CE-SECCION QUINTA-63001-23-31-000-2007-00161-01_20081030-2008

INHABILIDAD DE DIPUTADO – Por ejercer autoridad civil o administrativa / AUTORIDAD CIVIL – Concepto / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Concepto / INHABILIDAD DE DIPUTADO – No se acreditó que la demandada hubiese ejercido autoridad civil o administrativa [L]a Sala pasa a examinar si de acuerdo con los criterios orgánico y funcional la demandada ejerció autoridad civil o administrativa: Según el criterio orgánico: que identifica per se el ejercicio de autoridad con las potestades propias de cargos como el de alcalde, secretario de alcaldía, jefe de departamento administrativo, gerente o jefe de entidades descentralizadas, jefe de unidades administrativas especiales y sus similares en los distintos niveles de la administración pública; se observa que la demandada no incurrió en la inhabilidad alegada porque sólo ocupó un cargo de asesoría, nivel asesor, (…) el cual por naturaleza, en principio, no permite al titular ejercer algún tipo de autoridad. Por otro lado, con base en el criterio funcional: que requiere examinar el contenido y alcance de las funciones que cumple el empleado para establecer el ejercicio de autoridad civil o administrativa, y considera además que la sola titularidad de la función sin necesidad de su ejecución implica la potestad para el ejercicio de ésta. (…). [L]a representación legal del municipio radica en el Alcalde; en consecuencia, (…), la demandada sólo pudo representar al municipio en el evento de que hubiera sido delegada para ese efecto por el Alcalde, y sólo en este evento tuvo y cumplió esta función. (…). En este sentido, la Sala considera que si bien, formalmente, esta

función está a cargo del asesor administrativo pues así lo contempla el manual, su titularidad en realidad no radica en él sino en el Alcalde de Armenia que es el único –se repiteque tiene la representación legal del municipio. (…). [E]s claro que la fuente de esta función para el asesor administrativo no es el manual de funciones del cargo sino el acto de delegación y, por consiguiente, se requiere prueba de éste para constatar el ejercicio de la autoridad alegada (…). [L]a Sala concluye que no se demostró que la demandada haya tenido la función en cita y por ende, que hubiera ejercido la autoridad impetrada. (…). [P]ara determinar si ejerció autoridad administrativa es forzoso acudir al criterio consagrado en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que advierte que esta facultad la ejerce el alcalde, los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo, jefes o gerentes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, y no incluyó a los empleados del nivel asesor, que distan mucho de aquéllos. (…). Entonces se trata de funciones con suficiente entidad para que se puedan considerar como autoridad administrativa, es decir que, para que las funciones sean inhabilitantes tienen que ser equiparables a la naturaleza, cualidades, jerarquía y características de las enunciadas en esta norma. (…). No se puede equiparar las funciones que tuvo la asesora con la jerarquía e importancia de las funciones mencionadas en la ley. (…). Las funciones imputadas no suponen la expedición de actos administrativos y menos

potestades que permitan establecer con claridad que se está ejerciendo autoridad administrativa en los términos similares del citado artículo 190. (…). [S]e excluye cualquier poder de mando o de decisión que se impetre. (…). Por lo expuesto, se concluye que la demandada no violó el numeral 3° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 porque, durante los 12 meses anteriores a su elección como Diputada de la Asamblea del Quindío, no ejerció autoridad civil ni administrativa.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a la autoridad civil y administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 28 de febrero de 2002, radicación 2000-0934-01 (2804) y sentencia de 17 de febrero de 2005, radicación 2003-00764-02(3441).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 314 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 188 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 190 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 33 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 1 NUMERAL 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 63001-23-31-000-2007-00161-01

Actor: LINA MARÍA RESTREPO ROJAS

Demandado: SANDRA PAOLA HURTADO PALACIO - DIPUTADA ASAMBLEA DEPARTAMENTO DEL QUINDIO PERIODO 2008 – 2011

Referencia: Recurso de apelación Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 28 de abril de 2008 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío denegó la solicitud de nulidad de la elección de Sandra Paola Hurtado Palacio como Diputada a la Asamblea de ese Departamento para el periodo 2008

– 2011.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda. El 4 de diciembre de 2007 la señora Lina María Restrepo Rojas, en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad electoral, solicitó: i) que se declare la nulidad del acto administrativo (E-26AS) mediante el cual la Comisión Escrutadora Departamental del Quindío declaró elegida a la señora Sandra Paola Hurtado Palacio como Diputada a la Asamblea Departamental, y ii) que se deje sin efecto la credencial que la identifica como Diputada. Para sustentar la demanda afirmó que se violó el numeral 3° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 en cuanto establece que no podrán ser inscritos ni elegidos Diputados quienes dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección hayan ejercido, como empleados públicos, autoridad civil y administrativa en el respectivo departamento, porque la demandada dentro del término de inhabilidad se desempeñó como empleada pública en el cargo de Asesor Código 105-02 L.N. del despacho del Alcalde del municipio de Armenia y desde allí ejerció autoridad civil y administrativa, como se demuestra con el

manual de funciones cuyo contenido se cita y transcribe en integridad. La demanda no determinó ni desarrolló cuál o cuáles de las funciones contenidas en dicho manual son las que constituyen la violación alegada. De igual forma, aunque transcribió el numeral 4° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 que hace referencia a la inhabilidad por intervención en gestión de negocios y en celebración de contratos, no hizo afirmación alguna que sustentara su violación (fs. 1 a 16). No obstante, con base en lo anterior la demandante solicitó, en escrito separado, la suspensión provisional del acto acusado (fs. 41 a 49). 1.2. Reforma de la demanda. En memorial radicado sin fecha la demandante precisó que la demandada es contadora pública y que cumplió las funciones de asesoría administrativa contenidas en el manual de funciones, las cuales, sin hacer análisis ni consideración alguna, transcribió en integridad. Afirmó que en el año 2005 la demandada fue nombrada representante del municipio de Armenia en la Comisión de Personal y desde allí cumplió las funciones señaladas en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 cuyo texto se limitó a transcribir. Por lo anterior sostuvo que la demandada tomaba decisiones que implicaban “acatamiento por parte de los empleados de la Alcaldía y de los particulares, desarrollando la función administrativa, mediante pronunciamientos jurídicos concretos o subjetivos (a través del Alcalde y de sus Secretarios), que afectaban a particulares y vinculados con la administración municipal”, lo cual se traduce en ejercicio de autoridad civil y administrativa. Por lo demás, reiteró la demanda original. (fs. 60 a

75). 1.3. Trámite procesal. El Tribunal Administrativo del Quindío mediante auto de 10 de diciembre de 2007 admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto acusado porque no evidenció vulneración ostensible y manifiesta del ordenamiento jurídico; para ello constató que la actora en la demanda no estableció “concreta e irrebatiblemente” cuáles funciones de la demandada constituyen la violación alegada, y que era necesario estudiar las pruebas allegadas al proceso. (fs. 52 a 56). Esta providencia fue notificada por estado (respaldo f. 56), personalmente a la demandada y al agente del Ministerio Público (f. 58 y respaldo f. 56) y por edicto (f. 57). Mediante auto de 21 de enero de 2008 se abrió el proceso a pruebas (fs. 102 a 104) y, finalmente, por auto de 25 de marzo de 2008 se corrió traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público para que alegaran de conclusión. (f. 121). 1.4. Contestación de la demanda. La demandada, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones, reseñó los conceptos de autoridad civil y administrativa y manifestó que si bien es cierto ocupó el cargo señalado en la demanda, entre el 1° de enero de 2004 y el 5 de agosto de 2007, no incurrió en la inhabilidad alegada porque sus funciones no comprendieron adoptar decisiones de orden público o de imperativo cumplimiento, no tuvo empleados bajo su subordinación, no ordenó gasto, no celebró contratos ni intervino directamente en los programas del municipio, es

decir, no ejerció algún tipo de autoridad; así como tampoco gestionó negocios, celebró contratos o administró tributos. Por último, precisó que es contadora pública y que no ejerció funciones de asesoría social y comunitaria ni de asesoría jurídica, sólo de asesoría administrativa. (fs. 87 a 98). 1.5. Alegatos. La demandante manifestó que de acuerdo con las pruebas del proceso están acreditados los supuestos fácticos requeridos para la inhabilidad alegada: i) la demandada fue una empleada pública, ii) desempeñó el cargo dentro de los 12 meses anteriores a la elección, iii) el cargo implicó el ejercicio de autoridad civil y administrativa porque mediante la Resolución 1708 de 2005 del Alcalde de Armenia fue designada como miembro de la Comisión de Personal de la Administración Central de este municipio y desde allí tuvo autoridad sobre los empleados del Municipio de Armenia, conforme se advierte del artículo 16 numeral 2° de la Ley 909 de 2004 y del artículo 14 del Decreto 760 de 2005; y también porque como Asesora Administrativa código 105 grado 2 representó al municipio en reuniones, juntas y comités según el manual de funciones del cargo. Finalmente, iv) desempeñó el cargo en el respectivo departamento. (fs. 129 a 137). La demandada por su parte manifestó que haber sido empleada pública no configura per se la inhabilidad alegada, y que las pruebas aportadas al proceso demuestran que no ejerció alguna autoridad; por lo demás reiteró los argumentos de la contestación de demanda. (fs. 122 a 128). 1.6. Concepto del Ministerio Público en primera instancia.

El Agente del Ministerio Público consideró que no se demostró que la demandada estuviera incursa en la causal de inhabilidad alegada porque las funciones de asesor en manera alguna configuran autoridad; por tanto estimó que se deben negar las pretensiones de la demanda. (fs. 140 a 144). 1.7. Sentencia apelada. Es la dictada el 28 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo del Quindío que denegó las pretensiones de la demanda. El a quo consideró que revisados los “verbos rectores” de las funciones de asesoría de la demandada éstos no implican autoridad, ni siquiera en el evento en que ella asistió a reuniones en representación del Alcalde pues no hubo transferencia de potestades. Asimismo consideró que la participación de la demandada en la Comisión de Personal del Municipio de Armenia no le otorgó potestad nominadora pues, conforme con el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, las funciones son consultivas y de seguimiento a los procesos de selección de personal. (fs. 148 a 157). 1.8. Apelación. La demandante consideró que el a quo en la sentencia apelada se limitó a examinar los verbos rectores de las funciones contenidas en el manual de funciones y en la ley, pero no hizo un examen exhaustivo de ellas. Precisó que el municipio de Armenia es asesorado en tres áreas: jurídica, social y administrativa, y que la última de ellas estuvo a cargo de la demandada quien, desde su ejercicio, tuvo capacidad para ejercer autoridad civil y administrativa como se advierte en algunas de las funciones que cumplió, por

ejemplo: Como asesora administrativa del municipio: Función 5 “asistir y participar en representación del municipio en reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial, cuando sea convocado por el Alcalde.”; en virtud de esta función la demandada ejerció autoridad civil y administrativa porque participó con voz y voto e intervino en la dirección de los asuntos de la administración. Función 8 “sugerir y adoptar las modificaciones o decisiones que de acuerdo con las normas sobre política archivista, sean necesarias para el desarrollo de los procesos al interior del Despacho.”; en virtud de esta función la demandada ejerció autoridad administrativa porque adoptó decisiones. Función 9 “participar en la elaboración técnica de los presupuestos, estudio de costos y proyectos del Despacho.”; por esta función la demandada ejerció autoridad civil porque elaboró la parte contable de los proyectos que se ejecutaron en Armenia. Función 12 “fijar normas internas para la clasificación, organización y tiempo de retención de los documentos.”; por esta función la demandada ejerció autoridad administrativa porque fijó normas. Y Función 15 “aportar elementos de juicio para la toma de decisiones relacionadas con la adopción, la ejecución y el control de los programas propios del municipio.”; según la demandante, en virtud de esta función, si el Alcalde apoya los razonamientos del asesor, la comunidad sabrá que las decisiones dependerán de éste, lo cual refleja el ejercicio de autoridad administrativa. Como miembro de la Comisión de Personal del Municipio de Armenia la demandada, de conformidad con el artículo 16-2 de la Ley 909 de 2004 y del

Decreto 760 de 2005, resolvió peticiones, solicitó exclusiones de la lista de elegibles y actuó como primera instancia en las reclamaciones de los empleados de carrera y de los aspirantes a ser vinculados como empleados de carrera; todo lo cual constituye autoridad civil y administrativa y da lugar a declarar la inhabilidad demandada. (fs. 158 a 169). 1.9. Concepto del Ministerio Público en segunda instancia. El Agente del Ministerio Público resaltó dos aspectos del proceso: El primero, relacionado con el hecho de que la demandante reformó la demanda y el Tribunal no la admitió ni dispuso el respectivo traslado y sólo la tuvo en cuenta para dictar sentencia; ante esta circunstancia consideró que la nulidad estaba “convalidada” porque la parte a quien correspondía alegarla no lo hizo oportunamente. El segundo, relacionado con el marco de estudio de la inhabilidad alegada el cual, a su juicio, sólo comprende las funciones de asesoría administrativa que la demandante precisó en el recuso de apelación. Con base en lo anterior consideró que dichas funciones son propiamente de asesoría para el Alcalde y no implican la toma de decisiones cuya competencia sólo está asignada al jefe de la administración local y representante legal del municipio. Asimismo consideró que integrar la Comisión de Personal no conlleva ejercicio de autoridad administrativa porque la comisión es un órgano colegiado al interior del municipio y sus decisiones no son atribuibles a una persona en particular. Por consiguiente consideró que se debe confirmar la sentencia impugnada. (fs. 181 a 188).

2. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa.

La Sala estima necesario resaltar: i) que la Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío, sin explicación, omitió dejar constancia de la fecha en la que la demandante radicó el escrito de reforma a la demanda (f. 75); ii) que el Tribunal nunca se pronunció sobre la reforma de la demanda, es decir, no la admitió, inadmitió o rechazó; sólo hizo mención de ésta en la sentencia apelada; y iii) que la parte interesada, la demandante, tampoco se pronunció al respecto ni presentó los recursos contra el auto que abrió el proceso a pruebas y continuó con el trámite obviando esa actuación. (fs. 102 a 104). Esta reseña tiene por objeto, en relación con la primera de las situaciones mencionadas, advertir a la Secretaría del mencionado Tribunal que no puede pasar por alto ese tipo de requisitos de vital importancia para un litigio pues en cualquier caso impide determinar la oportunidad y procedencia de esa actuación; y, en relación con las demás situaciones, concluir que en este proceso no hubo reforma a la demanda porque ésta nunca se admitió ni se le notificó a la demandada para que ejerciera su defensa. Por tanto, su contenido no puede servir de fundamento para la decisión, como lo hizo el Tribunal en la sentencia apelada. Contrario a lo que estima el Agente del Ministerio Público en segunda instancia se aclara que esta irregularidad no erige nulidad alguna puesto que no encuadra dentro de las señaladas taxativamente por el artículo 140 del C.P.C., en su lugar, lo que se observa es que, bajo las condiciones descritas, procesalmente jamás se

reformó la demanda; y que la parte actora, siendo la interesada en esta actuación, guardó silencio y consintió la omisión de Tribunal pues, como se dijo, no recurrió la actuación que continuó con el proceso. Se reitera que la reforma de la demanda no fue admitida y, por consiguiente, tampoco notificada a la demandada quien no tuvo oportunidad ni obligación para responderla y ejercer su derecho de defensa. 2.2. Delimitación del cargo. Conforme con lo anterior, es claro que la competencia de la Sala está circunscrita al recurso de apelación sólo en lo que guarda íntima relación con el contenido de la demanda original; por ello sólo se estudiará si las funciones del cargo de Asesor Administrativo del Municipio de Armenia -que ocupó la demandante dentro del término de inhabilidadcontenidas en los numerales 5°, 8°, 9°, 12° y 15° del respectivo manual de funciones implican el ejercicio de autoridad civil y administrativa y, por tanto, vulneran el numeral 3° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 en cuanto establece que no podrán ser inscritos ni elegidos Diputados quienes dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección hayan ejercido, como empleados públicos, autoridad civil y administrativa en el respectivo departamento. 2.3. Autoridad civil y autoridad administrativa. La jurisprudencia1 reiterada de esta Corporación ha considerado que la autoridad civil es género y la autoridad administrativa es especie, y que sus contenidos aunque diferentes no pueden escindirse pues implicaría su vaciamiento conceptual. Con apoyo en el artículo 1882 de la Ley 136 de 1994 se ha señalado

que la autoridad civil consiste básicamente en el ejercicio, por parte de servidores públicos o particulares que cumplen función pública, de actos de poder, dirección y mando encaminados a orientar y cumplir los fines y tareas 1 Ver entre otras del Consejo de Estado - Sección Quinta: Sentencia de 28 de febrero de 2002. Exp. 2000-0934-01 (2804). Actor: Clímaco Maturana Pino. Sentencia de 17 de febrero de 2005 Exp. 2003-00764-02(3441). Actor: Luis Ernesto Asprilla Mena. 2 “ARTÍCULO 188. AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación.

3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.” 3 Ver entre otras: Consejo de Estado, sentencia de 11 de marzo de 1999, expediente 1847; sentencia de 19 de noviembre de 1998, expediente 2097; sentencia de 9 de junio de 1998, expediente AC-5779. de la organización pública, con efectos sobre los ciudadanos y la comunidad en general y sobre el interior de la organización estatal. Se refleja en la posibilidad de impartir ordenes, instrucciones o de tomar medidas

coercitivas generales o particulares de obligatorio acatamiento, y se expresa mediante decisiones, o la intervención efectiva en ellas, “…que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado”, de las cuales se excluyen aquellas que toma incluso un funcionario del nivel operativo de una organización en la labor diaria que tiene a cargo. Asimismo, se ha considerado que la autoridad administrativa refiere a aquellas funciones dirigidas a “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.”3, y su concepto se complementa con el artículo 1904 de la Ley 136 de 1994 que dispone lo referente a la dirección administrativa. En suma, esta autoridad alude al desempeño de un cargo público que otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa que se dirigen al funcionamiento del aparato administrativo. 2.4. Caso concreto. De acuerdo con el Decreto 1848 de 1969 artículo 1° numeral 3° “en todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.” En el proceso está acreditado que la demandada tuvo la calidad de empleado público durante el término de inhabilidad porque a folios 79 a 81 y 83 a 84 obra copia del Decreto 001 de 1° de enero de 2004 mediante el cual fue nombrada en

el cargo de Asesor del Despacho del Alcalde Código 105 Grado 02, del acta de posesión, de la renuncia al cargo presentada el 6 de agosto de 2007 y de la Resolución 1122 de 6 de agosto de 2007 mediante la cual se aceptó. Además, no sobra advertir que las partes aceptaron este hecho y en ningún momento controvirtieron su veracidad. En estas condiciones, la Sala pasa a examinar si de acuerdo con los criterios orgánico y funcional la demandada ejerció autoridad civil o administrativa: Según el criterio orgánico: que identifica per se el ejercicio de autoridad con las potestades propias de cargos como el de alcalde, secretario de alcaldía, jefe de departamento administrativo, gerente o jefe de entidades descentralizadas, jefe de unidades administrativas especiales y sus similares en los distintos niveles de la administración pública; se observa que la demandada no incurrió en la inhabilidad alegada porque sólo ocupó un cargo de asesoría, nivel asesor, 34 “ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal

de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.” 4 (asesor administrativo código 105-02 L.N.) el cual por naturaleza, en principio, no permite al titular ejercer algún tipo de autoridad. Por otro lado, con base en el criterio funcional: que requiere examinar el contenido y alcance de las funciones que cumple el empleado para establecer el ejercicio de autoridad civil o administrativa, y considera además que la sola titularidad de la función sin necesidad de su ejecución implica la potestad para el ejercicio de ésta; la Sala procede a examinar las funciones de la demandada que, según la actora, en la apelación, la facultaron para ejercerla. Estas funciones son las descritas en los numerales 5°, 8°, 9°, 12° y 15° del manual de funciones del cargo de Asesor Administrativo Código 105-02 L.N. (fs. 9 y 10 C2), cuyo texto es el siguiente:  Función “5. Asistir y participar en representación del municipio en reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial, cuando sea convocado o delegado por el Alcalde.”. (negrillas de la Sala). La demandante dijo que la demandada ejerció autoridad civil y administrativa porque, en representación del municipio, participó con voz y voto e intervino en la dirección de los asuntos de la administración. Esta Sala, al respecto, recuerda que la representación legal del municipio radica en el Alcalde5; en consecuencia, tal como se advierte del texto de la función en

cita, la demandada sólo pudo representar al municipio en el evento de que hubiera sido delegada para ese efecto por el Alcalde, y sólo en este evento tuvo y cumplió esta función. Se aclara que el mero acto de “convocatoria” a que también alude la función citada no tiene la entidad ni produce los efectos de la delegación porque no transfiere la potestad de representación. En este sentido, la Sala considera que si bien, formalmente, esta función está a cargo del asesor administrativo pues así lo contempla el manual, su titularidad en realidad no radica en él sino en el Alcalde de Armenia que es el único –se repiteque tiene la representación legal del municipio. Nótese entonces que la función sólo opera para el asesor administrativo en virtud del acto de delegación que de ésta realice el burgomaestre; sin este acto dicho asesor no pudo “asistir y participar” en representación del municipio a las reuniones, consejos, juntas o comités de carácter oficial pues no estaba facultado para ello. De este modo, es claro que la fuente de esta función para el asesor administrativo no es el manual de funciones del cargo sino el acto de delegación6 y, por consiguiente, se requiere prueba de éste para constatar el ejercicio de la autoridad alegada, pero no se aportó prueba alguna que acreditara la ocurrencia de este hecho dentro de los 12 meses anteriores a la elección, en ausencia de lo cual la Sala concluye que no se demostró que la demandada haya tenido la función en cita y por ende, que hubiera ejercido la autoridad impetrada. 5 Artículo 314 de la Constitución Política. 6 Conforme con el artículo 10 de la Ley 489 de 1998 la delegación requiere de acto escrito.

 Función “8. Sugerir y adoptar las modificaciones o decisiones que de acuerdo con las normas sobre política archivista, sean necesarias para el desarrollo de los procesos al interior del Despacho.”; y,  Función “12. Fijar normas internas para la clasificación, organización y tiempo de retención de los documentos.”. (negrillas de la Sala). La demanda afirma que en virtud de estas funciones la demandada ejerció autoridad administrativa porque adoptó decisiones y fijó normas a cumplir por empleados del municipio. Como la demandada desempeñó el cargo de Asesora Administrativa del Alcalde de Armenia, para determinar si ejerció autoridad administrativa es forzoso acudir al criterio consagrado en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que advierte que esta facultad la ejerce el alcalde, los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo, jefes o gerentes de las entidades descentralizadas y los jefes de las unidades administrativas especiales, y no incluyó a los empleados del nivel asesor, que distan mucho de aquéllos. El inciso segundo de esta disposición agregó que “también comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.”.

Entonces se trata de funciones con suficiente entidad para que se puedan considerar como autoridad administrativa, es decir que, para que las funciones sean inhabilitantes tienen que ser equiparables a la naturaleza, cualidades, jerarquía y características de las enunciadas en esta norma. En este caso las funciones impetradas, antes transcritas, aluden al manejo interno de documentos en cuanto a su trámite, clasificación y organización, incluidos los criterios para su archivo y manejo. La idea de sugerir o adoptar modificaciones en materia de archivo de orden interno y fijar normas para la clasificación de documentos no supone que el asesor tiene potestad o autoridad administrativa con facultad de mando. No se puede equiparar las funciones que tuvo la asesora con la jerarquía e importancia de las funciones mencionadas en la ley: celebrar contratos, ordenar gastos, otorgar vacaciones, licencias, nombrar y trasladar funcionarios etc. Por tanto, a juicio de la Sala se trata simplemente de establecer y adoptar criterios para el manejo de documentos y su archivo, sin que de su eventual incumplimiento se infiera una facultad sancionatoria. Las funciones imputadas no suponen la expedición de actos administrativos y menos potestades que permitan establecer con claridad que se está ejerciendo autoridad administrativa en los términos similares del citado artículo 190.  Función “9. Participar en la elaboración técnica de los presupuestos, estudios de costos y proyectos del Despacho.”. La demandante aseguró que la demandada ejerció autoridad civil po