CE-SECCION QUINTA-11001-03-26-000-2017-00087-00-2018

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Se niegan las pretensiones de nulidad contra la Resolución 1392 de 2016 por medio de la cual se adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado y se dictan otras disposiciones proferida por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas UARIV Conforme a la fijación del litigio realizada, corresponde a la Sala establecer si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por desviación de poder y/o infracción de norma superior al modificar los periodos que deben ejercer los representantes de las víctimas en las mesas de participación del orden municipal, departamental y nacional. Por efectos metodológicos el análisis del sub judice, se hará en dos capítulos: Primero, se realizarán unas consideraciones sobre las mesas de participación de víctimas y Segundo, se analizará el caso concreto (…) A través del acto acusado, lo que se busca es garantizar precisamente que la efectiva participación de las víctimas en la elección de sus representantes en las distintas instancias de decisión, pues de su parte motiva se desprende que lo que se pretendía al variar el periodo era: i) articular los espacios de participación de víctima con el acuerdo de paz y ii) permitir que en la mesa tuvieran asientos víctimas de minas antipersonas y desaparición forzada. En consecuencia, lejos de menoscabar la efectiva participación como sostiene el señor Hernández Vallejo, el acto acusado dispone el fortalecimiento de las mesas respondiendo a las necesidades de las víctimas en razón de la nueva coyuntura social y política, pues de

mantener el sistema como estaba y sin modificaciones, no habría sido posible articularlo con la realidad evidenciada por las víctimas y los negociadores de los Acuerdos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1392 DE 2016 - UNIDAD DE

ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS UARIV (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación Número: 11001-03-26-000-2017-00087-00

Actor: VICTOR HUGO HERNÁNDEZ VALLEJO

Demandado: UNIDAD DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS

VÍCTIMAS Asunto: Simple Nulidad – Fallo de Única Instancia Surtido el trámite legal correspondiente la Sala se dispone a proferir sentencia de única instancia dentro del proceso de la referencia.

I.ANTECEDENTES

1. Demanda 1.1 Las pretensiones El señor Víctor Hugo Hernández Vallejo demandó, en ejercicio del medio de control contemplado en el artículo 137 del CPACA, la nulidad de la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 “Por la cual se modifican y adicionan disposiciones de la Resolución 0388 de 2013, la Resolución 01448 de 2013, la Resolución 0828 de 2014 y la

Resolución 01281 de 2016 por medio de la cual se adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado y se dictan otras disposiciones” proferida por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -en adelante UARIV-. 1.2 Los Hechos Ahora bien, como se advirtió en el auto de 26 de septiembre de 2017 y en la audiencia inicial celebrada el 31 de enero de 2018, la demanda no tiene un nivel óptimo de claridad en cuanto a sus fundamentos. Por ello, en aras a garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia y con el propósito de realizar un efectivo control de legalidad sobre el acto acusado, la Sección hará uso del poder de interpretación de la demanda del que goza el juez para determinar los hechos y fundamentos de la misma1. En este orden de ideas, del estudio de la demanda y demás documentos obrantes del expediente se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: 1.2.1 La Ley 1448 de 2011 en los artículos 192 y siguientes estableció una serie de disposiciones relacionadas con la participación de las víctimas del conflicto armado en la 1 Lo anterior teniendo en cuenta que el proceso fue admitido por otra autoridad judicial. construcción de políticas, planes y demás instrumentos o programas que se creen para las mismas. 1.2.2 Especialmente, en el artículo 193 de la Ley 1448 de 2011 se crearon las denominadas “mesas de participación de víctimas” a nivel municipal, departamental y nacional, las cuales están integradas por representantes de víctimas del conflicto armado

elegidos por las organizaciones de víctimas inscritas en la personería correspondiente. 1.2.3 Mediante Decreto 4800 de 2011, el Gobierno Nacional reglamentó el citado cuerpo normativo, regulación que en lo que atañe al caso concreto está contenida en el título IX del citado acto. Específicamente, en el artículo 285 se encargó a la Unidad de Víctimas la realización de un protocolo que determinara los lineamientos para la participación efectiva del citado grupo poblacional. 1.2.4 Por lo anterior, la UARIV expidió la Resolución Nº 0388 del 10 de mayo de 2013 “por medio del cual se adopta el protocolo de participación efectiva de las víctimas del conflicto armado”, acto en el que en los artículos 27, 31 y 35 reglamentó lo relacionado con el procedimiento para escoger a los miembros de las distintas mesas de participación y se estipuló que aquellos debían ser elegidos cada año. 1.2.5 El 26 de diciembre de 2013, la Unidad de Víctimas expidió la Resolución Nº 1448 “por la cual modifican disposiciones de la Resolución Nº 0388 del 10 de mayo de 2013 por medio del cual se adopta el protocolo de participación efectiva de las víctimas del conflicto armado” a través de la cual se modificó, entre otros, el lapso en el que se realizaría la convocatoria para la elección de los miembros de la mesa de participación de víctimas y, en su lugar, se determinó que las elecciones tendrían lugar cada dos años. 1.2.6 Asimismo, en el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución

Nº 1448 de 2013 se estableció que los miembros de las mesas de participación serían elegidos para los siguientes periodos: Mesas Mesas Departamentales Mesa Periodo municipales y Distrital Nacional 1 Del 20 de abril de Del 20 de mayo de 2013 Del 20 de 2013 a 19 de abril hasta 19 de mayo de junio de 2013 de 2015 2015 a 19 de junio de 2015 Del 20 de abril de Del 20 de mayo de 2015 Del 20 de 2015 a 19 de abril hasta 19 de mayo de junio de 2015 2 de 2017 2017 a 19 de junio de 2017 Del 20 de abril de Del 20 de mayo de 2017 Del 20 de 2017 a 19 de abril hasta 19 de mayo de junio de 2017 3 de 2019 2019 a 19 de junio de 2019 Del 20 de abril de Del 20 de mayo de 2019 Del 20 de 2019 a 10 de junio hasta 10 de junio de junio de 2019 4 de 2021 2021 a 10 de junio de 2021 1.2.7 Mediante Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016acto acusadola UARIV decidió modificar, nuevamente, el periodo en el que los miembros de las mesas de participación de víctimas ejercerían como tal, en especial en lo concerniente a desde cuando iniciaría el período Nº 3 y Nº 4. Específicamente, y en cuanto al tema invocado en la demanda, se adicionó a la Resolución Nº 0388 de 10 de mayo de 2013 el artículo 20D en el cual se estipuló que los periodos de los

representantes, desde el 2017 iniciarían según lo reglado en el siguiente esquema: Mesas Mesas Mesa Periodo Departamentales y municipales Nacional Distrital Del 20 de agosto De 19 de septiembre de De 20 de 3 de 2017 2017 octubre de 2017 20 de agosto de De 19 de septiembre de De 20 de 4 2019 2019 octubre de 2019 1.2.8 A la fecha, todos los representantes de las mesas de participación de los distintos niveles y para el periodo número 3 ya fueron elegidos. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación En la argumentación del demandante, la situación descrita anteriormente da cuenta de la nulidad del acto acusado debido a que, a su juicio, la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 amplió de forma ilegal y arbitraria el periodo de los representantes de las víctimas ante las mesas de participación, especialmente, porque se varió el lapso correspondiente al segundo periodo, pues los elegidos para ese momento no lo serían para dos años, sino para dos años y 6 meses. En este sentido, el actor explicó que quienes fueron elegidos en el año 2015 para el segundo periodo, ya no culminarían su representación el 19 de abril de 2017 tal y como está previsto, sino en agosto de esa anualidad, excediendo así el mandato otorgado por las víctimas. Para el demandante, la transgresión se vuelve palmaria, toda vez que el acto acusado va en contravía del querer de los electores que votaron con el convencimiento de que sus representantes estarían por 2 años y no por 2 años y 6 meses.

A su juicio, la modificación de los periodos debía aplicar únicamente para la elección de los representantes de víctimas del tercer periodo -20 de abril de 2017 a 19 de abril de 2019-, pues de lo contrario se entregaría a los elegidos en el segundo periodo “poder vitalicio” y se impediría que otras víctimas pudieran tener representación en las mesas de participación. Por ello, según el criterio del señor Hernández Vallejo, la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 se encuentra viciada de nulidad, pues con la modificación de los periodos de los representantes se infringió: i) el artículo 2º de la Constitución Política y ii) los artículos 192 y 193 de la Ley 1448 de 2011. Con fundamento en los anteriores argumentos solicitó, además, la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

2. Trámite procesal 2.1 La demanda fue radicada el 3 de febrero de 2017 en el Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que mediante auto del 28 de febrero de 2017 remitió por competencia el escrito introductorio a esta Corporación2. 2.2 Una vez en el Consejo de Estado, la demanda se radicó en la Sección Tercera correspondiéndole por reparto al Magistrado Jaime Orlando Santofimio3. 2.3 Mediante auto del 24 de julio de 2017, el Magistrado Ponente de la Sección Tercera admitió la demanda de la referencia y ordenó las notificaciones correspondientes. 2.4 En auto del 12 de septiembre de 2017, el Consejero de la Sección Tercera fijó para el 18 de ese mismo mes y año,

audiencia preliminar para resolver sobre la medida cautelar solicitada4. 2.5 En audiencia del 18 de septiembre de 2017, Magistrado Ponente de la Sección Tercera declaró que no tenía competencia para conocer del asunto de referencia, y ordenó su remisión a la Sección Quinta del Consejo de Estado, toda vez que se cuestionaba la legalidad de un acto de contenido electoral5. 2.6 La demanda correspondió por reparto al consejero Alberto Yepes Barreiro, quién por auto del 26 de septiembre de 2017 asumió la competencia del proceso de la referencia y concluyó que, en efecto, el acto cuestionado tiene contenido electoral6, y por ende, su conocimiento corresponde a esta Sección. Frente a esta decisión ninguna de las partes presentó reparo alguno, por lo que aquella quedó ejecutoriada y en firme. 2.7 En providencia del 26 de septiembre de 2017, el Despacho Ponente negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. 2 Folio 23 3 Folio 30 4 Folio 76 Cuaderno medida cautelar 5 Folio 81 Cuaderno medida cautelar 6 En la citada providencia se concluyó: “(…)la Resolución 1392 de 2016 modifica los requisitos para ser miembros de las mesas de participación, sus periodos, la composición de éstas -incluyendo a los representantes de los hechos victimizantes de la desaparición forzada y de las minasy la convocatoria para su elección, asuntos que, claramente, y después de entender los motivos que dieron lugar a su expedición, no dejan duda alguna de que se trata de un acto de contenido electoral, pues versa sobre los mecanismos de

participación ciudadana, en este caso, de las víctimas de conflicto armado.”

3. Contestación de la UARIV A través de apoderado judicial, la citada entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Para el efecto, argumentó que el acto demandado no contraría las normas constitucionales, ni legales invocadas en la demanda y; por el contrario, aquel implementa los instrumentos necesarios para que las víctimas puedan efectivamente gozar del derecho a la participación, máxime cuando fueron las mismas víctimas quienes solicitaron la modificación introducida en la Resolución Nº 1392 de 2016, a efectos de que la participación no solo fuera más democrática, sino incluyente.

Asimismo, explicó el marco jurídico del derecho a la participación de las víctimas, especialmente que fue la misma Ley 1448 de 2011 la que le otorgó a la UARIV la obligación de implementar mecanismos y estrategias para la efectiva participación y creó las denominadas mesas de participación. Frente al periodo de elección de los miembros de las mesas de participación, puso de presente que el acto acusado se expidió, de un lado, con fundamento en la instrucción dada en la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento y, de otro, con ocasión de la solicitud de las víctimas de estructurar un protocolo más amplio y democrático. En este sentido explicó, además, que tal y como se observaba en la parte motiva de la Resolución Nº 1392 de 2016 fue la misma Mesa Nacional de Participación, la que a raíz del proceso de paz entre el Gobierno Nacional y las FARC sugirió modificar el

periodo de los representantes, a efectos de articular los espacios de participación ya existentes con los que se crearon en razón del citado acuerdo. Aseguró que la modificación obedeció, además, a la necesidad de incluir dentro de los grupos representados en las mesas de participación a las víctimas de las minas antipersonales y desaparición forzada, habida cuenta que las personas afectadas por estos hechos victimizantes no tenían asiento en la mesa de participación, por lo que se hacía imperiosa su inclusión. En este orden de ideas, indicó que las mesas están en constante cambio ampliándose en los diferentes niveles, incluyendo un enfoque diferencial entre las víctimas. Asimismo, expuso que a la fecha de la contestación de la demanda los miembros de las mesas municipales y departamentales ya se encontraban elegidos estando pendiente, únicamente, la designación de los miembros de la mesa nacional. Adujo que una eventual declaratoria de nulidad del acto acusado implicaría un “infortunio” para los planes, proyectos y demás programas que se han adelantado con ocasión de las mesas de participación, y generaría un retroceso en las labores que las víctimas han adelantado en las mesas. Por lo anterior, la entidad que profirió el acto acusado, concluyó que la Resolución Nº 1392 de 2016 lejos de transgredir las normas invocadas en la demanda, garantizaba la participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de los planes y programas que se crean para las víctimas del conflicto armado y, por ende, era evidente que “no

existía causal alguna de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA” que hiciera viable la anulación de la resolución demandada. En consecuencia, solicitó que se retomara lo concluido en el auto del 26 de septiembre de 2017 en el que se negó la medida cautelar, y por ende, se desestimaran también las pretensiones de la demanda.

4. La audiencia inicial El día 31 de enero de 2018 se celebró la audiencia inicial dentro del proceso de la referencia, y en ella se precisó que no se propusieron excepciones que revistieran el carácter de previas, se saneó el proceso, se fijó el objeto del litigio y se decretaron pruebas.

En efecto, el litigio se fijó en los siguientes términos: “¿Se encuentra viciada de nulidad la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 por infracción de las normas en las que debía fundarse y/o desviación de poder al modificar los periodos que deben ejercer los representantes de las víctimas en las mesas de participación del orden municipal, departamental y nacional? 7 Igualmente, se decretaron como pruebas las documentales solicitadas por la parte demandante y demandada. En este mismo momento, se decidió prescindir de la audiencia de pruebas y de conformidad con el artículo 181 del CPACA, se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión. Frente a las anteriores decisiones, ninguna de las partes presentó recurso razón por la que aquellas quedaron ejecutoriadas y en firme.

5. Alegatos de conclusión 5.1 El demandante Vencido el término para alegar, el señor Hernández Vallejo

guardó silencio. 5.2 La UARIV A través de memorial del 14 de febrero de 2017, el apoderado de la entidad que profirió la resolución acusada alegó de conclusión e insistió en que se negaran las pretensiones de la demanda ante la absoluta inexistencia de irregularidades en el contenido o sentido del acto acusado. Sostuvo que no existe ninguna contradicción entre la Resolución Nº 1392 de 2016 y el artículo 2º de la Constitución o los artículos 192 o 193 de la Ley 1448 de 2011, toda vez que “el derecho a la elección y participación de las víctimas no se ha vulnerado, desde ningún punto de vista, puesto que las víctimas han podido ejercer su derecho de participación, desde la base del proceso hasta que sus representantes puedan llegar a la mesa de participación nacional (…)”. Reiteró que no era cierto que se hubiese violado el derecho a las víctimas, ya que lo se buscaba era que el protocolo tuviera una regulación más democrática e incluyente. Para sustentar su postura retomó en gran medida los argumentos vertidos en la contestación de la demanda, respecto a las razones por las 7 Folio 114 cuales se modificó el período de los miembros de las mesas de participación. Señaló que con la implementación de los Acuerdos de Paz de no haberse modificado el periodo de los miembros “se hubiese generado un traumatismo importante en los procesos de incidencia, adecuación y fortalecimiento de la política, toda vez que se tendría que haber convocado a los líderes nuevos, en tanto esto representaba una regresión en cuanto a las acciones y propuestas trabajadas de tiempo atrás (…)”.

Adujo que la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 no modificó las reglas a “mitad del proceso electoral”, sino que se expidió con anterioridad a efectos de que las nuevas víctimas incluidas pudieran iniciar con su proceso de inscripción según lo normado en el artículo 2.2.9.2.1 del Decreto del 1084 de 2015, y para que las personerías pudieran verificar el cumplimiento de los requisitos con la antelación suficiente, pues los tiempos establecidos antes de la modificación no permitían cumplir esa tarea a cabalidad. Puso de presente que a la fecha -14 de febrero de 2018la Mesa Nacional de Participación ya se encontraba integrada, pues la designación de sus miembros se hizo el 8 y 9 de noviembre de

2017. Adicionalmente, aportó un cuadro en el que se explica cómo quedó conformado el citado espacio de participación según el hecho victimizante, el lugar de origen y su género.

Finalmente, señaló que la parte actora no probó la transgresión a las normas superiores o legales que alegaba en su demanda, de forma que lo que correspondía era negar las pretensiones.

6. Concepto del Ministerio Público Mediante concepto rendido el 14 de febrero de 2018, la Procuradora 7ª Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda ya que, según su criterio, las causales de nulidad objeto de la fijación de litigio no se materializaron en el caso concreto.

Al efecto, argumentó que si bien la Ley 1448 de 2011 facultó a la UARIV a realizar un protocolo que concretara el derecho a la

participación de las víctimas y en los espacios ahí creados tales como las mesas de participación, aquella no definió aspectos como la duración del periodo para el cual serían elegidos los miembros de las mesas, razón por la que debía concluirse que ese asunto se dejó “abierto” para que fuera regulado discrecionalmente por la unidad. Señaló, que el ente demandado explicó con toda claridad los motivos por los cuales en el acto acusado se modificó el periodo de los representantes, especialmente para incluir a nuevas víctimas y articular los espacios de participación con los creados en razón del Acuerdo de Paz, el cual imponía que en su articulación e implementación las victimas tuvieran un papel activo. Explicó que para el adecuado funcionamiento de las mesas de participación de víctimas, la administración ha tenido que expedir varios actos reglamentarios. Para probar su dicho, el Ministerio Público elaboró un cuadro describiéndolos en términos generales. Indicó, que el Decreto 4800 de 2011 tampoco estableció taxativamente la duración del periodo de los miembros de las mesas de participación de forma que, según el criterio de la Procuraduría, la UARIV podía definir ese criterio de participación, máxime cuando la propuesta de “reprogramación” de los periodos se discutió, pactó y definió en la misma mesa de participación, razón por la que no puede predicarse que se desconocieron las normas invocadas en la demanda. Señaló que tampoco era cierto que con la modificación al periodo efectuada se buscara favorecer a cierto grupo de víctimas en

detrimento de otras; por el contrario, se demostró que tal variación se hizo con la intención de ampliar las garantías del citado grupo poblacional. En este orden de ideas, la vista fiscal concluyó que no se excedió la potestad otorgada en la Ley 1448 de 2011 por lo que no existía infracción de norma superior, ni tampoco se acreditó la desviación de poder, pues la modificación se ajustó a una finalidad constitucionalmente “loable”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 149 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 058 de 1999Reglamento Interno de esta Corporaciónel Consejo de Estado, y en especial la Sección Quinta, es competente para conocer y fallar el asunto de la referencia en única instancia por tratarse de la demanda contra un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional8.

2. Acto demandado Corresponde a la Resolución Nº 1392 de 29 de diciembre de 2016 “Por la cual se modifican y adicionan disposiciones de la Resolución 0388 de 2013, la Resolución 01448 de 2013, la Resolución 0828 de 2014 y la Resolución 01281 de 2016 por medio de la cual se adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado y se dictan otras disposiciones” expedida por la UARIV.

El acto acusado se encuentra visible a folios 7 a 11del expediente.

3. Problema jurídico Conforme a la fijación del litigio realizada, corresponde a la Sala establecer si el acto acusado se encuentra viciado de nulidad por

desviación de poder y/o infracción de norma superior al modificar los periodos que deben ejercer los representantes de las víctimas en las mesas de participación del orden municipal, departamental y nacional. Por efectos metodológicos el análisis del sub judice, se hará en dos capítulos: Primero, se realizarán unas consideraciones sobre las mesas de participación de víctimas y Segundo, se analizará el caso concreto.

4. La mesa de participación de víctimas9

8El artículo 166 de la Ley 1448 de 2011 se creó la “Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.” Sin embargo, mediante Decreto 4157 de 2011 se determinó que la URIV estaría adscrita al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social. 9 Un estudio similar se realizó en: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de ponente del 26 de septiembre de 2017, radicación 11001-03-26-000-2017-00087-00 CP. Alberto Yepes Barreiro. Es un hecho notorio que Colombia ha estado inmiscuida en un conflicto armado interno, cuya existencia ha derivado en que inevitablemente un porcentaje importante de la población, por diversas circunstancias o motivos haya sido víctima directa o indirecta del mismo. Ahora bien, es evidente que la condición de “víctima” implica, per se, la conculcación de varios derechos de diversa índole, lo que a su vez deriva en que este grupo poblacional quede excluido de las

dinámicas sociales del país, y que por ende, su participación en los diversos escenarios previstos para el efecto sea prácticamente nula. Por ello, la Corte Constitucional en sentencia T-025 de 2004, refiriéndose al caso de los desplazados, encontró que uno de los derechos más conculcados tratándose de las víctimas del conflicto, era precisamente el de participación, ya que la especial situación de debilidad en la que usualmente se encontraban las víctimas les impedían hacer uso efectivo tal prerrogativa constitucional. En este orden de ideas, en el referido fallo la Corte concluyó que una de las medidas que permitiría conjurar la violación de derechos de las víctimas, era precisamente que el Estado garantizara y fomentara la participación de las mismas en distintos escenarios10. No obstante, no fue sino hasta el año 2011 que el Congreso de la República con la expedición de la Ley 1448, entre otros asuntos, se refirió al deber del Estado de garantizar la participación efectiva de las víctimas en el diseño, implementación y ejecución de la ley, los planes, proyectos, programas que se creen con ocasión de las mismas. Por ello, el título VIII de la citada legislación se dedica exclusivamente a consagrar y desarrollar el derecho de participación de las víctimas en la formación de las políticas estatales. 10 Específicamente sobre el punto la corte Constitucional concluyó: “Las autoridades están obligadas -por los medios que estimen conducentes – a corregir las visibles desigualdades sociales, a facilitar la inclusión y participación de sectores débiles, marginados y vulnerables de la población en la vida económica y social de la

nación, y a estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad.” Específicamente, en el artículo 193 ibídem se crearon las mesas de participación de víctimas, entendidas como “espacios legalmente constituidos en los cuales se adoptan decisiones de política pública y donde las víctimas intervienen, por su propia iniciativa, mediante sus voceros o representantes.”11 En este orden de ideas, y con el propósito de comprender el contexto en el que se expidió el acto acusado es menester enlistar, al menos de manera somera, las características de las cuales, según la ley, gozan las mesas de participación. En efecto, de la citada disposición se desprende que:  En las mesas de participación deben garantizarse la participación efectiva de grupos de especial protección constitucional tales como mujeres, niños, niñas, adolescentes y adultos mayores víctimas del conflicto.  Las mesas tienen como objetivo primordial que las víctimas participen activamente en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política a nivel nacional, departamental, municipal y distrital.  Existen mesas municipales y/o, distritales, departamentales y una mesa de carácter nacional. En este sentido, es de anotar que el artículo 193 de la Ley 1448 en su parágrafo 1º prevé que para hacer parte de la mesa nacional es necesario a su vez ser miembro de la mesa departamental, y contera, para hacer parte de la mesa departamental es menester pertenecer a la mesa municipal correspondiente.  La víctimas que quieren conformar las mesas de

participación deben inscribirse través de organizaciones de víctimas o defensoras de derechos de víctimas bien en la personería del respectivo distrito o municipio tratándose de mesas municipales, o bien la defensoría, si lo que se trata es aspirar a la mesa departamental o nacional. La norma precisa, además, que tales entidades (personeríadefensoría) ejercen la función de secretaría técnica. 11 Unidad de Victimas, Guía para la Elección, Instalación, y Funcionamiento de las Mesas de Participación de Víctimas, sin fecha, Bogotá, pág. 12. Disponible en https://rni.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/Documentos/GUIA%20PARA %20LA%20ELECCION%20Y%20FUNCIONAMIENTO%20DE%20LAS%20MESAS %20DE%20PARTICIPACION%20DE%20VICTIMAS.pdf  Las mesas territoriales tienen a su cargo la designación de los miembros de los Comités Territoriales de Justicia Transicional previstos en el artículo 173 de la Ley 1448. Ahora bien, la citada legislación fue objeto de reglamentación mediante el Decreto 4800 de 201112. En lo que atañe a las materias alusivas al caso concreto, dicho acto definió, entre otros: i) Qué se debía entender por mesas municipales, distritales, departamentales y nacional -artículo 274 y 27513-. ii) Fijó las funciones de la mesa de participación-artículo 279-14. iii) Estipuló el procedimiento para elegir a los representantes tanto a nivel nacional como departamental, consagrando si se quiere un sistema piramidal, en el sentido de que la mesa municipal elige a

la mesa departamental y esta última a la nacional, para así garantizar la plena representación en la mesa nacional como máxima instancia -artículos 280 y 281-15. iv) Dispuso que lo relacionado con el proceso de designación de los representantes de las mesas se determinaría en un protocolo de participación cuya elaboración estaría a cargo de la UARIVartículos 283 y 285-16. Por lo anterior, y en razón de la orden contenida en el Decreto 4800 de 2001, la Unidad de Víctimas expidió la Resolución 0388 de 2013, “Por el cual se adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado”17. En la citada resolución se definió, entre otros, la mesa de participación en los siguientes términos: “de acuerdo con lo señalado en el artículo 264 del Decreto número 4800 de 2011, son los espacios de trabajo temático y de participación efectiva de las víctimas, de orden municipal, distrital, departamental y nacional, elegidos y designados por las mismas víctimas y sus organizaciones y destinados para la discusión, interlocución, 12 Compilado en el Decreto 1084 de 2015. 13 Artículo 2.2.9.3.1 Decreto 1084 de 2015. 14 Artículo 2.2.9.3.6 Decreto 108