CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-1997-01461-01(1780-04)-2006

ACTO ADMINISTRATIVO - Tiene tal carácter el oficio mediante el cual la administración informa de una situación decidida al afectado. Modificación jurisprudencial Si bien por sentencia del 1 de septiembre de 2005, expediente con radicación No.05001-2331-000-1997-01494-01, demandado Instituto Tecnológico Pascual Bravo – Ministerio de Educación Nacional, actor Rodrigo Cardona Posada, esta Sala declaró probada la excepción de inepta demanda, por considerar que los actos atacados no tienen la condición de actos administrativos, cambiará su tesis jurisprudencial en el presente fallo con base en las siguientes razones. En la sentencia del 1 de septiembre de 2005 se sostuvo que el oficio del 13 de marzo de 1997, dirigido al actor por la rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo, “es una simple respuesta que no creó situación particular y concreta alguna, toda vez que desde el 29 de enero de 1997 el Consejo Directivo del Instituto Técnico Industrial había adoptado la determinación de que si el actor no se incorporaba a trabajar a partir del 1º de febrero se le suspendería el sueldo, como en efecto sucedió ante la rebeldía del actor de no presentarse a laborar en el Técnico Industrial.”. Si bien desde el punto de vista formal este es un mero oficio, lo cierto es que se le anuncia la decisión de la administración de suspenderle el pago de su sueldo. Es posible que desde el 29 de enero de 1997 el Consejo Directivo del ente accionado haya tomado esa determinación pero sólo a partir del oficio tuvo la certeza sobre la posición de la administración en relación con sus derechos como

empleado. Así las cosas resulta legítimo que el actor le hubiese conferido al acto en mención el carácter de administrativo y, por ello, lo hubiese hecho objeto de su ataque judicial. Igual ocurre con la Comunicación Interna RB015 de 3 de enero de 1997, en relación con la cual la Sala declaró la inepta demanda en la sentencia del 1 de septiembre de 2005, porque la misma contiene la decisión de la administración de no hacer efectivo el pago de salarios y prestaciones en el futuro a unos profesores, entre ellos al actor. PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL – Cambio de jornada de docente. El interés general de la educación prima sobre el particular del docente Si los servicios del actor eran requeridos en el Instituto Técnico y no en el Instituto Tecnológico, como fue suficiente probado en el plenario, debió retornar al primero de los entes mencionados. En una decisión como la presente la Sala considera que el interés general de la educación prima sobre el particular del docente, en especial cuando se encuentran de por medio los derechos fundamentales de los niños, que prevalecen sobre los de los demás, y el traslado a la jornada diurna del Instituto Técnico no implicaba despojar al demandante de sus derechos laborales sino ajustar la prestación de sus servicios a las demandas y necesidades del establecimiento de educación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil seis (2006).- Radicación número: 05001-23-31-000-1997-01461-01(1780-04)

Actor: JAIRO RAFAEL SOLANO BARBOSA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTRO AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 4 de diciembre de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda formulada por Jairo Rafael Solano Barbosa contra el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Tecnológico Pascual

Bravo de Medellín.

1. La demanda Mediante apoderada, Jairo Rafael Solano Barbosa presentó el 16 de junio de 1997, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, demanda encaminada a obtener las siguientes pretensiones: Se declare la nulidad del acto administrativo informal (sic) contenido en el escrito identificado con número de radicación 5022 de 13 de marzo de 1997, por el cual la rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo le comunicó que el rector del Bachillerato Técnico solicitó a la Jefa de Personal no hacer efectivo el pago de su salario a partir del 1 de febrero de 1997.

Se declare la nulidad del acto administrativo informal (sic) contenido en el escrito identificado como comunicación interna de fecha 3 de enero de 1997, “mediante el cual la Señora GLORIA AMANDA SÁNCHEZ M. solicita al Rector de bachillerato técnico, no hacer efectivo el pago de salario al demandante, a partir de 1 de febrero de 1997.”. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandas a suministrarle carga académica, se le permita continuar prestando sus servicios como profesor del Instituto Tecnológico Pascual Bravo y

se le reconozcan y paguen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el 1 de febrero de 1997 hasta la fecha. Se condene a las entidades demandadas al pago de los perjuicios materiales y morales y al pago de las costas. Se de cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos por los artículos 176 y siguientes del C.C.A. Como fundamento de sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Por Resolución No.4574 de 12 de noviembre de 1969 del Ministerio de Educación Nacional se designó al actor como profesor de tiempo completo del Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo. Tomó posesión el 18 de diciembre de 1969. No obstante la anterior designación, el actor sólo laboró dos años en el Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo pues, por designación de sus superiores, continuó prestando sus servicios en el Instituto Tecnológico Pascual Bravo. Durante los 24 años de servicio el accionante siempre laboró en jornada nocturna, de tiempo completo, es decir de 6 p.m a 10 p.m. El 12 de julio de 1995 la rectora del Tecnológico, Dra. Martha Lucía Arango Gaviria, dirigió al señor Ministro de Educación una comunicación en la que le informó que unos docentes, entre ellos el actor, eran requeridos en el Tecnológico y no en el bachillerato. El 15 de abril de 1996 el Instituto Tecnológico Pascual Bravo resolvió no volverle a dar carga académica al actor, es decir, despojó la relación laboral de uno de sus elementos fundamentales, la prestación del servicio. Situación que se ha prorrogado hasta la fecha, pese a sus múltiples requerimientos.

El 13 de mayo de 1996 la Dra. María del Pilar García Lara, Jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional, informó a la rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo, no al rector del Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo, que no considerara los oficios remitidos a profesores en similar condición a la del accionante, en lo que se refería al traslado del actor y de otros profesores del Instituto Tecnológico Pascual Bravo al Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo. Dos días después de la comunicación, de 13 de mayo de 1996, la jefe de la división de personal del Ministerio de Educación Nacional dirigió al actor y a sus compañeros en idéntica situación, una nueva comunicación, esta vez con fecha de 15 de mayo de 1996, en donde plantea tres soluciones a la problemática: a) vincularse de manera definitiva al Tecnológico, b) Pasar a la jornada nocturna del Técnico Industrial Pascual Bravo c) pasar a otra institución educativa en jornada nocturna. El 30 de enero de 1997 el rector del Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo dirigió al actor una carta conminándolo a presentarse a laborar en el bachillerato, sin motivación alguna. Considera el demandante que la administración con sus actuaciones le desmejoró sus condiciones de trabajo, su pretendido traslado es inmotivado y no existe un acto administrativo formal que determine las causas o los motivos que de verdad fundamenten el proceder de la administración. (Fls. 50 a 71).

2. Normas violadas El actor considera violadas las siguientes normas:

De la Constitución Política, los artículos 25,29, 53 y 83. El Decreto 2277 de 1979.

3. La sentencia que se impugna El Tribunal Administrativo de Antioquia, en proveído del 4 de diciembre de 2003, negó las pretensiones de la demanda (Fls. 226 a 245).

Argumentó: Los actos administrativos demandados no indican los recursos procedentes, sin embargo, tal circunstancia no afecta el debido proceso, puesto que esta omisión faculta al administrado para demandar la nulidad de los actos administrativos sin interponer los recursos. La omisión en la explicación de los recursos no afecta de nulidad la decisión de fondo del asunto puesto que este procedimiento no altera el contenido de la decisión tomada por la administración.

En el proceso no existe prueba de que el demandante hubiese prestado sus servicios al Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo a partir del 1 de febrero de 1997. Si el actor no atendió los requerimientos de prestar sus servicios al Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo, ente al cual se había vinculado, no puede reclamar salarios sin haber laborado. El Instituto Tecnológico Pascual Bravo no estaba obligado a pagar sueldos a una persona que no se encontraba vinculada a dicha entidad, como tampoco prestaba sus servicios en ella. La comunicación No 5022 de 13 de marzo de 1997, expedida por la doctora María Consuelo Orrego, en calidad de rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo, no corresponde a una decisión autónoma de este establecimiento sino a una decisión del rector del Bachillerato Técnico.

4. El recurso de apelación El actor, en memorial presentado el 27 de enero de 2004, sustentó el recurso de

apelación. Argumentó que el a quo incurrió en violación de la ley por la vía indirecta bajo la modalidad de error de hecho, sobre todo porque no dió por establecidos los hechos probados dentro del proceso. No es cierto que el actor no hubiese reasumido sus funciones al vencimiento de la comisión ya que por más de seis meses solicitó a las Directivas del Tecnológico que le permitieran continuar prestando el servicio. La sentencia recurrida desconoce el derecho al trabajo y no advierte la violación al debido proceso. Lo primero, en razón a que se atentó contra la estabilidad laboral de un educador que con ejemplar hoja de vida le prestó servicios profesionales al Tecnológico y, lo segundo, porque en las actuaciones administrativas también debe aplicarse el debido proceso. (Fls. 247 a 254).

5. Consideraciones de la Sala 5.5. El problema jurídico Consiste en resolver si al demandante, JAIRO RAFAEL SOLANO BARBOSA , debe permitírsele seguir prestando sus servicios docentes en el Instituto Tecnológico Pascual Bravo y si se le deben pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir desde cuando el instituto mencionado dejó de reconocérselos.

Para ello deberá resolver sobre la legalidad de los siguientes actos: Oficio de 13 de marzo de 1997, dirigido por la rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo al actor, en el que le dice: “En el caso particular suyo, el señor Rector del Bachillerato Técnico solicitó a la Jefa de Personal, no hacer efectivo el pago de varios docentes de esa sección a partir del 1º de febrero de 1997.” (Fl. 9). Comunicación Interna RB 015 de 3 de enero de 1997, dirigida por el “RECTOR DE

BACHILLERATO” a la “Administradora GLORIA AMANDA SÁNCHEZ MONSALVE”, que dice: “De acuerdo a una decisión del Consejo Directivo del Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo, fundamentada en una comunicación del 15 de mayo de 1996 proveniente de la Jefatura de Personal del Ministerio de Educación Nacional, me permito solicitar:

1. No hacer efectivo el pago del salario a partir del 01 de febrero de 1997 a los profesores que a continuación se anotan y que estaban en comisión en el Instituto Tecnológico Pascual bravo, porque no se han incorporado a cumplir sus funciones docentes en el Instituto Técnico Industrial Pascual

Bravo:

YAMIL AQUILINO AUBAD LOPEZ

JOSE DEL CARMEN CELIS MARTINEZ

RODRIGO CARDONA POSADA

EUDORO TORRES GOMEZ JAIRO RAFAEL SOLANO BARBOSA. (...).” (Fl. 10). 5.2. Análisis de la Sala 5.2.1. Consideración previa Si bien por sentencia del 1 de septiembre de 2005, expediente con radicación No.05001-2331-000-1997-01494-01, demandado Instituto Tecnológico Pascual Bravo – Ministerio de Educación Nacional, actor Rodrigo Cardona Posada, esta Sala declaró probada la excepción de inepta demanda, por considerar que los actos atacados no tienen la condición de actos administrativos, cambiará su tesis jurisprudencial en el presente fallo con base en las siguientes razones. En la sentencia del 1 de septiembre de 2005 se sostuvo que el oficio del 13 de

marzo de 1997, dirigido al actor por la rectora del Instituto Tecnológico Pascual Bravo, “es una simple respuesta que no creó situación particular y concreta alguna, toda vez que desde el 29 de enero de 1997 el Consejo Directivo del Instituto Técnico Industrial había adoptado la determinación de que si el actor no se incorporaba a trabajar a partir del 1º de febrero se le suspendería el sueldo, como en efecto sucedió ante la rebeldía del actor de no presentarse a laborar en el Técnico Industrial.”. Si bien desde el punto de vista formal este es un mero oficio, lo cierto es que se le anuncia la decisión de la administración de suspenderle el pago de su sueldo. Es posible que desde el 29 de enero de 1997 el Consejo Directivo del ente accionado haya tomado esa determinación pero sólo a partir del oficio tuvo la certeza sobre la posición de la administración en relación con sus derechos como empleado. Así las cosas resulta legítimo que el actor le hubiese conferido al acto en mención el carácter de administrativo y, por ello, lo hubiese hecho objeto de su ataque judicial. Igual ocurre con la Comunicación Interna RB015 de 3 de enero de 1997, en relación con la cual la Sala declaró la inepta demanda en la sentencia del 1 de septiembre de 2005, porque la misma contiene la decisión de la administración de no hacer efectivo el pago de salarios y prestaciones en el futuro a unos profesores, entre ellos al actor. 5.2.2. Análisis del caso La Sala negará las pretensiones de la demanda por las siguientes razones. Mediante comunicación de 22 de mayo de 1996, dirigida por la Jefe de Sección de

Desarrollo Personal del Instituto Tecnológico Pascual Bravo a la Jefe División de Personal del Ministerio de Educación Nacional, se expresó: “En respuesta a su comunicación 006946 fechada el 13 de mayo del corrido año y como asesora de la rectoría, en la materia relacionada con el asunto, le expongo lo siguiente: Cuando usted se refiere a la representación de un grupo de docentes que tuvieron comisión en el Instituto Tecnológico Pascual Bravo, asevera que “se encuentran en comisión en esta institución. Al respecto es necesario aclarar que no existe acto administrativo que los tenga en esa situación administrativa, situación que además quedó confirmada con la notificación personal que a cada uno de los referidos docentes le hiciera el Ministerio de Educación nacional a través de su División de Personal. Por lo anterior, entenderá que no es de nuestra competencia el dejar sin efecto una situación administrativa ya definida y notificada. Es importante recordarle que cuando en su momento, solicité me fuera aclarada la situación de dichos docentes, lo acompañe (sic) con la necesidad expresada del señor Rector del Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo de cubrir unas plazas docentes que le habían sido negadas. Igualmente es importante darle a conocer que una vez fui notificada de la no existencia de la comisión, materializada con los oficios aclaratorios de la situación administrativa de los señores docentes tantas veces referidos y la respuesta escrita del señor Rector del Bachillerato Técnico Industrial Pascual Bravo, procedí a realizar los contratos con docentes hora cátedra para cubrir la carga académica que dejaban los docentes pertenecientes al Bachillerato o Instituto Técnico

Industrial Pascual Bravo. En consideración a lo antes expuesto, la carga académica que podría generar la necesidad de solicitar una comisión no existe. Quedándonos claro que la comisión solicitada en el año de 1995 nunca fue otorgada y que cuando solicitamos claridad sobre el particular, se nos confirmó no existir acto administrativo otorgando la misma y por ende la notificación de que los docentes referidos debían prestar sus servicios al Instituto Técnico Industrial Pascual bravo a cuya Planta Docente pertenecen.

Anexo: Comunicación del Rector del Bachillerato, confirmando tener carga académica para los docentes.” (Fls. 110 y 111).

La comunicación de 15 de abril de 1996 del Rector es la siguiente, dirigida a la Rectora General del Tecnológico Pascual Bravo: “La rectoría ha tenido información sobre el hecho de que los profesores pertenecientes a la planta docente del bachillerato y que están en comisión en el Tecnológico, deben incorporarse nuevamente a desarrollar sus funciones docentes en esta dependencia. Según solicitud expresa el (sic) Ministerio de Educación Nacional. Esta rectoría por su parte requiere de dichos docentes para cubrir las plantas vacantes en diferentes áreas del currículo.” (Fl. 112). Según comunicación del 27 de febrero de 1997 dirigida al demandante por el Jefe (E) División de Personal del Ministerio de Educación Nacional: “Considerando que su vinculación como docente fue realizada en el Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo y la Comisión concedida para laborar en el Instituto Tecnológico, según la cláusula número 5 del convenio celebrado entre

dicha Institución y el Ministerio, fue por el término de una año y de acuerdo a lo estipulado en el decreto 2850 de 1994, por el cual esta entidad reasume la administración del bachillerato industrial y la adaptación de la planta de personal docente, según resolución número 2308 de 1995 y en vista de que no existe planta de personal docente y necesidades en el Tecnológico Pascual Bravo, atentamente le comunico que a partir de la fecha de recibo de esta nota deberá prestar sus servicios en esa institución.”. (Fl. 4) Posteriormente, mediante oficio de 3 de abril de 1997, el mismo funcionario del Ministerio de Educación Nacional, en carta dirigida al actor, le reiteró la orden de reincorporarse al Instituto Técnico Industrial Pascual Bravo: “En respuesta a su nota sin fecha, recibida el 20 de marzo de 1997, mediante la cual manifiesta su inconformidad con la comunicación de fecha 27 de febrero del año en curso, comedidamente me permito manifestarle que este despacho se ratifica en el oficio número 002188 del 27 de febrero de 1997 (...).” (Fl. 4). De acuerdo con los elementos de prueba reseñados resulta claro para la Sala que el salario y las prestaciones no le fueron pagadas al demandante porque no retornó al Instituto Técnico Pascual Bravo. El demandante, según su propia afirmación, se encontraba vinculado a dicho ente y, por virtud de lo que pareciera ser una comisión de trabajo, prestó por más de veinticuatro (24) años sus servicios al Instituto Tecnológico Pascual Bravo, en el horario nocturno, de 6:00 pm a 10:00

pm. Es cierto que por efecto de la decisión tomada por la administración de trasladarlo al Instituto Técnico Pascual Bravo, en cuya planta estaba nombrado y en la que muy seguramente sería designado en horario diurno, el demandante sufriría una mengua en sus ingresos pues, según sostiene en la demanda, durante el día se había empleado en otras labores. Empero tal circunstancia no es relevante para la administración que, conforme a los principios enunciados en el artículo 209 de la Constitución, debe velar porque la función administrativa se cumpla con arreglo a los principios de eficacia y economía, entre otros. En tales condiciones si los servicios del actor eran requeridos en el Instituto Técnico y no en el Instituto Tecnológico, como fue suficiente probado en el plenario, debió retornar al primero de los entes mencionados. En una decisión como la presente la Sala considera que el interés general de la educación prima sobre el particular del docente, en especial cuando se encuentran de por medio los derechos fundamentales de los niños, que prevalecen sobre los de los demás, y el traslado a la jornada diurna del Instituto Técnico no implicaba despojar al demandante de sus derechos laborales sino ajustar la prestación de sus servicios a las demandas y necesidades del establecimiento de educación. La Sala desestima la afirmación hecha por el apelante en el sentido de que, conforme al oficio de 13 de mayo de 1996, emitido por la Jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación, dirigido a la rectora del Instituto Tecnológico, debía mantenerse al demandante al servicio de este. Comunicaciones posteriores de la misma dependencia del Ministerio de Educación sostienen lo contrario, por ejemplo los oficios de 27 de febrero de 1997 y 3 de abril

de 1997, transcritos más arriba, y, lo que resulta fundamental, los entes directamente concernidos con el problema, Instituto Técnico e Instituto Tecnológico, hicieron saber que se requería la presencia de los profesores en comisión en el primero y que no eran necesarios en el segundo. Finalmente la Sala considera que no puede atribuirse el carácter de sospechoso al testimonio rendido por Gloria Elena Cardona Ortega. Se trata de la Jefe de Sección de Desarrollo Personal del Instituto Tecnológico Pascual Bravo cuya declaración está respaldada por las demás pruebas que obran en el proceso, enunciadas más arriba, de conformidad con las cuales no había carga académica en dicho establecimiento que justificara la continuidad del demandante. La posibilidad que se encontró de vincular por hora cátedra a otros profesores, en lugar de los comisionados, fue considerada como satisfactoria por el Instituto Tecnológico para el desarrollo de sus actividades y la Sala la considera como un medio adecuado para atender la demanda educativa. En consecuencia desestimará la afirmación contenida en el recurso de que la declaración de CARDONA ORTEGA era sospechosa y, por eso, debía desestimarse. Por las razones expresadas se confirmará el fallo de primera instancia que negó las pretensiones del actor.

6. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 4 de diciembre de 2003 del Tribunal Administrativo

de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por JAIRO RAFAEL SOLANO BARBOSA, identificado con cédula de ciudadanía No.8’246.591 de Medellín, contra el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Tecnológico Pascual Bravo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO Ausente con excusa

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE