CE-SECCION QUINTA-11001-03-28-000-2018-00064-00_20180802-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA – Acto producto de un trámite administrativo particular de revocatoria de personería / RECHAZO DE LA DEMANDA – Se advierte que el medio de control idóneo es nulidad y restablecimiento del derecho El problema jurídico a ser definido por la Sala consiste en determinar si es procedente confirmar, modificar o revocar el auto del 11 de julio de 2018 por medio de la cual el Magistrado Ponente rechazó la demanda formulada por el señor Gustavo Adolfo Prado Cardona. (…) En este caso, el acto atacado es el artículo 6 de la Resolución No. 3296 del 1 de octubre de 2014, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 265.9 de la Constitución Política declaró la pérdida de la personería jurídica de la agrupación política Movimiento de Inclusión y Oportunidades –MIO (…) De la revisión del acto administrativo demandado se puede colegir que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional que desarrolle directamente la Constitución, por el contrario, el acto enjuiciado se expide en cumplimiento de la facultad constitucional que ostenta el Consejo Nacional Electoral de reconocer y revocar la personería jurídica de las agrupaciones políticas cuando se dan los presupuestos establecidos en el artículo 108 Superior. (…) En este caso se reitera, al no ser el acto demandado un reglamento autónomo expedido en desarrollo de una precisa atribución constitucional sino producto del ejercicio de un trámite administrativo particular de revocatoria de una personería jurídica, se

advierte que el medio de control que corresponde es el establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, el nulidad y restablecimiento del derecho. (…) De lo anterior, forzoso se torna en concluir que el artículo 6º de la Resolución No. 3296 de 2014 atacado, es un acto particular y concreto dado que la decisión en él contenida afecta a una persona jurídica como lo es el Movimiento Político MIO, toda vez que sobre ésta recayó la pérdida de su personería jurídica, situación que afecta concretamente a una persona o personas determinadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., dos (02) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-28-000-2018-00064-00

Actor: GUSTAVO ADOLFO PRADO CARDONA Demandado: ARTÍCULO 6 DE LA RESOLUCIÓN NO. 3296 DEL 1º DE OCTUBRE DE 2014, EXPEDIDA POR EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Asunto: Nulidad Simple - Auto que resuelve recurso de súplica contra la decisión de rechazo de la demanda.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Gustavo Adolfo Prado Cardona, en calidad de demandante, contra la decisión adoptada en auto del 11 de julio de 20181 por medio de la cual el Magistrado Ponente rechazó la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El 7 de junio de 20182 el señor Gustavo Adolfo Prado Cardona presentó demanda de nulidad contra la Resolución No. 3296 del 1º de octubre de 2014, “Por medio de la cual se da cumplimiento al artículo 108 de la Constitución Política de Colombia”, concretamente contra su artículo 6 que declaró la pérdida de la personería jurídica de la agrupación política Movimiento de Inclusión y Oportunidades -MIO-. 1.1 Pretensiones de la demanda En su escrito de demanda solicitó se declare la nulidad del artículo 6º de la Resolución No. 3296 del 1º de octubre de 2014 en la que se resolvió declarar que el Movimiento de Inclusión y Oportunidades -MIO-, perdió su personería jurídica al no alcanzar la votación mínima exigida, ni representación en el Congreso de la

República. 1.2. Hechos Indicó que el Consejo Nacional Electoral mediante la Resolución No. 1910 del 10 de agosto de 2010 le reconoció personería jurídica al Movimiento de Inclusión y Oportunidades -MIOpor obtener una curul en la circunscripción especial de comunidades afrodescendientes, raizales y palenqueras. Mencionó que la Corte Constitucional mediante sentencia C-702 del 6 de septiembre de 2010, declaró inexequible el inciso modificatorio del artículo 108 Superior -Acto Legislativo No. 01 de 2019-, que establecía que “Los Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar

candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción.” Añadió que el Consejo Nacional Electoral, mediante la Resolución No. 3296 del 1º de octubre de 2014, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 108 Superior declaró que el Movimiento de Inclusión y Oportunidades -MIO-, perdió su personería jurídica, toda vez que no alcanzó la votación mínima requerida para conservarla, ni obtuvo representación en el Congreso de la República. 1 Folios 69 a 71 vuelto del expediente. 2 Folios 1 a 31 del expediente. Decisión que a juicio de la parte actora es ilegal, toda vez que desconoció los artículos 29, 108, 152 y 265.5 de la Constitución, así como el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, dado que la autoridad electoral no tuvo en cuenta que en la actualidad existe vacío respecto de las causales de pérdida de personería jurídica de aquellos partidos o movimientos políticos que alcanzaron tal reconocimiento en la circunscripción especial de minorías étnicas. En razón de ello adujo que la pérdida de personería jurídica dispuesta en el texto vigente del artículo 108 de la Constitución no le es aplicable a los movimientos o partidos de la circunscripción especial, debido a que esa misma norma establece que las colectividades políticas que participen en la citada circunscripción se rigen por un régimen especial y excepcional creado por la ley, sin que al momento de expedición del acto acusado existiera un cuerpo normativo que regulara la materia.

2. Actuaciones procesales relevantes 2.1 Inadmisión de la demanda Por medio de auto del 18 de junio de 20183, el Magistrado Ponente inadmitió la demanda presentada y concedió el término de 10 días para subsanar el libelo, al considerar que el acto demandado no puede ser enjuiciado a través del medio de control de simple nulidad, consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por ser la Resolución No. 3296 de 2014 un acto de carácter particular y concreto, aunado a ello, dicha resolución no se encuentra inmersa en ninguna de las excepciones consagradas en el precepto normativo enunciado que permita al operador judicial su trámite a través del mencionado medio de control.

En razón de lo anterior, procedió a hacer el estudio del medio de control que regiría el presente proceso y determinó que es el establecido en el artículo 138 ídem, esto es, nulidad y restablecimiento del derecho, encontrando que la parte actora cuenta con 4 meses contados desde la notificación del acto acusado para acudir a la administración de justicia. En razón de ello decidió inadmitir la demanda para que informe la fecha en la que la resolución acusada quedó en firme y ejecutoriada con miras a determinar el lapso de caducidad. 2.2 Subsanación de la demanda Mediante escrito allegado el 4 de julio de 20184, el demandante precisó que la naturaleza del acto enjuiciado es general, dado que afecta los derechos fundamentales a elegir y ser elegido de toda una comunidad de personas afiliadas a dicha agrupación política, quienes ostentan inclusive representación popular en

las diferentes corporaciones públicas. 3 Folios 55 a 60 vuelto del expediente. 4 Folios 65 a 67 del expediente. En razón de lo anterior, aseveró que el medio de control que rige la presente demanda, es el de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al haberse expedido por el Consejo Nacional Electoral el acto enjuiciado, en uso de las facultades consagradas en el artículo 265.9 Superior. 2.3 Rechazo de la demanda Por auto del 11 de julio de 20185, el Magistrado Ponente rechazó la demanda, tras estimar que el demandante no corrigió el plenario introductorio en debida forma. Lo anterior, al considerar que el acto enjuiciado no es de aquellos que pueda ser estudiado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que ésta se encuentra reservada para los decretos generales expedidos por el Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional y los actos generales proferidos por expresa disposición constitucional, por entidades u organismos distintos al Gobierno. 2.4 Recurso de súplica Respecto de esta determinación de rechazo de la demanda, mediante escrito recibido en esta corporación el 18 de julio de 20186, el demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó reconsiderar la decisión impugnada. Argumentó que no pretende el estudio de legalidad de la totalidad de la Resolución No. 3296 de 2014, dado que su inconformidad radica únicamente en lo decidido por el Consejo Nacional Electoral en su artículo 6º, el cual, a

consideración de la parte actora se constituye en un verdadero acto de carácter general que afecta a las personas afiliadas a dicha agrupación política. Insistió que el medio idóneo es el de nulidad por inconstitucionalidad por cuanto el Consejo Nacional Electoral es una entidad del orden nacional, autónoma e independiente del Gobierno, lo que hace procedente el presente estudio a través del mencionado mecanismo. Para finalizar argumentó que la resolución que contiene el artículo censurado no ha sido publicada conforme lo preceptúa el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, sin embargo, tal omisión no impide su estudio conforme el medio de control consagrado en el artículo 135 ídem.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia 5 Folios 69 a 71 vuelto del expediente. 6 Folios 76 a 81 del expediente.

En los términos del artículo 2467 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con el Acuerdo 55 de 2003, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, le corresponde a esta Sección decidir el recurso de súplica interpuesto por el señor Gustavo Adolfo Prado Cardona, contra la decisión adoptada mediante auto del 11 de julio de 2018 por medio de la cual el Magistrado Ponente rechazó la demanda.

2. Problema jurídico El problema jurídico a ser definido por la Sala consiste en determinar si es procedente confirmar, modificar o revocar el auto del 11 de julio de 2018 por medio de la cual el Magistrado Ponente rechazó la demanda formulada por el

señor Gustavo Adolfo Prado Cardona.

3. Caso en concreto En este caso, el acto atacado es el artículo 6º de la Resolución No. 3296 del 1º de

octubre de 2014, por medio de la cual el Consejo Nacional Electoral en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 265.9 de la Constitución Política declaró la pérdida de la personería jurídica de la agrupación política Movimiento de Inclusión y Oportunidades -MIO-. Si bien en el escrito de corrección de la demanda el actor propone que el presente medio de control es de nulidad por inconstitucionalidad la Sala procederá a determinar cuál es el trámite que ha de darse al presente medio de control conforme los argumentos esbozados en el recurso de súplica. Para resolver el anterior planteamiento se debe analizar el contenido normativo del artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala: “Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional….” Sobre los presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad el Consejo de Estado8 ha establecido: 7 Teniendo en cuenta que el recurso interpuesto por la parte actora es el de apelación, se dará aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso, el cual refiere que “cuando el

recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto en tiempo”, el cual, corresponde al recurso de súplica conforme la regla establecida en el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “A”, auto del 15 de febrero de 2016, C.P: Gabriel Valvuena Hernández, radicado No. 11001 03 25 000 2016 00026 00 (0053–2016). Reiterado en autos de 4 de febrero de 2016 (Martín Emilio Rodríguez contra el Gobierno Nacional, expediente 11001032500020150105900 4674-2015), de 12 de febrero de 2015 (Arquímedes Fonca A., contra el Gobierno Nacional, expediente 110010325000201401542-00 4972-2014), 16 de julio de 2015 (Laura M. Henao J., contra el Gobierno “1. Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma;

2. Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución9 sin la existencia de ley previa10;

3. Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución11, no a la ley; y

4. Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de

la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.” Tales requisitos son concurrentes, es decir, de no presentarse uno de ellos no se estaría ante el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, en razón de lo anterior, se procederá a hacer el estudio del acto atacado frente a los presupuestos enunciados para determinar el procedimiento que rige la presente demanda. De la revisión del acto administrativo demandado se puede colegir que no se trata de un reglamento autónomo o constitucional que desarrolle directamente la Constitución, por el contrario, el acto enjuiciado se expide en cumplimiento de la Nacional, expediente 11001-03-25-000-2015-00606-00), 19 de enero de 2016 (María Vergara contra Consejo de Gobierno Judicial, expediente 4520-2015) y 20 de enero de 2016 (María Esther Pinto Escobar contra Comisión Nacional del Servicio Civil y Agencia Nacional de Minería, expediente 4603-2015), C. P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. 9 Con la sentencia de 14 de noviembre de 1962, con ponencia del Consejero Arrieta Alandete, el Consejo de Estado trató sistemáticamente este tema y señaló que cuando el ejecutivo desarrolla directamente el texto fundamental, en cumplimiento de una función propia y sin necesidad de ley previa, los actos que expide son justamente los reglamentos constitucionales. Sin embargo, una de las caracterizaciones canónicas de la figura jurídica de los reglamentos autónomos o constitucionales como fuente del derecho administrativo, fue realizada por la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del magistrado Manuel Gaona Cruz, de 21 de abril

de 1982, conforme la cual los decretos constitucionales autónomos son los actos jurídicos que expide el Ejecutivo en desarrollo de atribuciones explícitas y directas otorgadas por la Constitución sin que exista ley previa o norma con fuerza de ley que regule la materia, pero sin que tampoco sean ley. La Corte Constitucional ha conceptualizado en similar sentido los reglamentos constitucionales en las sentencias: C021 de 1993, C-024 de 1994, C-713 de 2001, C-1250 de 2001, C-1290 de 2001 y C-162 de 2008. Sobre la materia sentenció el Consejo de Estado el 7 de diciembre de 1993 (Exp. 23235, M.P. Rodríguez), 14 de agosto de 2008 (Exp. 16230, M.P. Fajardo) y 20 de octubre de 2014 (Exp. 35853, M.P. Gil Botero). 10 Al respecto, en providencia de 10 de octubre de 2012, emitida en el expediente 11001032600020120005600, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero, esta Corporación anotó: “… esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. (…). Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el art. 135 no es

esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley. … el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos – para efectos de esta providencia - se destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo - por autorización de la Constitución -.”. 11 Ver Auto de 12 de febrero de 2015, expedido en el expediente 110010325000201401542-00 (4972-2014),

C. P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez facultad constitucional que ostenta el Consejo Nacional Electoral de reconocer y revocar la personería jurídica de las agrupaciones políticas cuando se dan los presupuestos establecidos en el artículo 108 Superior.

Es decir, la resolución enjuiciada, concretamente su artículo 6º, no es una norma reguladora de alguna situación jurídica que la Constitución le hubiera confiado al Consejo Nacional Electoral para que reglamentara directamente sin que mediara ley, esto es, que en el presente caso dicho acto administrativo no se constituye en

un reglamento autónomo por cuanto la entidad no está ejerciendo una facultad reglamentaria sino cumpliendo una función propia que es la de reconocer o revocar las personerías jurídicas de las agrupaciones políticas. En este caso se reitera, al no ser el acto demandado un reglamento autónomo expedido en desarrollo de una precisa atribución constitucional sino producto del ejercicio de un trámite administrativo particular de revocatoria de una personería jurídica, se advierte que el medio de control que corresponde es el establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, el nulidad y restablecimiento del derecho. Se insiste que el medio de control es el consagrado en el artículo 138 ídem, por cuanto el artículo 6º de la Resolución No. 3296 de 2014 decide sobre una situación jurídica de carácter particular que afecta a un movimiento político en concreto como lo es el MIO, es decir, con ésta decisión el Consejo Nacional Electoral afectó una situación jurídica particular, subjetiva, relacionada con una persona jurídica o natural.12 De lo anterior, forzoso se torna en concluir que el artículo 6º de la Resolución No. 3296 de 2014 atacado, es un acto particular y concreto dado que la decisión en él contenida afecta a una persona jurídica como lo es el Movimiento Político MIO, toda vez que sobre ésta recayó la pérdida de su personería jurídica, situación que afecta concretamente a una persona o personas determinadas. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Electoral del Consejo de Estado confirmará la decisión adoptada el 11 de julio de 2018 por el Magistrado Ponente en la que

rechazó la demanda por no haber sido corregida en los términos señalados en el auto de inadmisión. En mérito de lo expuesto, la Sala RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la decisión suplicada adoptada mediante auto del 11 de julio de 2018, por medio del cual se rechazó la demanda interpuesta por el señor Gustavo Adolfo Prado Cardona conforme la parte motiva de este proveído. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 29 de septiembre de 2017, CP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación No. 11001-03-28-000-2017-00032-00.

SEGUNDO: Advertir a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero