CE-SECCIÓN QUINTA-23001-23-33-000-2019-00461-01_20210429

Radicado: 23001-23-33-000-2019-00461-01

Demandante: Rodrigo Molina Cardozo NULIDAD ELECTORAL – Contra acto de elección de concejal de Tierralta Córdoba / INHABILIDAD DEL CONCEJAL POR EJERCICIO DE AUTORIDAD – Como empleado público dentro del año anterior a la elección / INHABILIDAD DEL CONCEJAL POR EJERCICIO DE AUTORIDAD – Elementos para su configuración / AUTORIDAD – Elementos que estructuran la definición / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Elementos / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Criterios orgánico y funcional / AUTORIDAD CIVIL – Concepto / AUTORIDAD POLÍTICA – Concepto / AUTORIDAD MILITAR – Concepto / NULIDAD ELECTORAL – Configuración de la inhabilidad alegada Conforme con la norma [artículo 40 de la Ley 617 de 2000], para la configuración de la inhabilidad en lo que al caso concreto se refiere, se requiere: a. Un elemento objetivo dado por el ejercicio de un empleo público (…), con autoridad política, civil, administrativa o militar. b. Un elemento temporal que está dado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. c. Un elemento espacial o territorial que se refiere al respectivo municipio o distrito donde es elegida la persona de quien se predica la inhabilidad, el cual debe coincidir con aquel en el cual se ejerció anteriormente un empleo público con autoridad. En otras palabras, y en lo que concierne a este evento, quien haya fungido como empleado público con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección en el respectivo municipio o distrito, no puede ser

inscrito como candidato ni elegido como concejal municipal o distrital. De igual forma, conviene precisar que para que se configure la inhabilidad se deben reunir todos y cada uno de los elementos anteriormente señalados, por cuanto, la ausencia de uno solo de ellos hace inviable la materialización de la figura. (…). [E]n lo que tiene que ver con el ejercicio de un empleo público, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 123 de la Carta Política, los servidores públicos se clasifican en miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado, entiéndase empleados públicos y trabajadores oficiales. Es decir, los empleados públicos son una especie de servidores públicos que se encuentran vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria. Precisado lo anterior, INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo frente al ejercicio de jurisdicción, se advierte que conforme la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, la jurisdicción se ejerce por aquellas personas envestidas de la facultad de administrar justicia, bien sea de manera permanente o transitoria.

Permanente, como el caso de los jueces y magistrados y algunas autoridades administrativas a las cuales expresamente la ley ha facultado para el efecto; o transitoria, como lo que ocurre con los particulares a quienes se les otorga la atribución de manera temporal. (…). La Sección Quinta de tiempo atrás se ha

referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo. (…). En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, (…) la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto.” [P]ara identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico o a un criterio funcional. (…). [L]a autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al

reglamento, etc. Todo eso y más, es la autoridad administrativa.” Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET

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"https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 23001-23-33-000-2019-00461-01

Demandante: Rodrigo Molina Cardozo decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa. (…). [E]l solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento” (…). [L]a autoridad administrativa está determinada desde el punto de vista funcional, por tener a cargo autonomía en la facultad de tomar decisiones y potestad de mando. (…). [S]e entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública. Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal.

Lo anterior, por cuanto desde el mismo desarrollo legislativo contenido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 y la interpretación jurisprudencial que de esas normas se ha efectuado en los criterios orgánico y funcional anteriormente expuestos, se advierte que para la configuración de este tipo de autoridades se requiere ser “empleado oficial” o por lo menos ejercer funciones públicas específicas que resultan completamente ajenas a un trabajador particular. Frente a la autoridad política, esta Corporación ha dicho que debe entenderse “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios]”. Finalmente, frente al ejercicio de autoridad militar, se ha establecido que es aquella “ejercida por medio de las armas y la fuerza pública”. (…). Según se tiene, la elección cuestionada tuvo lugar el 27 de octubre de 2019, por lo que el período inhabilitante se configuró dentro de los 12 meses anteriores a esa fecha, es decir, desde el 27 de octubre de 2018. Se encuentra acreditado en el expediente que el señor Ramos Mellao fungió como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, desde el 28 de junio hasta el 5 de

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo

diciembre de 2018, es decir, para el 27 de octubre de ese año, se encontraba en pleno ejercicio del referido cargo. De igual forma, no fue objeto de controversia por parte del apoderado del demandado, ahora recurrente, quien de hecho reconoció que el cargo de secretario de Gobierno implica el desempeño de un empleo público y además, por lo menos, el ejercicio de autoridad civil, administrativa, y política, toda vez que, conforme el manual de funciones allegado con la demanda, dicho empleo corresponde al nivel directivo. (…). Además, el cargo fue desempeñado, como se dejó dicho, en el municipio de Tierralta, Córdoba, es decir, en la misma entidad territorial. En tales condiciones, tal como lo concluyó el Tribunal a quo y no lo controvirtió el recurrente, se encuentran reunidos todos los elementos de la inhabilidad en cuestión. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento según el cual el demandado fungió como concejal del mismo municipio de Tierralta, Córdoba, entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019 y por ende, quedó subsanada cualquier inhabilidad anterior, advierte la Sala que el mismo no resulta de recibo, toda vez que la conducta censurada en este caso no corresponde al ejercicio como concejal sino a su desempeño como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, el cual no se desaparece del mundo jurídico con su posesión como cabildante de esa entidad territorial. Es decir, el hecho de que el demandado, además haya fungido como concejal de manera previa a la elección que ahora se cuestiona, no desvirtúa que para el momento en

que se celebraron los comicios ahora controvertidos, se encontraba incurso en la inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior, por cuanto se insiste, el motivo de censura no es su acto de llamamiento como concejal, sino haber incurrido en la referida inhabilidad, que se configura por el ejercicio de autoridad como empleado público en alguna de las modalidades y dentro del plazo y ámbito que señala la ley. Por lo tanto, se reitera, como en este evento se demostró que el señor Roder Hernán Ramos Mellao fungió como empleado público y ejerció autoridad administrativa, civil e incluso política dentro de los 12 meses anteriores a su elección como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba para el período 2020-2023, en ese mismo municipio, incurrió en la inhabilidad de que trata el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo artículo 40 de la Ley 617 de 2000, independientemente de que con posterioridad se haya desempeñado como cabildante de esa misma entidad territorial, circunstancia que en manera alguna afecta la configuración de la inhabilidad bajo estudio. En ese orden de ideas, al no tener vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por el recurrente en contra de la providencia apelada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 10 de diciembre de 2020,

proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de los empleados públicos como servidores públicos vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria, consultar. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 11 de marzo de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, radicación 05001-23-33-0002019-03154-01. De los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 10 de septiembre de 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 4400123-40-000-2019-00184-01. Sobre los elementos de la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de septiembre de 2005, M.P. Darío Quiñones Pinilla, exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657).

Reiteración en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 4100123-31-000-2012-00048-01. En lo que tiene que ver con los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que configuran la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de junio 9 de 1.998, Exp. AC-5779.

Reiteración realizada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de mayo de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Radicación 11001-03-28-000-201800628-00. Sobre las funciones, que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, que conllevan o comportan autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, radicado 2804. De las atribuciones INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo del servidor público con cierto grado de jerarquía funcional que implican facultades de autonomía funcional para tomar decisiones, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P.

Susana Buitrago Valencia, radicación 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ). De la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 54001-2333-000-2016-00008-01. En lo que tiene que ver con el concepto de la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 28 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 76001-23-33-000-2020000013-01. Del concepto de autoridad política y el ejercicio de autoridad militar, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 19 de marzo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 44001-03-23-40-000-2019-00195-01.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 43 NUMERAL 2 / LEY 136

DE 1994 – ARTÍCULO 188 A 190 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 40

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00461-01

Actor: RODRIGO MOLINA CARDOZO INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo

Demandado: RODER HERNÁN RAMOS MELLAO – CONCEJAL DE

TIERRALTA, CÓRDOBA, PERÍODO 2020-2023

Referencia: NULIDAD ELECTORAL SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que decretó la nulidad del formulario E26 CON del 1º de noviembre de 2019, mediante el cual se declaró la elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta,

Córdoba. Lo anterior, con base en los siguientes

I. ANTECEDENTES El señor Rodrigo Molina Cardozo, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el acto de elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba.

1. Pretensiones INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo En la demanda se elevaron las siguientes pretensiones: “1.- Que se declare la nulidad del acto de elección – Formulario E-26 CON – de fecha 01 de noviembre de 2019, por medio del cual se declaró la elección como Concejal del municipio de Tierralta Córdoba, del ciudadano RODER HERNÁN RAMOS MELLAO, avalado e inscrito por el Partido Conservador Colombiano – período constitucional 2020 – 20232.- Que como consecuencia de lo anterior y conforme a lo dispuesto en el artículo 288 numeral 3º de la Ley 1437 de 2001, se disponga la cancelación de la respectiva credencial de Concejal electo demandado”.

Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes:

2. Hechos Señaló que el 27 de octubre de 2019 se realizaron las elecciones de autoridades

locales y de corporaciones públicas, de conformidad con lo estipulado en el artículo 1º de la Ley 163 de 1994. Mencionó que, una vez efectuados los escrutinios, el señor Roder Hernán Ramos Mellao resultó electo como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba, para el período 2020-2023, según consta en el formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019. Indicó que el señor Ramos Mellao fue avalado e inscrito por el Partido Conservador Colombiano y elegido en la lista de dicho partido político. Resaltó que antes de su inscripción, el demandado fungió como secretario de INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wpcontent/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \ MERGEFORMATINET INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo Gobierno de Tierralta, Córdoba, lo cual se evidencia en el Decreto de Nombramiento 105 del 28 de junio de 2018.

Agregó que fue encargado de la Alcaldía Municipal durante el 30 y 31 de julio de 2018 (Decreto 133 de 2018) y desde el 2 de agosto de 2018 por el término de ausencia del titular (Decreto 135 de 2018). Expresó que el señor Ramos Mellao se desempeñó como secretario de Gobierno hasta el 3 de diciembre de 2018, fecha en la cual renunció a su cargo. Informó que mediante escrito dirigido a los directivos del Partido Conservador

Colombiano el 31 de julio de 2019, se advirtió que el demandado estaba inhabilitado para aspirar al cargo de concejal del municipio de Tierralta, Córdoba.

3. Normas violadas y concepto de violación El demandante invocó la vulneración del numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Como fundamento de esta, indicó en resumen lo siguiente: Adujo que el señor Ramos Mellao estaba inhabilitado para postularse como candidato a los cargos de elección popular cuyos comicios se celebraron el 27 de octubre de 2019, lo cual constituye una causal de nulidad electoral según lo previsto en el numeral 5 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Refirió que según el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, no puede ser inscrito como candidato ni INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \

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Demandante: Rodrigo Molina Cardozo elegido concejal municipal o distrital, quien dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, circunstancia que se presentó en el caso del demandado.

Indicó que, según la Corte Constitucional, las causales de inhabilidad constituyen limitantes al derecho fundamental a ser elegido y acceder a funciones y cargos

públicos, por lo que deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse de forma extensiva sino restrictiva. Apuntó que en Sentencia C-037 de 2018, el Alto Tribunal Constitucional destacó que, al no existir derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa. Agregó que en dicho pronunciamiento, la Corte precisó que un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos, con la finalidad de asegurar la primacía del interés general para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante. Comentó que el demandado tenía pleno conocimiento de su inhabilidad para aspirar a un cargo de elección popular, circunstancia que también era conocida por quienes elaboraron la lista de inscripción, así como por el Partido Conservador Colombiano que lo avaló como candidato. Aseveró que la causal de inhabilidad invocada tiene tres requisitos específicos que se cumplían en el caso concreto, esto es, (i) que el cargo ejercido conlleve el INCLUDEPICTURE "https://acuameunier.com/wp-content/uploads/2014/11/icontec-iqnet.png" \

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