 5) excepción de inconstitucionalidad; 6) violación al principio de igualdad; 7) violación al debido proceso.

1. Falta de claridad del título o certificado 2.701, dijo que no obstante la ley permite a la administración expedir certificados que prestan mérito ejecutivo, exige que dichos documentos cumplan a cabalidad todas y cada una de las formalidades exigidas por el legislador en lo que se refiere a los títulos, que el certificado 2.701 no tiene la claridad que se exige, pues se hace referencia a un período en el cual se cobran intereses de mora, pero ese período riñe con la realidad, pues la resolución 1.029 de 1999 que soporta el certificado, no quedó ejecutoriada, sino una vez se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la misma, el que fue decidido mediante la resolución 881 de 8 de febrero de 2000 que fue notificada personalmente el 15 del mismo mes y año; que por lo tanto

hablar de una mora contada desde el día 12 de marzo de 1999, es dejar de lado la interposición de los recursos y darle ejecutoria a un acto administrativo anterior al resultado de los recursos, con lo cual se desconocen claros mandatos legales, pues mientras el acto no esté en firme no se puede hablar de ejecutoria y exigibilidad.

2. La inexigibilidad de la Obligación, señala que según el decreto 1604 de 1966 fundamento del impuesto de valorización, este obedece al beneficio efectivo de los predios por la ejecución de las obras por las cuales se cobra dicho impuesto, que entonces si los predios afectados con la valorización no obtienen beneficio, y como en este caso el resultado es perjudicial, la exigibilidad es cuestionable, pues nadie está obligado a pagar por los perjuicios que otro le cause, que la administración conoce de los daños causados a los propietarios de predios por la obra Caucasía-Nechí, pues los estudios socioeconómicos considerados para el derrame contienen diversas falencias, entre ellas, el hecho de haberse realizado con relación a predios que pertenecen a Córdoba y que no fueron afectados, que no se tuvo en cuenta el caos económico y social de la región, que las obras se suspendieron desde el segundo semestre del año 2000 y su construcción se ha adelantado en un porcentaje entre el 22% o 25% afectando la carretera que antes existía y dejando una obra inconclusa que le causa perjuicios a la comunidad, que atendiendo a los principios de igualdad, equidad y legalidad previstos en la Constitución y los fines perseguidos por la valorización

establecidos en el decreto 1.604 de 1966, se podía afirmar que el incumplimiento en que ha incurrido la administración en la ejecución de las obras, así como el perjuicio causado, no legitiman al Departamento de Valorización para cobrar un derrame por una obra que apenas ha iniciado y en el cual tuvo en cuenta unos estudios socioeconómicos que involucran predios de otros departamentos.

3. La ilegalidad del título: La resolución 1.029 del 11 de febrero de 1999 viola el artículo 83 del Código del Régimen Departamental, pues contempla la aplicación de normas posteriores al momento en que la distribución se inició, es decir, fechas posteriores al momento en que se hicieron los estudios de factibilidad, los diseños, los contratos, las conversaciones con la comunidad , etc, que también desconoce el artículo 178 del mismo Código y el artículo 9º del decreto 1.604 de 1966 pues la suma fijada en $12.032.000.056, corresponde al monto total del costo fijado en $36.035.890.184, cifra que es el resultado de un costo básico de la obra estimado en $23.022.431.385, incrementado en un 60% para los ajustes y las obras complementarias, es decir, que rebasó el límite del 30% previsto legalmente para ese incremento; que así el monto total está por encima de lo legalmente permitido y de lo pactado con la comunidad, según dan cuenta las actas correspondientes; que la ordenanza 20 de 1998 no tuvo en cuenta el decreto 1.604 de 1966 de obligatoria observancia según el artículo 91 del decreto 1.394 de 1970, por cuanto la reglamentación del cobro de la contribución de valorización contradijo el artículo

9º del Decreto 1604 de 1996, en consecuencia esa resolución está viciada de nulidad.

4. La ineptitud del título: Por tratarse de un cobro de jurisdicción coactiva de una contribución por valorización, debió aplicarse el artículo 14 del decreto 1.604 de 1966 en lo relacionado con los requisitos para que las certificaciones presten mérito ejecutivo, los cuales no se satisfacen en este caso, desconociéndose, en consecuencia el derecho a la defensa.

5. Excepción de Inconstitucionalidad: teniendo en cuenta el desarrollo histórico de la obra Caucasia-Nechí, y muy especialmente el trámite ejecutado de la distribución del derrame de valorización que ya estaba prácticamente cumplido, pues se habían hecho los estudios, planos, contrato de obra, selección de representantes de la comunidad y se había tasado la participación de la comunidad en el derrame, no se podía expedir la resolución 1029 de 11 de febrero de 1999, aduciendo que “por medio de la cual se distribuyen las contribuciones de valorización, con motivo de la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera Caucasía-Nechí, haciendo uso de facultades legales, y en especial de las que confirió la Ordenanza 26 de agosto de 1995, y la Ordenanza 20 de agosto de 1998”, pues es indiscutible que para cuando entró en vigencia la Ordenanza 20 de 1998 se estaba únicamente pendiente de la resolución distribuidora, que en forma injustificada la administración esperó a que las normas sobre la materia cambiaran, para proceder a culminar un proceso que inició bajo la vigencia de una

ley al amparo de otra, dándole así una aplicación retroactiva en el tiempo a la Ordenanza 20 de 1998, lo cual está expresamente prohibido en la Constitución Política en los artículos 338 armonizado con el 363, la cual es categórica al consagrar la irretroactividad de la ley, y específicamente en materia de impuestos del período, puesto que las normas de esta categoría únicamente se aplican a partir del período que comienza después de su vigencia. La facultad de que goza la autoridad para la fijación de las tarifas, tasas y contribuciones, atendiendo los postulados constitucionales y legales vigentes, no le otorga ni le transfiere a dichas autoridades competencia absoluta e ilimitada para modificar los parámetros predeterminados para esas tasas, tarifas y contribuciones, que por disposición del artículo 338 de la Constitución, el constituyente buscó impedir la arbitrariedad de la autoridad para fijar tasas, tarifas y contribuciones.

6. Violación al principio de igualdad. No existe el principio de igualdad establecido en la Constitución pues tanto la comunidad como el Departamento de Valorización son conocedores que la obra Caucasía-Nechí está beneficiando no sólo el departamento de Antioquia, sino también al de Córdoba (en el municipio de Ayapel) y a Bolívar (en el municipio de San Jacinto), y que el costo de la obra lo cubre la administración de Antioquia. Así las cosas, si en los resultados de la suma entendida como capacidad de pago de los contribuyentes se contemplaron inmuebles de otros departamentos, es evidente que las normas sobre los estudios de factibilidad, costo y derrame de valorización no se cumplieron, pues el objeto

de estudio, es decir los predios, es equívoco o errado, y por ende no ajustado a la realidad del Departamento ni de los inmuebles afectados ni de la capacidad económica de los afectados, es indiscutible que al hacer el derrame de valorización en la forma antes dicha, se está creando una inaceptable discriminación y se está haciendo caso omiso al principio Constitucional de igualdad, específicamente la predicable de todos ante la ley y de todos frente a las cargas estatales. Por ello, la comunidad de Antioquia no debe ni tiene por qué soportar el peso de una obra que va a beneficiar a terceras personas ya sean naturales o jurídicas, las cuales obtendrían grandes beneficios sin ninguna contraprestación o carga. En consideración a la dimensión y a la propia naturaleza de la obra y a los beneficios que despliega de manera interdepartamental, que debe ser catalogada como nacional, para que las cargas se cumplan en igualdad ante la Constitución y la Ley; pues las finanzas y dineros públicos de Antioquia, que son en parte recaudo de los administrados que pagan el derrame, no tienen por qué subsidiar a otros departamentos. 7.Violación al debido proceso: tanto en la Resolución 1029 de 1999, como el certificado 2701, que sirve de documento de recaudo, se desconoció el principio constitucional del debido proceso, es decir que inexorablemente están viciados de la misma ilegalidad, y por lo tanto no puede haber eficacia legal en un documento que se expide en forma irregular, y por ello no puede hablarse legalmente del título ejecutivo, pues el monto total de derrame distribuido cuenta con un

excedente del 30% en lo que refiere a los rubros destinados a imprevistos, sin aludir las fallas en el estudio de la obra que se realizaron sobre un marco territorial totalmente distinto y se pretende cobrar a otro grupo de personas y propietarios diferentes a los evaluados. Desde las bases mismas del proceso de derrame o distribución de valorización se incurrió en errores como el incremento injustificado de su costo, igual pasa con la certificación que sirvió de soporte para librar el mandamiento, que como se ha dicho contiene rasgos de ilegalidad y de inconstitucionalidad, y no contiene la liquidación de la obligación que exigen los artículos 488 del Código de Procedimiento Civil, ni el artículo 14 del Decreto 1604 de 1966, y por lo mismo librar un mandamiento de pago en estas condiciones sería violatorio del debido proceso, porque el marco legal que debe cumplir la certificación no se llevó a cabo y por ello, el documento en sí pierde fuerza ejecutiva.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Previo al análisis de las excepciones propuestas, la Sala considera pertinente hacer ciertas precisiones en torno al acto administrativo que sirve de título ejecutivo en este proceso.

La contribución por valorización es un gravamen real sobre la propiedad inmueble sujeta a registro, destinada a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público, que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras. De manera que, tal como lo ha advertido la Sala en reiteradas oportunidades1 la certificación que liquida la contribución de valorización, aunque no es constitutivo,

es un título ejecutivo declarativo por expresa disposición de la ley. En efecto, por disposición del artículo 2412 del Decreto 1333 de 1986, los certificados de la 1 Sentencias del 13 de mayo de 2004, expediente 1989, del 20 de mayo de 2004, expediente 1947 y del 11 de octubre de 2002, expediente 1800, entre muchas otras. 2 El artículo 241 del Decreto 1333 de 1986, establece que “para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de valorización nacionales, departamentales, municipales y del Distrito Especial de Bogotá se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto Ley 01 de 1984 artículo 252, y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre la existencia de la deuda fiscal exigible que expida el jefe de la oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador”. administración y los relativos a la deuda fiscal por concepto de valorización de los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal ostentan la calidad de títulos ejecutivos. Y, de otra parte, ese acto administrativo fundamento de la ejecución contiene una obligación expresa y exigible porque fija la zona de influencia benéfica, ordena el pago de la contribución de valorización y se encuentra ejecutoriado. Así las cosas, la certificación número 2.701 de 23 de enero de 2001 no constituye en estricto sentido un título ejecutivo constitutivo, pues el acto administrativo como declaración unilateral de la voluntad de la administración, está contenida en la

Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 que liquidó y distribuyó las contribuciones de valorización correspondientes a la ampliación, rectificación y pavimentación de la carretera “CaucasíaNechí”, a los propietarios materiales de los inmuebles económicamente beneficiados con la misma y en proporción al beneficio que hubiesen derivado o deriven de ellas. En el presente caso, el origen legal de la obligación es la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999 de la Gobernación de Antioquia, por medio de la cual se fija la zona de influencia benéfica y se ordena el pago de la contribución de valorización, historia que recoge el Certificado número 2.701 de 23 de enero de 2001 al cual y por esa razón, le confiere la ley, el carácter del título ejecutivo. En consecuencia se observa que se trata de un título que contiene una obligación clara y expresa, que se notificó y adquirió firmeza, con lo cual quedó autorizada la administración para perseguir el pago de la obligación por reunir los requisitos señalados por la ley. Así las cosas, con base en lo expuesto puede inferirse que la certificación número 2.701 de 23 de mayo de 2001, aunque no constitutivo, es un título ejecutivo declarativo por expresa disposición de la ley. Y finalmente, ese acto administrativo fundamento de la ejecución contiene una obligación expresa y exigible porque fija la zona de influencia benéfica, ordena el pago de la contribución de valorización y se encuentra ejecutoriado. La Sala procede al estudio de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. Respecto de las excepciones denominadas “Ilegalidad del título”, “Violación al

principio de igualdad”, para la Sala es evidente que los argumentos en que se apoyan no constituyen materia de excepción, puesto que no tienden a desconocer la existencia de la obligación ni a demostrar su extinción, sino a cuestionar la validez del título ejecutivo que sirvió de fundamento al mandamiento de pago. Las excepciones deban rechazarse por improcedentes. El artículo 561, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, al referirse al procedimiento en las ejecuciones por jurisdicción coactiva, señala que “En este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. Respecto de la excepción denominada “Ineptitud del título”, hay que señalar que, en este caso, la identificación del predio o los predios afectados, el monto de la obligación y demás aspectos relacionados con la determinación de la contribución fiscal están señalados en la Resolución número 1029 del 11 de febrero de 1999, más concretamente, en los cuadros de distribución de contribuciones de valorización que hacen parte integrante de ese acto administrativo. El hecho de que toda esa información no esté reproducida en la certificación no significa que el título que sirve de fundamento para la ejecución sea inepto, pues, como ya se anotó, el título ejecutivo que es constitutivo de la obligación está conformado por los respectivos actos administrativos que liquidan y distribuyen la contribución de valorización. En conclusión, no prospera, entonces, la excepción de ineptitud del título propuesta por la ejecutada. Finalmente en relación con las excepciones de “Falta de claridad del certificado

número 2.701 “, “Inexigibilidad de la obligación”, “Excepción de inconstitucionalidad” y la violación del debido proceso administrativo se sustentan con planteamientos dirigidos a cuestionar la legalidad del acto que dispuso la contribución de valorización que, en realidad, son propios de la vía gubernativa y, por lo tanto, improcedentes, en el proceso de jurisdicción coactiva, pues el artículo 561 del Código de Procedimiento Civil dice que en este no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de la vía gubernativa. No hay fundamento legal para pretender el pago de una contribución de valorización que no se compadece con la realidad material del beneficio del predio gravado ni con el principio de igualdad, o que los predios gravados no han obtenido ningún mayor valor, son aspectos ajenos al proceso de jurisdicción coactiva, pues en éste resulta suficiente establecer que, como ocurre en este caso, existe un acto administrativo ejecutoriado que, por lo tanto, presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva. Lo expuesto es suficiente para concluir que las excepciones deben rechazarse por improcedentes. En consecuencia se ordenará seguir adelante la ejecución.

IV. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: 1º. Recházanse por improcedentes, las excepciones de “ilegalidad del título”,”falta de claridad del certificado número 2.701”, “inexigibilidad de la obligación”, “violación al principio de igualdad”, “violación del debido proceso administrativo” y

“excepción de inconstitucionalidad”, propuestas por la apoderada de la señora Isabel Lema de Garcés, contra el auto de 23 de enero de 2001 dictado por el Juzgado de Ejecuciones Fiscales del Departamento de Antioquia, mediante el cual se libró el mandamiento de pago en su contra. 2º. Declárase no probada la excepción denominada “ineptitud del título”. 3º. Ordénase seguir adelante la ejecución. 4º. Condénase a la ejecutada en costas; liquídense. 5º. En firme este fallo, devuélvase el expediente a la oficina de origen.

NOTIFIQUESE

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

MAURICIO TORRES CUERVO

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario