CE-SECCION QUINTA-11001-03-28-000-2017-00013-00_20170525-2017

RECURSO DE REVISIÓN – Competencia / COMPETENCIA SECCIONES CONSEJO DE ESTADO –Procede cuando la decisión la haya proferido un tribunal administrativo Debe señalarse que la competencia atribuida a las Secciones del Consejo de Estado por razón de la materia en esta clase de recursos de naturaleza extraordinaria, se encuentra prevista en el artículo 249 inciso segundo de la Ley 1437 de 2011. Esta regla prevé que el conocimiento de este mecanismo cuando la decisión que se ataque la haya proferido un tribunal administrativo, corresponde asumirla a la sección que tenga asignada en su distribución de competencias el medio de control en el que se dictó la sentencia cuestionada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 249 INCISO SEGUNDO RECURSO DE REVISIÓN – Procedencia / NATURALEZA DEL RECURSO DE REVISIÓN - Tiene carácter restrictivo / RECURSO DE REVISIÓN – Solo se interpone ante sentencias ejecutoriadas / RECURSO DE REVISIÓN – Procede contra autos que terminan el proceso En los términos de los artículos 248 y 249 de la Ley 1437 de 2011, este recurso de carácter extraordinario, denominado de revisión procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) Las causales de revisión extraordinario se restringen a atacar el fallo, en razón a que es de esa decisión de la que se deriva la configuración de la causal y no de otra, pues entiende que los aspectos anteriores a su expedición pudieron ser alegados y controvertidos oportunamente (…) Contrario a lo invocado por la parte

recurrente, este mecanismo extraordinario, sí tiene un carácter restrictivo relacionado con la clase de providencia que se pueden cuestionar a través de esta vía especial (…)este medio judicial extraordinario no responde al ejercicio propio de una instancia ordinaria sino a la necesidad del restablecimiento de la justicia, que por lo mismo, restringe que su acción se supedite únicamente a sentencias ejecutoriadas, pues la oposición que se permite a través de este mecanismo es controvertir la inmutabilidad que se deriva del efecto que confiere la institución de la cosa juzgada a estas decisiones (…) Es precisamente este atributo el que se controvierte en el recurso extraordinario de revisión, pues permite que las partes en un proceso controviertan las decisiones judiciales ejecutoriadas y desvirtúen las características de estabilidad, firmeza y certeza de que están investidas con ocasión de su ejecutoriedad (…) Se concluye que este mecanismo extraordinario es procedente contra autos que terminan el proceso, pues se insiste, tiene el alcance de una sentencia ejecutoriada en tanto adquieren los atributos de la cosa juzgada, que es lo que habilita su admisión bajo esta consideración.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 249

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-28-000-2017-00013-00

Actor: HERNANDO JOSÉ ESCOBAR MEDINA

Demandado: LOURDES DEL ROSARIO CHICRE CAMPO Asunto: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - AUTO DE SÚPLICA Procede la Sala a resolver el recurso de súplica que la apoderada del actor propuso con apoyo en los artículos 246 y 247 de la Ley 1437 de 2011, contra el auto de 3 de mayo de 2017 que rechazó el recurso extraordinario de revisión, proferido por el Consejero dr. Alberto Yepes Barreiro a quien se le asignó el asunto por reparto.

ANTECEDENTES:

1. Del recurso extraordinario de revisión El señor Hernando José Escobar Medina formuló, en su propio nombre, medio de control de nulidad electoral contra la elección de la señora Lourdes del Rosario Chicre Campo como Alcaldesa del municipio de Santa Ana

(Magdalena). Acudió por intermedio de apoderada judicial a este mecanismo extraordinario a cuestionar lo decidido en la audiencia inicial en cuanto “declaró terminado el proceso” de nulidad electoral, al encontrar probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento del requisito de procedibilidad. Consideró que tal decisión es pasible de este recurso extraordinario, por cuanto se encuadra en la causal de revisión descrita en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que prevé la relativa a: “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Como fundamento de su petición explicó que el medio de control de nulidad electoral fue admitido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 25 de

enero de 2016 y cumplidas las notificaciones ordenadas se dispuso la citación a la audiencia inicial. Para el 20 de abril de 2016 fecha en que fue programada la primera audiencia el actor de la nulidad electoral pidió su aplazamiento en razón a que debía atender otra diligencia judicial. 2 A esta solicitud accedió el Despacho y fijó como nueva fecha el 26 de abril del mismo año, a la que no pudo asistir el demandante porque ese día se encontraba con incapacidad médica. Esta situación fue valorada por el magistrado conductor quien aceptó la excusa pero adelantó la audiencia basado en que el actor no solicitó su nuevo aplazamiento por este motivo, aunado al hecho de que en los términos del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, esta audiencia sólo puede ser aplazada por una vez. En el desarrollo de la diligencia, el magistrado conductor se pronunció sobre las excepciones previas propuestas y al resolverlas, declaró probadas las de: i) inepta demanda por no agotar el requisito de procedibilidad, y de oficio ii) la de proposición jurídica incompleta. En razón a que esta decisión no fue objeto de recursos, la decisión quedó en firme y se declaró terminado el proceso. Alegó el aquí recurrente por intermedio de su apoderada que la providencia que cuestiona es una “sentencia” que puso fin al proceso, la que reputó contraria a los intereses del actor de la acción de nulidad electoral, en tanto no pudo ser recurrida porque se adoptó en diligencia y se notificó en estrados. Se advirtió que el conductor del proceso conocía de la enfermedad del

demandante y que el despacho judicial debió considerar su incapacidad como una interrupción procesal predicable de aquella parte que actúa directamente en una acción pública. Indicó que si bien el actor pudo interponer un incidente de nulidad, estimó que éste no procedería porque las causales son taxativas y en la medida en que no se encontraba fundada en ninguna de las causales previstas en el artículo 294 de la Ley 1437 de 2011, su rechazo sería evidente.

2. De la providencia recurrida.

Mediante auto del 3 de mayo de 2017 con ponencia del Consejero de Estado de esta Sección, dr. Alberto Yepes Barreiro, se rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por intermedio de apoderada judicial. Como sustento de esa decisión, estableció que el recurso se ejercitó contra un auto, esto es, el dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena en audiencia de 26 de abril de 2016, mediante el cual el magistrado conductor declaró probadas las excepciones previas de: i) inepta demanda por no agotar el requisito de procedibilidad correspondiente; y, ii) proposición jurídica incompleta. Que al atacarse esta decisión, se incumplió la regla de procedencia fijada en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, la cual determina de manera expresa que este recurso procede únicamente contra sentencias, es decir, que excluye los autos. 3 Frente al argumento de la parte demandante relativo a que el auto objeto de recursos debe entenderse como una sentencia señaló que no resultaba de recibo, toda vez que materialmente dicha providencia: i) no se pronunció sobre

el fondo del asunto, ii) no resolvió las pretensiones, ii) ni alguna excepción que no fuera previa, y iv) la razón por la cual terminó el proceso, se derivó de constatar la ausencia de los presupuestos mínimos exigidos para resolver el medio de control de nulidad electoral. Como apoyo de tales conclusiones transcribió apartes de la decisión de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil1, en lo pertinente, para destacar que el auto que cuestiona el actor de ninguna manera se equipara a una sentencia.

3. Del recurso de súplica.

La apoderada del actor acudió en ejercicio del recurso ordinario de súplica a cuestionar la decisión de rechazo proferida por el ponente, y solicitó que se revoque la decisión, para que en lugar se ordene dar trámite al mismo. Insistió en los hechos en que se fundó para interponer el recurso y resaltó que el proceso en el que se dictó la providencia objeto de este mecanismo extraordinario, es un trámite que cursó en única instancia ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, en razón a que la elección acusada recayó sobre el alcalde de un municipio de menos de 70.000 habitantes. Como razones de oposición a la decisión adoptada se destacan por la Sala que la apoderada del actor aceptó que si bien se trata de un auto, no se puede desconocer que: i) con éste se puso fin al proceso, ii) hizo tránsito a cosa juzgada y iii) se desconoció el derecho de defensa y al debido proceso. 1 Decisión del 11 de noviembre de 2010. Expediente. No. 11001-02-03-000-2010-01703-00, que

se transcribió en lo pertinente, así: “A la luz de las disposiciones normativas vigentes y de acuerdo con el diseño que le imprimió el legislador, el recurso extraordinario de casación sólo es procedente contra aquellas providencias que por la forma y por el fondo sean verdaderas “sentencias”, siempre que, además, se hallen incluidas en la enumeración taxativa del artículo 366 del C. de P. C. Esto viene a indicar que sólo son susceptibles de este medio de impugnación aquellas providencias que satisfacen los presupuestos sustanciales o de fondo del artículo 302 del C. de

P. C., esto es, las que “deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas…” y que, además cumplan las exigencias formales de los artículos 304 ibídem y 55 de la Ley 270 de 1996, o sea, que su construcción contenga: a) “una síntesis de la demanda y su República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil E.V.P. Exp. No. 11001-02-03-000-2010-01703-00 3 contestación”; b) una motivación en la cual se realice el “examen crítico de las pruebas” y se expongan los “razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, y citando los textos legales que se apliquen”; c) la expresión de la fórmula “administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley” en la parte resolutiva; y d) la decisión expresa y clara sobre cada una de las

pretensiones de la demanda, las excepciones, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y los demás asuntos que conforme a la ley corresponda decidir. Bajo ese entendido, aquellas providencias que, pese a su importancia, no reúnan esas condiciones, con todo y que puedan dar lugar a la terminación del proceso o constituyan pronunciamientos basilares dentro de la actuación, no constituyen sentencias sino autos y, por contera, de plano se excluye la posibilidad de que ellas arriben al estrado de la casación”. 4 Insistió en que el auto objeto de cuestionamiento incurrió en variadas y diversas irregularidades de carácter procesal, al insistir en el hecho de que el proceso se encontraba interrumpido por enfermedad de quien fungía como actor, lo que implicaba que no podían transcurrir ningún plazo procesal en perjuicio de sus derechos de defensa. Agregó que además debe considerarse el hecho de que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 admite la posibilidad de revisión cuando el reconocimiento es resultado de una transacción o de una conciliación judicial o extrajudicial en materia de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público. De este recurso se dio el trámite correspondiente por la Secretaría de la Sección, sin que durante el traslado se hubiese hecho alguna manifestación2.

CONSIDERACIONES:

1. Competencia y oportunidad Esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión, según se deriva de las reglas fijadas en los artículos 125, 243 y 246 de la Ley 1437 de 2011.

Debe señalarse que la competencia atribuida a las Secciones del Consejo de

Estado por razón de la materia en esta clase de recursos de naturaleza extraordinaria, se encuentra prevista en el artículo 249 inciso segundo de la Ley 1437 de 2011. Esta regla prevé que el conocimiento de este mecanismo cuando la decisión que se ataque la haya proferido un tribunal administrativo, corresponde asumirla a la sección que tenga asignada en su distribución de competencias el medio de control en el que se dictó la sentencia cuestionada. Comprobada así la competencia, se tiene que el auto que rechazó el recurso extraordinario de revisión se notificó por estado fijado el 4 de mayo de 20173 y la interposición de la súplica acaeció el 9 de mayo de 2017, por correo electrónico enviado a la Secretaría de esta Sección. De tales fechas se advierte que el recurso se ejercitó de manera oportuna, en los términos del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011.

2. Análisis del recurso El debate que suscitó el recurso de súplica en contra de la providencia del 3 de mayo de 2017, se centra en el hecho de que para la apoderada del actor, este medio judicial extraordinario abarca incluso el examen de autos interlocutorios que impongan la terminación del proceso, es decir, que su procedencia no está restringida únicamente a sentencias, porque de ellos se predica la cosa juzgada. 2 Según se indica por el informe visible al folio 26. 3 Fl. 16 del expediente.

5 Para abordar este reclamo es necesario analizar desde la óptica del objeto del recurso y de la normativa que lo regula, cuál es el propósito del mismo, a

efectos de responder a este primer argumento de la recurrente. 2.1 Naturaleza del recurso extraordinario de revisión En los términos de los artículos 248 y 249 de la Ley 1437 de 2011, este recurso de carácter extraordinario, denominado de revisión procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta regla descarta en principio la procedencia de este mecanismo en contra de autos que se adopten durante el curso del proceso y que impliquen la terminación del mismo. Tal razonamiento obedece porque la decisión adoptada en la sentencia representa que hubo el agotamiento de las diversas etapas fijadas para el respectivo proceso y, por ello entiende que hasta el momento de su definición de fondo, tanto el juez como las partes han hecho uso de ese control de legalidad que supone el saneamiento de los vicios que puedan acarrear nulidad, según el mandato previsto en el artículo 207 de la referida ley 1437. Además, porque las causales de revisión extraordinario se restringen a atacar el fallo, en razón a que es de esa decisión de la que se deriva la configuración de la causal y no de otra, pues entiende que los aspectos anteriores a su expedición pudieron ser alegados y controvertidos oportunamente. Es decir, que contrario a lo invocado por la parte recurrente, este mecanismo extraordinario, sí tiene un carácter restrictivo relacionado con la clase de providencia que se pueden cuestionar a través de esta vía especial. Ello tiene sentido porque el legislador además de calificar la condición de la providencia, determinó que la alegación realizada en su contra, debía soportare

en una de las causales que se enumeran taxativamente en el artículo 250 ibídem. Este entendido subyace al hecho de que este medio judicial extraordinario no responde al ejercicio propio de una instancia ordinaria sino a la necesidad del restablecimiento de la justicia, que por lo mismo, restringe que su acción se supedite únicamente a sentencias ejecutoriadas, pues la oposición que se permite a través de este mecanismo es controvertir la inmutabilidad que se deriva del efecto que confiere la institución de la cosa juzgada a estas decisiones. Así lo explicó la Corte Constitucional: “Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el 6 restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada” 4 De manera que si a través de este medio se habilita a las partes a cuestionar dicha inmutabilidad de la cosa juzgada, es decir, se permite desvirtuar la presunción de veracidad que cobija a las decisiones dictadas por los jueces, lógico resulta que su procedencia se delimite y se restrinja a estas decisiones que adquieren tal carácter, pues otorgarle un entendimiento contrario implicaría desdibujar ese carácter restrictivo y extraordinario. De ahí la necesidad de recurrir al concepto que de sentencia define de manera específica el artículo 278 del CGP, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 278. CLASES DE PROVIDENCIAS. Las providencias del

juez pueden ser autos o sentencias. Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias. (…)” 2.2 La cosa juzgada Las sentencias ejecutoriadas en los términos del artículo 3035 del C.G.P. gozan del atributo de cosa juzgada. Al respecto de ha dicho que es “una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”6. Es precisamente este atributo el que se controvierte en el recurso extraordinario de revisión, pues permite que las partes en un proceso controviertan las decisiones judiciales ejecutoriadas y desvirtúen las características de estabilidad, firmeza y certeza de que están investidas con ocasión de su ejecutoriedad. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-450-2015. M.P. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB 5 ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. 6 Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 7 En este caso la recurrente plantea que el atributo de la cosa juzgada no es predicable únicamente de la sentencias, sino de los autos que ponen fin al proceso y que por ello, son susceptibles de este recurso extraordinario de revisión. Sobre esta postura, pone de relevancia la Sala que tanto la doctrina7 como esta Corporación8 han aceptado de manera excepcional que algunos autos interlocutorios hacen tránsito a cosa juzgada, cuando tienen fuerza de sentencia, en la medida en que ponen fin al proceso. La Corte Constitucional sobre el particular señaló: “(…) Hay autos interlocutorios que tienen fuerza de sentencia cuando terminan el proceso, como el que admite el desistimiento o la transacción, o el que decreta la perención o le pone fin al proceso ejecutivo por pago, o el que declara la nulidad de todo lo actuado; proferirlos es como dictar sentencia, y por ello su ilegalidad posterior es

impensable a la luz de las normas procesales civiles, de cara al orden y a la marcha segura de un proceso. Además de lo anterior, se recuerda que un auto ejecutoriado no puede ser revocado por el juez, ya que la ley procesal no establece la revocación ni de oficio ni a petición de parte después de que se produzca la ejecutoria. Tampoco puede declararse la nulidad de un acto después de ejecutoriado, ya que la parte lo consintió si no interpuso recurso o éste se resolvió, quedando ejecutoriado el proveído, y a menos que se dé una causal de nulidad que no haya sido saneada.”9 De esta equivalencia surge la posibilidad de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos que pone fin a un proceso. 2.3 Del examen del caso concreto Bajo el anterior marco conceptual es evidente que los fundamentos de la recurrente encuentran sustento en el análisis jurisprudencial y doctrinal que permiten esa equivalencia entre sentencias y autos que ponen fin al proceso, que les permite su procedencia en los términos del artículo 248 de la Ley 1437 de 2011. 7 López Blanco Hernán Fabio. Procedimiento Civil Parte General. Tomo I, pág 648. Editorial Dupré. 8 Se pueden consultar entre otras las siguientes decisiones: i) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de enero de 2003, Radicación No. 25000-23-25-000-2002-2327-01(AG071). M.P Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Blanca Flor González Rivera y Otros., ii) CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION B. Sentencia del 25 de junio de

2015 Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00319-01(4194-14).C.P. GERARDO ARENAS MONSALVE. En la primera de las decisiones se señaló. “por vía doctrinal se ha aceptado que, excepcionalmente, algunos autos interlocutorios por tener fuerza de sentencia en la medida en que ponen fin al proceso, hacen tránsito a cosa juzgada como los que decretan la finalización del proceso por pago de la obligación, se admite el desistimiento o la transacción siempre que no estén sometidos a condición alguna y el que aprueba la conciliación en los procesos de separación de cuerpos, bienes o divorcio. No sucede lo mismo con el auto por medio del cual se rechaza la demanda, entre otras razones, porque, no se trata un auto de los que pone fin al proceso pues éste sólo surge luego de que se traba la litis y además, porque rechazar una demanda porque otra considerada igual fue rechazada implica el desconocimiento del derecho de acción.” 9 Sentencia T-519-05 Magistrado Ponente: MARCO GERARDO MONROY CABRA 8 En este caso la decisión que se cuestiona es aquella que dio por terminado el proceso en la audiencia inicial como consecuencia de haberse declarado probada la excepción previa de inepta demanda. Ello en observancia de la orden contenida en el artículo 180.6 de la Ley 1437 de 2011 que señala: “[…] Si algunas de ellas prospera (entiéndase las excepciones), el juez o Magistrado ponente dará por terminado el proceso”. De manera que atendiendo a que la providencia cuestionada a través de este

medio extraordinario es de aquellas que da por terminado el proceso, de acuerdo con los conceptos enunciados en el acápite anterior, y dado el atributo de cosa juzgada que la ley le confiere a esta decisiones, procede revocar la decisión contenida en el auto de 3 de mayo de 2017 que rechazó este recurso. Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que este mecanismo extraordinario es procedente contra autos que terminan el proceso, pues se insiste, tiene el alcance de una sentencia ejecutoriada en tanto adquieren los atributos de la cosa juzgada, que es lo que habilita su admisión bajo esta consideración. Entonces, la Sala revocará la decisión que rechazó el recurso extraordinario de revisión por auto del 3 de mayo del año en curso, y ordenará al magistrado sustanciador para que provea sobre su admisión y determine si el escrito cumple con los requisitos del escrito de demanda en los términos del artículo 252 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO.- REVOCAR el auto de 3 de mayo de 2017, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de revisión incoado por el señor Hernando José Escobar Medina. En consecuencia, se ordena al magistrado conductor del proceso que provea sobre su admisión. SEGUNDO.- RECONOCER PERSONERÍA a la doctora Luz Mónica Acevedo Talero para que actúe en representación del señor Hernando José Escobar Medina, en los términos y para los efectos del poder conferido visible al folio 1 del expediente. TERCERO.- EJECUTORIADA esta decisión envíese el expediente al despacho

del magistrado sustanciador para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

9

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera de Estado

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera de Estado 10