CE-SECCION QUINTA-23001-23-31-000-2008-00087-01_20080612-2008

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que concedió la suspensión provisional / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se revoca la decisión al no ser manifiesta la infracción de las normas alegadas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Luego de leer detenidamente el texto de la demanda formulada (…) y en especial el acápite relativo a la suspensión provisional, encuentra la Sala que la medida precautelativa está sustentada en similares razones de hecho y de derecho a las esgrimidas dentro del proceso electoral 230012331000200800089-01. (…). En dicho proceso también se pidió la suspensión provisional de ese acto electoral, siendo decretada por el Tribunal A-quo (…), providencia que al haber sido apelada fue revisada por esta Sección con auto del 15 de mayo de 2008, que la revocó. Por tanto, al ventilarse en este proceso el mismo asunto que fue objeto de pronunciamiento por esta Sección, la Sala invoca las mismas razones allí esgrimidas para revocar el auto impugnado. (…). En consecuencia, se revocará el auto impugnado, puesto que ninguno de los argumentos esgrimidos por el accionante revela la existencia de una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 30 NUMERAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 23001-23-31-000-2008-00087-01

Actor: CARLOS VALERA PÉREZ

Demandado: MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA - GOBERNADORA

DE CÓRDOBA PERÍODO 2008-2011

Referencia: Recurso de apelación Al no haber sido aprobado el proyecto de auto presentado por la H. Consejera Dra. SUSANA BUITRAGO VALENCIA, decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra el auto signado el 8 de abril de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en cuanto ordenó la suspensión provisional solicitada.

El Auto Apelado Con dicha providencia el Tribunal Administrativo de Córdoba, además de admitir la demanda y disponer lo pertinente para su notificación, decretó la suspensión provisional del Acuerdo 02 de febrero 18 de 2008, por medio del cual el Consejo Nacional Electoral declaró electa como Gobernadora de Córdoba, período 20082011, a la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA. Los argumentos en que se cimenta tal decisión, además de las generalidades de la figura jurídica de la suspensión provisional, corresponden a: “En tal evento, de la confrontación directa de los hechos enunciados y probados como presupuesto habilitante, con las normas invocadas como infringidas, en especial la causal de inhabilidad dispuesta en el

artículo 30 numeral 3º de la ley 617-2000, y con vista en el Manual de Funciones de la Corporación C.V.S. (fls. 23 a 25), documento público (art. 251 – 252 C.P.C.) aducido con la demanda, se observa que el cargo ocupado por la Dra. Sáenz Correa en esa Corporación hasta el 25 de abril del 2007, cumple funciones que constituyen ejercicio de autoridad administrativa, pues tiene atribuciones de administración, dirección, coordinación, ejecución, ordenación de gastos, y entre otras, en el numeral 12) las de “12) Orientar la aplicación del sistema de desarrollo administrativo, relacionado con las políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, desempeño institucional, de conformidad con las normas legales vigentes” (F.41), que a la vez fueron adicionadas y aún complementadas con la delegación, en cabeza suya como Jefe Administrativa y Financiera, autorizada para suscribir cheques, girados en desarrollo de las obligaciones y funciones ejercidas por esa Corporación” El Recurso de Apelación 1.- Por parte de la demandada Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA: Controvierte la decisión de suspensión provisional y solicita se revoque en razón a la idoneidad y aptitud jurídica de la demandada para ser elegida Gobernadora del Departamento de Córdoba. Dice que para que se configure la medida cautelar debe aparecer de forma evidente e inequívoca que las funciones del cargo de Jefe de la Oficina

Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y San Jorge contienen el ejercicio de autoridad administrativa. Refiere que el cargo desempeñado por la demandante no es del nivel directivo y que la única función que podría constituir esta clase de autoridad sería la ordenación de gastos. Que la delegación que se efectuó a través de la Resolución 11019 del 30 de enero de 2007 fue la ordenación de pagos que no implica la de gastos, por tal motivo, considera que resulta antijurídico sostener que está probada la violación alegada, además, esta conclusión sólo es posible luego de efectuar un análisis del material probatorio una vez se surta y agote el trámite procesal. 2.- Por parte del Partido Liberal Colombiano: En su calidad de tercero y aceptada su intervención mediante auto del 21 de abril de 2008, el apoderado del Partido Liberal apela la decisión de suspensión de los efectos del acto acusado, aludiendo a los siguientes razonamientos: La providencia omitió el análisis probatorio de cada uno de los  presupuestos de configuración de la causal de inhabilidad, esto es, elección acusada, período inhabilitante, calidad de empleado público, tipo de autoridad ejercida, alcance territorial. Que sólo se detuvo a la comprobación del tipo de autoridad ejercida, y aún  así no explicó el concepto de autoridad administrativa ni señaló que actos son típicas manifestaciones de tal autoridad, ni si todas las funciones atribuidas en el Manual implican el ejercicio de la misma, pues sólo se limitó a transcribir la prevista en el numeral 12. Tampoco precisó que la demandada por el hecho de estar autorizada por la

 Resolución 11019 de 2007 a suscribir cheques girados en desarrollo de las obligaciones y funciones ejercidas por esa Corporación, ejerció autoridad administrativa. Considera que en el caso bajo examen no puede darse como manifiesta la  infracción alegada, pues tales cuestiones sólo pueden explicarse con apoyo en un complejo análisis de las normas y hechos probados, que debe decidirse en la sentencia. 3.- Por parte del Procurador 33 Judicial II en lo Contencioso Administrativo: El Ministerio Público se opone a la decisión de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo en razón a que considera que el auto apelado debe revocarse por lo siguiente: Que la alegación relativa a que la demandada ejerció autoridad  administrativa requiere de un análisis profundo, amplio y razonado en razón a la causal de inhabilidad alegada que hace necesario que se estudie el concepto de autoridad administrativa. Estima que dada la complejidad que requiere el análisis de esta clase de  causal inhabilitante, es precoz hacer un juicio provisional sobre la juridicidad o antijuridicidad del acto acusado, el cual debe diferirse para el momento o fase final del proceso de instancia. Por lo expuesto solicita se revoque la providencia que suspendió  provisionalmente los efectos del acto de elección de la Gobernadora de Córdoba. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de decidir el recurso de apelación formulado por el apoderado de la demandada y por el Partido Liberal Colombiano y la Procuraduría 33 Judicial II en

lo Contencioso Administrativo, es necesario precisar que la suspensión provisional se planteó en la primera instancia por la supuesta ocurrencia de los siguientes hechos: 1.- Por estar incursa la demanda en la causal de inhabilidad del numeral 3 del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, puesto que dentro del año anterior a su elección se desempeñó en el cargo de Jefe de Oficina Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge “CVS”, cuyo manual de funciones junto con la delegación recibida a través de la Resolución 1.1019 del 30 de enero de 2007 expedida por su Director General, le permitían el ejercicio de autoridad administrativa; 2.- Por estar igualmente incursa en la causal de inhabilidad del numeral 5 del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, ya que su cónyuge, el Dr. Jairo Raúl Ruiz Chica, ha ejercido las funciones de Fiscal Seccional en Montería, con jurisdicción en Córdoba, conociendo “de los hechos punibles descritos en la Ley 30 de 1.986 –Narcotráfico-, y además, tiene la expresa facultad de juzgar a los Funcionarios Judiciales adscritos a la Fiscalía General de la Nación con sede en esta sección del País”; y 3.- Por falsa motivación materializada en el Acuerdo 02 de febrero 18 de 2008 por medio del cual se declaró la elección acusada, porque allí el Consejo Nacional Electoral se abstuvo de tramitar recurso de apelación formulado contra la Resolución 007 de noviembre 11 de 2007 expedida por la Comisión Escrutadora Departamental, por

razones de extemporaneidad y porque las calidades constitucionales o legales para el ejercicio del cargo sólo pueden ser revisadas por esta jurisdicción. Ahora bien, aunque el Tribunal Administrativo de Córdoba dejó de considerar los puntos 2 y 3, seguramente por haber hallado probado el primero, la Sala los abordará en la medida que el primero resulte infundado. 1.- De la manifiesta configuración de la causal de inhabilidad del numeral 3 del artículo 30 de la Ley 617 de 2000 por ejercicio de autoridad administrativa: Luego de leer detenidamente el texto de la demanda formulada por el ciudadano CARLOS VALERA PÉREZ y en especial el acápite relativo a la suspensión provisional, encuentra la Sala que la medida precautelativa está sustentada en similares razones de hecho y de derecho a las esgrimidas dentro del proceso electoral 230012331000200800089-01, seguido por el ciudadano FRANCISCO MIGUEL HERNÁNDEZ MUSKUS contra la elección de la Dra. MARTA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA como Gobernadora de Córdoba (2008-2011), adelantado por el Tribunal Administrativo de Córdoba. En dicho proceso también se pidió la suspensión provisional de ese acto electoral, siendo decretada por el Tribunal A-quo con auto del 2 de abril de 2008, providencia que al haber sido apelada fue revisada por esta Sección con auto del 15 de mayo de 2008, que la revocó. Por tanto, al ventilarse en este proceso el mismo asunto que fue objeto de pronunciamiento por esta Sección, la Sala invoca las mismas razones allí esgrimidas para revocar el auto impugnado, las cuales precisan:

“El Principio de Legalidad es una de las características más notables del Estado de Derecho, consistente en que el poder del Estado se ejerce por las distintas autoridades en forma reglada, bajo parámetros de actuación o de abstención previamente fijados por el máximo órgano de representación democrática o por la autoridad que el ordenamiento jurídico designe, sin que allí haya cabida para el libre albedrío. Así, no es extraño hallar en el ordenamiento superior colombiano prescripciones como que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121) o que “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; [y que] ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” (art. 123), las cuales evidencian que el constituyente acogió abiertamente el Principio de Legalidad y que por esa senda dotó a los actos administrativos de la presunción de ser conformes a Derecho, concibiendo como presunción iuris tantum el hecho de que esas actuaciones fueron entregadas al mundo jurídico conforme a la ley, pero admitiendo, como es la naturaleza de la presunción, prueba en contrario. En principio, la presunción de legalidad debe desvirtuarse luego de agotado el trámite de un proceso judicial, tras haberse dado el debate procesal entre quien acusa la legalidad y quien la defiende. Sin embargo, el constituyente halló necesario consagrar una excepción. En efecto, en el artículo 238 de la Constitución se asignó a esta jurisdicción la competencia para “suspender provisionalmente por los

motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”, precepto que es claramente indicativo de que la presunción de legalidad no sólo puede desvirtuarse al cabo de un proceso judicial sino que igualmente puede dejarse en estado de latencia con una orden judicial de suspensión de sus efectos jurídicos mientras se adelanta y falla el proceso correspondiente. Como se trata de una excepción a la presunción de legalidad, clara emanación del Principio de Legalidad, es viable afirmar que la configuración de la suspensión provisional debe interpretarse con carácter restrictivo y que la suspensión de los efectos jurídicos de los actos administrativos procede ante la alta probabilidad de que los mismos infringen el ordenamiento jurídico, lo que desde luego hace razonable la medida. Así, la regulación normativa que se tiene de esa figura jurídica, que por cierto es anterior a la Constitución de 1991, es conteste con la anterior premisa, en la medida que su diseño exige unos requisitos sustanciales (sin olvidar los formales frente a los cuales calla la Sala al no ser objeto del debate), que convocan a los operadores jurídicos a ser cautos con el manejo de esa medida precautelativa, pues el artículo 152 del C.C.A., modificado por el Decreto 2304 de 1989 art. 31, preceptuó al respecto: “1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de

una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud” (Resalta la Sala) En lo sustancial, se insiste, la prosperidad de la medida viene unida al hecho de que exista manifiesta infracción de una de las normas señaladas como infringidas. Cómo? Ello puede verificarse de dos formas. Una, por la vía directa, consistente en el proceso de comparación frontal entre el acto acusado y los preceptos jurídicos invocados por el accionante; y otra, por la vía indirecta, donde el proceso anterior debe precederse de la apreciación de los documentos públicos acompañados con la solicitud, es decir que la conclusión de la violación palmar debe pasar primero por el análisis de esas pruebas. Así, la infracción de las normas jurídicas por el acto acusado no puede verificarse en cualquier grado, debe serlo en grado manifiesto, que según el Diccionario de la Real Academia Española corresponde a lo que es “Descubierto, patente, claro”, es decir la violación debe apreciarse de tal forma que la sindéresis judicial debe ser lo menos profunda posible, debido a que si el juez, para arribar a esa conclusión, se ve obligado a desarrollar interpretaciones o valoraciones de cierta densidad, lo procedente es denegar la medida para que en el fallo se puedan examinar a profundidad las tesis y antítesis del debate jurídico, así como los diferentes medios de prueba recabados. La Sección no ha vacilado en torno a que la suspensión provisional debe verificarse de manera palmar o manifiesta, pues al respecto ha

considerado: “…, para que proceda el decreto de suspensión provisional que pueden expedir los órganos que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la acción por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Lo anterior implica que la vulneración del orden jurídico debe aparecer en forma tan evidente y clara que para llegar a esa conclusión, sea suficiente la confrontación entre la norma que se invoca como infringida para estos precisos efectos y el acto acusado, bien sea que la ostensible violación se manifieste por la simple comparación entre aquélla y éste o por la confrontación mediante los documentos públicos allegados”1 (Negrillas de la Sala) Ahora bien, la norma que entiende infringida la parte demandante y que así acogió el Tribunal Administrativo de Córdoba en el auto impugnado, es la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 617 del 6 de octubre de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, que consagra: “Artículo 30.- De las inhabilidades de los gobernadores. No podrá ser inscrito como candidato, elegido o designado como Gobernador: (…)

3. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la

elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento” (Destaca la Sala) Aunque son varias las hipótesis inhabilitantes que allí se contienen, para la Sala no hay duda que la medida cautelar solamente alude al ejercicio de autoridad administrativa puesto que la infracción manifiesta se fundamenta en la demanda así: “…, es evidente que la doctora MARTA (sic) DEL SOCORRO SÁENZ CORREA, reiteramos, infringió flagrantemente el Régimen de Inhabilidades a que hemos hecha referencia [Ley 617/2000 art. 30 num. 3], al ejercer hasta el 25 de abril de 2007, el cargo de Jefe de Oficina Administrativa y Financiera de la Corporación Autónoma Regional de 1 Auto de octubre 24 de 2002 Exp. 2986. los Valles del Sinú y del San Jorge “CVS” que según el Manual de Funciones de dicha Institución inequívocamente, le da Autoridad Administrativa y mando a parte (sic) de las expresas facultades que le fueron otorgada (sic) por medio de la resolución No. 11019 descrita en el acápite respectivo;…” (Se Resalta) De acuerdo con tal imputación, la manifiesta infracción del ordenamiento jurídico se presenta porque la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA, dentro del año anterior a su elección

como Gobernadora del Departamento de Córdoba (2008-2011), se desempeñó en el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera, código 0137, grado 15, de la planta global de la C.V.S., desde el cual ejerció autoridad administrativa según el Manual de Funciones, agravado por el hecho de que a través de la Resolución 11019 del 30 de enero de 2007 el Director General de la misma le delegó otras que extendían su autoridad administrativa. Para demostrar sus afirmaciones el accionante aportó copia auténtica de algunos documentos, de los cuales la Sala cita solamente los que considera más relevantes: 1.- Acuerdo 02 del 18 de febrero de 2008 “Por medio de la cual (sic) se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 2800 del 29 de Noviembre de 2007 proferida por el Consejo Nacional Electoral, y se declara una elección”, con la cual dicha entidad revocó la Resolución 2800 de 2007 y procedió así: “SEGUNDO. Declarar electa como Gobernadora del Departamento de Córdoba a la ciudadana MARTA (sic) DEL SOCORRO SAENZ CORREA, identificada con la cédula No. 34.981.289 de Montería inscrita (sic) por el “Partido Liberal Colombiano”, para el período 20082011. TERCERO. Expedir la respectiva credencial de la Gobernadora del Departamento de Córdoba a la ciudadana MARTA (sic) DEL SOCORRO SAENZ CORREA” (fls. 12 a 25). 2.- Resolución 1.1019 del 30 de enero de 2007 “Por la cual se delegan

unas funciones”, a través de la cual el Director General de la C.V.S., dispuso: “ARTICULO PRIMERO: Deléguese en el Jefe de la Oficina Administrativa y Financiera de la Corporación CVS la facultad de ordenar pagos por la suma equivalente al 10% de la menor cuantía según la ley 80 de 1993, por conceptos (sic) de las obligaciones y compromisos atendidos por esta corporación.

ARTICULO SEGUNDO: Autorizar al Jefe de la Oficina Administrativa y Financiera de la Corporación para suscribir los cheques girados, en desarrollo de las obligaciones y funciones ejercidas por la Corporación.

ARTICULO TERCERO: La presente delegación se concede por el término de un año, contados a partir de la comunicación de la presente resolución” (fls. 39 y 40) 3.- Resolución con número ilegible, del 13 de septiembre de 2005 “Por la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los diferentes empleos de la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge –CVS-”, según el cual el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera tiene asignadas las siguientes funciones: “1.- Asesorar el Director General en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos, físicos, económicos y financieros de la Corporación. 2.- Dirigir las actividades de coordinación, programación y ejecución de los procesos de administración de personal, seguridad industrial y relaciones laborales del personal, de acuerdo con las políticas de la entidad y las normas legales vigentes. 3.- Dirigir la ejecución de los programas de selección, inducción,

capacitación, evaluación de desempeño y calidad laboral de los servidores de la Corporación. 4.- Coordinar con las demás dependencias de la Corporación, la elaboración y consolidación del plan de inversiones, del plan financiero plurianual y del proyecto de presupuesto anual de la Corporación. 5.- Dirigir, controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y demás acciones relacionadas con la gestión presupuestal, contable y de tesorería de la Corporación. 6.- Dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad, efectuar su seguimiento y proponer los correctivos necesarios. 7.- Determinar los mecanismos e instrumentos, necesarios para el recaudo de fondos por conceptos de tasas de servicios, contribuciones de valorización, multas, sanciones y otros. 8.- Ordenar los gastos de la Corporación, cuando medie delegación del Director General para ello y firmar los cheques y comprobantes de soporte. 9.- Dirigir, coordinar y controlar la adecuada prestación de los servicios generales para el correcto funcionamiento de la Corporación. 10.- Orientar y coordinar la ejecución de los procesos de adquisición, almacenamiento y custodia de equipos, materiales y elementos. 11.- Liderar las actividades de control de los inventarios de elementos devolutivos y de consumo y coordinar la elaboración del programa anual de compras. 12.- Orientar la aplicación del sistema de desarrollo administrativo, relacionado con las políticas, estrategias, metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y

financieros de la Corporación, para fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional, de conformidad con las normas legales vigentes. 13.- Coordinar la realización de estudios sobre estructura, planta de personal y mantener actualizado el manual específico de funciones, requisitos y competencias de los empleos de la CVS” (fls. 41 a 43) 4.- Acta de Posesión 001 del 3 de enero de 2007 de la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA, en el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera, código 0137, grado 15, de la Planta Global de la C.V.S. (fl. 44) 5.- Resolución 1.0977 del 3 de enero de 2007 “Por la cual se hace un nombramiento”, mediante la cual el Director General de la C.V.S., nombró a la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA en el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera, código 0137, grado 15, de la Planta Global de la C.V.S. (fl. 45) 6.- Resolución 1.1239 de abril 25 de 2007 “Por la cual se acepta una renuncia y se encarga a un funcionario”, a través de la cual el Director General de la C.V.S., aceptó la renuncia presentada por la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA, al cargo de Jefe de Oficina Administrativa y Financiera (fls. 50 y 51) Ahora bien, será que de la mera confrontación entre el acto de elección de la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA como Gobernadora del Departamento de Córdoba para el período

constitucional 2008-2011 y la parte pertinente de la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 617 de 2000, con el apoyo de los anteriores documentos públicos, surge en grado manifiesto la configuración de esa causal de inhabilidad o si se prefiere la trasgresión del ordenamiento jurídico? La Sala no lo cree así. En efecto, existen diversos elementos que tienden un manto de duda sobre el hecho de que la demandada hubiera sido elegida estando incursa en la causal de inhabilidad aludida, por supuesto ejercicio de autoridad administrativa dentro del año anterior a su elección. En efecto, el concepto de autoridad administrativa, que no cuenta con una definición legal, se ha edificado por la jurisprudencia de la Sección a partir de lo que el artículo 190 de la Ley 136 del 2 de junio de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, ha dicho que son los elementos definitorios de la Dirección Administrativa, lo más afín a aquélla forma de autoridad. De allí se ha entendido que dos son los criterios fundamentales de la autoridad administrativa. Uno, el criterio orgánico, identificado con base en las autoridades que allí se enlistan como titulares de Dirección Administrativa, todas ellas de los mayores niveles jerárquicos, tales como el alcalde, los secretarios de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los gerentes de entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales; y otro, el criterio funcional, que como su nombre lo indica va unido a las funciones equivalentes al poder de mando o que se ejercen con un alto

grado de autonomía, como son la celebración de contratos o convenios, ordenar gastos, poder de nominación, decidir sobre situaciones administrativas y poder disciplinario. Por tanto, determinar si la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA, desde el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera, código 0137, grado 15, de la Planta Global de la C.V.S., ejerció autoridad administrativa, no es algo que surja con carácter evidente de la confrontación señalada. En cuanto al criterio orgánico, es claro que establecer si ella tenía o no tal forma de autoridad requiere una revisión minuciosa, que supera la mencionada violación manifiesta, puesto que con tal fin la Sala se vería avocada a realizar una revisión exhaustiva tanto de las normas que fijan la estructura jerárquica de la administración pública en general, así como de las normas estatutarias de la propia C.V.S. Respecto del criterio funcional la alegada infracción no es manifiesta en la medida que para establecer si alguna de las 13 atribuciones que tiene asignadas el cargo de Jefe Oficina Administrativa y Financiera, código 0137, grado 15, de la Planta Global de la C.V.S., corresponde al ejercicio de autoridad administrativa, conlleva una tarea que no puede adelantarse en esta fase germinal del proceso, puesto que ello sería tanto como desarrollar una función de valoración jurídica y probatoria reservada exclusivamente para el fallo de instancia. Establecer si algunos o todos los verbos rectores de esas funciones implican ejercer autoridad administrativa, requiere un detallado, profundo y sistemático

análisis de las mismas para poder obtener una conclusión razonada, que como se insiste, de acuerdo con el art. 152 del C.C.A., no puede emitirse en esta etapa procesal. De otra parte, el actor entiende que con la delegación hecha por el Director General de la C.V.S., a la Dra. SÁENZ CORREA mediante la Resolución 1.1019 del 30 de enero de 2007, expedida por el Director General de la C.V.S., consistente en “ordenar pagos por la suma equivalente al 10% de la menor cuantía según la ley 80 de 1993, por conceptos (sic) de las obligaciones y compromisos atendidos por esta corporación” y en “suscribir los cheques girados, en desarrollo de las obligaciones y funciones ejercidas por la Corporación”, se materializa el ejercicio de autoridad administrativa por la ordenación de gastos. Sin embargo, para la Sala no es evidente que esa apreciación sistemática del accionante conduzca indefectiblemente al hecho de que la demandada tuvo dentro de sus atribuciones la ordenación del gasto. Para empezar, la ordenación del gasto no ha sido legalmente definida en el ordenamiento jurídico interno y ello por sí mismo impide tener un referente normativo de su contenido y alcance. Con todo, la Doctrina Constitucional ha dado algunas luces sobre el particular precisando: “El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al

ordenador del gasto”2 Así, definir si la Dra. MARTHA DEL SOCORRO SÁENZ CORREA tuvo la calidad de ordenadora del gasto de la C.V.S., demandaría una valoración jurídica y probatoria exigente, ajena al escenario de la suspensión provisional, donde se reclama una violación manifiesta del ordenamiento jurídico. Para ello sería necesario establecer cuál era la capacidad de ejecución de aquélla frente al presupuesto de la entidad, si efectivamente tenía el poder de determinar en qué momento se celebraba o no un contrato y en fin si podía de alguna manera comprometer los recursos del presupuesto de la C.V.S. Más incer