CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-1999-00726-01(0484-12)-2017

SUPRESIÓN DE CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA / MODIFICACIÓN

PLANTAS DE PERSONAL – Fundamento / ESTUDIO TÉCNICO - Contenido Para efectos de la supresión de empleos de carrera administrativa se consagraba como exigencia previa la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trataba, pues, de una formalidad, como presupuesto, que comprometía la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia generaba como consecuencia la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. (…). En este aspecto resulta de vital importancia resaltar que de acuerdo con la preceptiva contenida en el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, la modificación de la planta de personal debe fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren; de ahí que es precisamente éste documento el que contiene todas las razones y motivos que imponen la necesidad de adelantar una reestructuración. En virtud del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 7° del Decreto 2504 de 1998, debe entenderse que la modificación de la planta de personal está fundada en necesidades del servicio cuando sus conclusiones se deriven de los factores expresamente allí consagrados, dentro de los que se encuentra el mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas (numeral 10). A su turno, el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 señala que el documento técnico debe contener por lo menos alguno de los aspectos por él requeridos, entre ellos la

evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, que es precisamente el punto desarrollado en el estudio aportado al plenario.

FUENTE FORMAL: LEY 443 DE 1998 – ARTÍCULO 41 / DECRETO 1572 DE 1998 / DECRETO 2504 DE 1998

EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO – Naturaleza jurídica / SUPRESIÓN DE CARGO DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO TERRITORIAL – No sujeta a la aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública Las ESE son una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, tal como lo prevé el artículo 194 de la Ley 100 de 1993. En este caso, la ESE San Rafael de Itagüí es del orden departamental, por lo que no le es aplicable la exigencia de aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública, contemplada en el inciso 2.° del artículo 41 de la Ley 443 de 1998, que está dirigido a «entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado». En conclusión de lo expuesto, la ESE demandada no debe sujetarse a la aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que este cargo no tiene vocación de prosperidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-0726-01(0484-12)

Actor: JESÚS ERNESTO GARCÍA CAVIEDES Demandado: ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DEL MUNICIPIO DE ITAGUÍ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 25 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – sala de descongestión – subsección laboral.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jesús Ernesto García Caviedes, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Acuerdo 003 del 8 de abril de 1999 mediante el cual la junta directiva de la ESE Hospital San Rafael de Itagüí (Antioquia) suprimió el cargo que desempeñaba como médico general código 3215 y de la comunicación del 9 de abril de 1999, por medio de la cual se le notificó tal decisión.

Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó ordenar a la ESE demandada su reintegro a un cargo igual o similar al que desempeñaba; declarar que no existe solución de continuidad en el vínculo; condenar al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar con los respectivos aumentos, desde el momento del retiro y hasta su reintegro; reajustar la condena

de conformidad con el artículo 178 del CCA y condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: Estuvo vinculado con la entidad demandada en el cargo de médico general código 3215, y se le inscribió en carrera administrativa mediante Resolución 2772 del 28 de marzo de 1995. Por medio del Acuerdo 003 del 4 de marzo de 1999 la ESE demandada modificó la planta de personal y suprimió varios empleos, entre ellos el que desempeñaba el actor. Este acuerdo fue expedido con fundamento en un estudio técnico que adolece de varias irregularidades, como son: - Es de autor desconocido, ya que en ningún momento se conformó la comisión que debía elaborarlo. - Contiene una simple recomendación general de suprimir cargos improductivos, dentro de las varias alternativas que se plantearon como solución a la problemática de buscar el punto de equilibrio financiero de la entidad, pero no adoptó la decisión definitiva de hacerlo. - Se sustenta en el Acta 002 del 4 de marzo de 1999, en la que supuestamente la junta decidió la supresión de cargos, pero en realidad dicha Acta no fue ni discutida ni aprobada, según se comprueba en el Acta 004 del 24 de marzo del mismo año que a la letra dice «no someter a consideración las actas 002 y 003 del presente año debido a la premura del tiempo». - No se ajusta a las exigencias del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9.° del Decreto 2504 del mismo año, que señala: Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de personal deberán

estar basados en la metodología de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de las causas que originen la propuesta, algunos o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los aspectos técnico misionales y de apoyo.

2. Evaluación de la prestación de los servicios.

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Así mismo, no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10.° del citado decreto 2504, en cuanto se omitió el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. - Tampoco tuvo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 1876 de 1994, según el cual se debe partir de la estructura básica de la ESE que incluya las áreas de dirección, atención al usuario y logística, mientras que en el estudio de este caso se reduce a una contabilización de horas contratadas, cálculo de costos y estadística de producción y resultados, sin evaluación de los empleos a suprimir, en términos de análisis ocupacional que incluya funciones asignadas a cada uno, actividades desempeñadas, valor agregado en el respectivo proceso previamente identificado, cargas de trabajo y perfil exigido, incluidos requisitos o calidades según manual de funciones y procedimientos. La decisión de desvincular una u otra persona se realizó con pleno desconocimiento de los derechos a la igualdad de oportunidades y al debido proceso, pues no se efectuó con base en unos parámetros serios ni razonables ni se hizo con miras a obtener la mejoría del servicio, sino que fue discriminatoria y caprichosa «desechando por ejemplo las calificaciones obtenidas en las

evaluaciones para la permanencia en la carrera administrativa» (fol. 205). 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 4.°, 25, 29, 53, 125 y 209 de la Constitución Política; 41 y 42 de la Ley 443 de 1998; 148-157 del Decreto 1572 de 1998; 7-11 del Decreto 2504 de 1998; y el Decreto 1876 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, el demandante aseguró que la entidad vulneró su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, ya que en lugar de encontrar otras alternativas de solución a la problemática de búsqueda de equilibrio financiero, lo que hizo fue suprimir cargos, sin analizar otras alternativas en materia de reestructuración. Dijo que la supresión también se efectuó en contravía de las normas legales, por cuanto no hubo comisión que realizara los estudios técnicos exigidos, y además los que fueron presentados son superficiales sobre los motivos que llevaron a modificar la planta de personal; que la junta jamás adoptó la decisión de suprimir empleos, porque las actas en las que supuestamente se resolvió el tema, no fueron ni sometidas a decisión ni mucho menos aprobadas, todo lo cual denota el afán de la demandada en abaratar costos sin importar la mejoría en la prestación del servicio. Finalmente hizo especial énfasis en que el estudio técnico no desarrolla una metodología de diseño organizacional y ocupacional de la que se infiera una reingeniería de la institución que desemboque en la supresión de un cargo determinado y, técnicamente, no estableció una metodología de diseño

organizacional como la contemplada en el Programa de Mejoramiento de los Servicios de Salud en Colombia PMSSC, por lo que carece de lo siguiente:

1. No es un análisis PROACTIVO del desarrollo empresarial de la institución, como lo recomienda el mismo PMSSC, sino un análisis REACTIVO: ante una situación de desequilibrio financiero se recurre a la supresión de cargos para buscar el punto de equilibrio, sin gestionar primero otras alternativas como mejoramiento de procesos de contratación y facturación, aumento de la productividad de servicios asistenciales, ampliación del portafolio de servicios, y optimización del mercadeo social y económico del mismo, mejoramiento de la capacidad resolutiva de la ESE, etc.

2. No hay un diagnóstico integral de la situación actual de la institución. El que se presenta tiene sesgo económico-financiero y no comprende los demás aspectos de tipo social, técnico y político-administrativo.

3. No contempla el análisis de procesos (normalización y mejoramiento) que es fundamental en el diseño organizacional. Las modificaciones en la planta de cargo deben obedecer a la modernización de los procesos actuales, la documentación de nuevos procesos y la redefinición de funciones o levantamiento de nuevas funciones que del análisis de todos los procesos se deriven.

(…)

4. No hay un análisis coherente y sistemático de los servicios que está llamada a prestar la institución de acuerdo a la misión, visión y principios corporativos definidos en la plataforma estratégica recogida en los estatutos de la ESE demandada, como hospital de mediana complejidad y de acuerdo al portafolio de servicios (…)

5. Como consecuencia de lo anterior no hay tampoco un análisis sobre la forma o

medida en que las modificaciones a la planta de cargos puedan afectar el cumplimiento de la misión, el objeto social y los principios corporativos de la institución. (…)

6. No hay en el pretendido estudio técnico lo que la guía metodológica del PMSSC denomina análisis ocupacional de los cargos suprimidos que, como se deduce de lo relacionado antes, es una evaluación expresamente normada y técnicamente definida de las funciones, actividades, tareas, productos, o servicios, perfiles y cargas de trabajo por cada empleo. 1.2. Contestación de la demanda La apoderada de la ESE Hospital San Rafael de Itagüí se opuso a las pretensiones de la demanda1 con fundamento en lo siguiente: El Hospital está facultado constitucional (artículo 125) y legalmente (Ley 443 de

1. para retirar del servicio a empleados inscritos en carrera administrativa; con fundamento en dicha potestad, se le dio la opción al demandante de la reubicación o la indemnización, opción esta última que fue la seleccionada por él, por lo que recibió el pago oportuno de las sumas correspondientes a este factor y a las prestaciones sociales, por lo que no procede el cargo de expedición irregular.

La motivación esbozada en la parte considerativa del acto acusado se encuentra plenamente establecida dentro del proceso, no solo con el estudio técnico sino con documentos aportados por profesionales de la salud, desvirtuándose así el cargo de falta motivación. Y en cuanto a los cargos de desviación de poder e incompetencia, dijo que el demandante no esgrime cuales son las razones diferentes al mejoramiento del servicio para la expedición del acto acusado y antes, por el contrario, el estudio

técnico fue expedido por la comisión facultada para ello, y explicó los problemas de los cuales adolecía el Hospital así como las soluciones, entre ellas la supresión de cargos. 1.3. La sentencia apelada 1 Mediante memorial de folios 247 a 251. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 25 de octubre de 20112 denegó las súplicas de la demanda. Adujo, luego de transcribir los artículos 149 y 150 del Decreto 1572 de 1998, que los estudios técnicos previos a la supresión de cargos podrán ser desarrollados por el jefe de la entidad con su propio personal, por la ESAP, por firmas especializadas o profesionales en administración pública u otras profesiones afines o idóneas; que frente a las condiciones que deben tener tales estudios, el artículo 154 ibidem indicó que deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que incluyan aspectos tales como: el análisis de procesos técnico misionales y de apoyo; la evaluación de la prestación de los servicios; y la evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleados. Sostuvo que en el caso concreto, el acto acusado está debidamente motivado y sustentado en el estudio técnico que sugirió la necesidad de ajustar la estructura administrativa del hospital, su planta de cargos y funciones, basado en metodologías de diseño organizacional y ocupacional. En este documento quedó plasmado, luego de relacionar la cantidad de horas/año que se requiere de un médico general, que las necesidades de la institución se suplen con 15 médicos generales, y que por ello se podían suprimir 4 de las plazas existentes, sin que se

afectara el servicio. Definir cuáles de los 19 médicos serían retirados era facultativo del gerente general, quien en todo caso se basó en un informe de productividad de los que estaban en ese entonces, y en el cual el actor quedó en el puesto 18. De otra parte arguyó que no es cierto que los estudios técnicos carezcan de autor conocido, o que la supresión haya sido ordenada en actas que nunca fueron aprobadas, por cuanto, de un lado, está acreditado que fueron realizados por la gerencia y su grupo de trabajo y, de otro, se demostró que en la reunión del 24 de marzo de 1999, en la que se aprobó el acta 004 quedó constancia de que se puso en consideración el contenido de las actas 002 y 003 de 1999 y que «(…) (s)e dejan para su aprobación, a través de la firma de cada uno de los participantes en las respectivas reuniones», luego resulta falso afirmar que no fueron aprobadas en 2 Folios 285 a 292. la junta. Finalmente consideró que tampoco se demostró la desviación de poder sustentado en que la supresión se adelantó con el fin de alcanzar el punto de equilibrio económico del hospital, aseveración que no fue demostrada y que, en todo caso, de ser cierta, antes que ser un fin oscuro y ajeno a la correcta prestación del servicio, resulta loable y plausible, ya que significa hacer viable y sostenible financieramente una institución hospitalaria que de otra manera se vería obligada a cerrar con funestas consecuencias para la comunidad. 1.4. El recurso de apelación El demandante, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de

apelación3 que sustentó con los siguientes planteamientos: Contrario a lo señalado en la sentencia, dentro del expediente se encuentran demostradas las irregularidades que viciaron el estudio técnico en relación con su autoría, puesto que no se sabe con certeza quien lo elaboró. Además el documento contiene una recomendación de modificar la planta de personal, que no fue aprobada ni sometida a consideración de la junta directiva, ni cumplió con el requisito del concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública. Tampoco se establecieron los criterios para la selección del personal que continuaría prestando sus servicios en la entidad; para el efecto, se tuvieron en cuenta aspectos subjetivos tales como «el concepto», la «evaluación de los demás compañeros» y la «retroactividad de las cesantías», excluyendo factores como la evaluación de servicios. Otro punto que se tuvo en cuenta para determinar cuáles funcionarios serían retirados fue el número de consultas atendidas, el cual depende no del médico sino de la misma institución que es la encargada de hacer las asignaciones. 3 Folios 295 a 299. De acuerdo con lo anterior, la supresión de cargos no se implementó con fundamento en el mejoramiento del servicio. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio durante esta etapa procesal. 1.5.1. El Ministerio Público La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto4 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Dijo, en síntesis, lo siguiente: El estudio técnico que obra en el expediente, sustento de la supresión

demandada, evidencia que el Hospital por motivos económicos se vio forzado a replantearse la racionalización del gasto, posibilidad válida para mantener la viabilidad del funcionamiento de la institución. Adicionalmente a estos motivos, los estudios técnicos dan cuenta de las razones de mejoramiento del servicio, así como de los cargos que era necesario suprimir, determinados de acuerdo con la intensidad horaria que debía cubrir cada médico general, y concluyó que era posible cubrir la demanda solo con 15 profesionales, por lo que se podía prescindir de 4 de ellos. Tampoco existe duda alguna sobre la autoría del citado estudio, en cabeza del jefe de la entidad y un grupo de colaboradores, al punto que se convocó a una reunión en la que la totalidad de los médicos votaron favorablemente la alternativa de suprimir dichos empleos, análisis que ya fue efectuado por el Consejo de Estado en sentencia de la Sección Segunda, Expediente 2057-10, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón. En lo referente a la alegada falta de aprobación de la junta directiva de la reforma a la planta de personal, es un cargo que no tiene vocación de prosperidad, por 4 El concepto obra de folios 308 a 315. cuanto se probó la existencia de lo siguiente: i) acta 001-99 del 23 de febrero de 1999 en la cual se evalúan los compromisos adquiridos frente al convenio de desempeño con la Dirección de Salud, en especial la meta de lograr el 90% del punto de equilibrio financiero; ii) el 4 de marzo de 1999 la junta directiva aprobó la supresión de cargos, incluidos 4 de médico general; iii) acta 003-99 de 15 de

marzo del mismo año, por la cual se «deja igual» la supresión de cargos aprobado por la reunión de junta de 4 de marzo de 1999, y se define que el acuerdo de modificación de la planta queda con el número 003 de 1999; iv) el 24 de marzo se aprobó el citado proyecto de acuerdo 003. La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer la legalidad del Acuerdo 003 del 8 de abril de 1999 expedido por la junta directiva de la ESE Hospital San Rafael de Itagüí (Antioquia), así como de la comunicación de 9 de abril del mismo año, actos por medio de los cuales se retiró del servicio al actor por supresión del cargo.

Para ello, es indispensable definir los siguientes aspectos: 1) si el estudio técnico que sirvió como fundamento para la modificación de la planta de personal de la institución se ajustó o no a las previsiones legales que rigen la materia en cuanto a su contenido, sujeto que lo elaboró, y concepto previo favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública; 2) si la modificación de la planta de personal fue sometida a consideración y aprobación por parte de la junta directiva de la entidad y además si la decisión obedeció a motivos distintos al mejoramiento del servicio; y 3) si hubo desconocimiento de los derechos de carrera administrativa, toda vez que los criterios para la selección del personal a retirar no fueron establecidos de manera clara, sino que se hicieron con base en aspectos subjetivos. 2.2. Marco normativo

Para la fecha de expedición de los actos demandados -Acuerdo 003 del 8 de abril de 1999 y oficio de 9 de abril del mismo año-, se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artículo 41 ya había sido reglamentado por el Decreto No. 1572 del mismo año, norma que preveía los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, el cual fue modificado, a su vez, y en algunas de sus disposiciones, por el Decreto No. 2504 de 1998, siendo estas las disposiciones a las que debió sujetarse la administración para su expedición. El artículo 41 señalado disponía: ARTÍCULO 41. Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva 5 de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales 6 y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y

comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. A su turno, el Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, señalaba: 5 El texto subrayado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante sentencia C994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 6 El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sala Plena, mediante sentencia C-994 de 2 de agosto de 2000, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. Artículo 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren. Artículo 149. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de

empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público. 10.Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARÁGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.. (…) ARTICULO 154. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.” Como se observa de las normas transcritas, para efectos de la supresión de

empleos de carrera administrativa se consagraba como exigencia previa la

elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Se trataba, pues, de una formalidad, como presupuesto, que comprometía la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia generaba como consecuencia la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular. Por tratarse entonces de una actuación administrativa esencialmente reglada, como en efecto lo es el proceso de reestructuración administrativa, en donde la ley le señalaba tanto la oportunidad como el procedimiento a seguir, la administración debía actuar dentro de un estricto marco legal (Ley 443 de 1998 y decretos reglamentarios) pues su accionar estaba siempre determinado en una norma. 2.3. Caso concreto 2.3.1. De los estudios técnicos Se examinará en primer lugar si en el sub judice se obró de conformidad con el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto exigía previamente la elaboración de unos estudios técnicos efectuados por la misma entidad, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas debidamente acreditados. Por medio del Acuerdo 003 de 8 de abril de 1999 la junta directiva de la Empresa Social del Estado San Rafael del Municipio de Itagüí modificó la planta de personal, suprimiendo, entre otros, 4 cargos de médico general 3215, como el que desempeñaba el actor, en consideración a que la entidad debía alcanzar el 90% del equilibrio financiero, tal y como se desprende del siguiente aparte: La E.S.E. Hospital San Rafael del Municipio de Itagüí, suscribió en noviembre de

1998, el convenio de desempeño Nro. CI 364 con el Departamento de Antioquia – Dirección Seccional de Salud de Antioquia y entre otras obligaciones adquiridas, se cuenta la de obtener el 90% del punto de equilibrio financiero a Mayo 30 de 1999, so pena de la devolución del 20% del valor del convenio, el cual tiene un monto total de 1400.000.000(sic) de pesos, lo que corresponde a $280.000.000, por este concepto. Lo que de no lograrse comprometería seriamente las posibilidades de supervivencia de la empresa.(Fol. 5) Según se lee del acto referido, se hizo una comparación de los costos y gastos y concluyó que la institución no lograba recuperar los valores necesarios para su funcionamiento, situación que le impedía alcanzar el punto de equilibrio financiero, circunstancia que conlleva la necesidad de reducción de gastos de personal, tal y como lo expone a continuación: La E.S.E. Hospital San Rafael de Itagüí, no está en capacidad de sostener sus gastos fijos de funcionamiento y de entre estos, el que más afecta el presupuesto es el sostenimiento del total de la planta de cargos y asignaciones, puesto que la gran mayoría de las personas encargadas de la prestación de los servicios, están vinculadas laboralmente con la empresa lo que significa que independientemente de la producción o recuperación de recursos que se haga, cada día se causan salarios y prestaciones sociales que se deben pagar oportunamente independientemente de la disponibilidad presupuestal o de caja existente. (…) La Modificación de la planta de cargos en la E.S.E. Hospital San Rafael se hace no

solo en aras de racionalizar o disminuir el gasto público, sino además como un mecanismo de mejoramiento de los niveles de eficiencia, eficacia, economía y celeridad que permitan garantizar la permanencia de la empresa en el mercado de servicios de salud y la prestación de servicios en beneficio de la comunidad. (…) (fols. 6 y 7) Obra a folios 60 y siguientes del cuaderno principal el documento denominado «Ajuste planta de cargos estudio técnico», en el cual se señala: Luego de hacer algunas precisiones y estudios respecto a la optimización del recurso humano de la empresa y de garantizar la prestación de los servicios de salud que demanda la comunidad y acorde a nuestro nivel de complejidad, la recomendación de la gerencia y su equipo de trabajo respecto a la supresión de cargos improductivos en la institución es la siguiente:

1. ÁREA DE MEDICINA GENERAL 1.1. Supresión de cuatro (4) cargos de MÉDICOS GENERALES tiempo completo: La E.