CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2002-00357-01(0911-07)-2008

RECURSO DE QUEJA - Procedencia del recurso de apelación / JURISDICCION Y COMPETENCIA - Factores determinantes / CUANTIA - Para determinar la competencia debe ser establecida desde la presentación de la demanda / CUANTIA INFERIOR A CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES VIGENTES - Competencia en primera instancia de los Jueces Administrativos y en segunda del Tribunal Administrativo / DOBLE INSTANCIA - Debe ser garantizada / PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA - Para garantizarlo se proferirá sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado Para efecto de determinar la competencia en razón de la cuantía y de conformidad con decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación, la misma se debe establecer por el valor de las pretensiones al tiempo de presentación de la demanda. Se observa que el proceso a la fecha de la presentación de la demanda tenía vocación de doble instancia; después pasó a ser de única instancia en virtud de la Ley 954 de 2005 y, finalmente con la operancia de los Juzgados Administrativos a partir del 1° de agosto de 2006, las reglas de competencia y cuantía establecidas por la Ley 446 de 1998 son aplicables al proceso de la referencia por cuanto el recurso de apelación fue interpuesto en vigencia de ésta (14 de noviembre de 2006). Sin embargo, advierte la Sala que la Ley 446 de 1998 no puede cumplirse a cabalidad en el presente proceso, teniendo en cuenta que tiene una cuantía menor a los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes y la competencia para conocer de esos asuntos está atribuida a los Jueces Administrativos en primera instancia, conforme lo señala el artículo 42 ibidem,

luego la segunda instancia correspondería al mismo Tribunal que ya profirió sentencia. Para la Sala, en una interpretación de las normas de competencia, que dé efecto útil al principio constitucional de la doble instancia, el proceso de la referencia conserva el derecho a ser impugnado ante el Consejo de Estado, quien era el órgano competente para ello al momento de la presentación de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 05001-23-31-000-2002-00357-01(0911-07)

Actor: MARIA MAGDALENA PEREZ BODER

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Referencia: RECURSO DE QUEJA.

Decide la Sala el recurso de queja presentado por la apoderada de la demandante contra el auto de 6 de diciembre de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en virtud del cual denegó la concesión del recurso de apelación interpuesto, contra la sentencia de 28 de septiembre de 2006. ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la demandante solicitó la anulación del artículo 58 del Decreto Departamental No. 1666 de 10 de agosto de 2001 emanado de la Gobernación de Antioquia, mediante el cual se dio por terminado su nombramiento

en provisionalidad en el cargo de Auxiliar Código 565-2-4. Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2006 el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda; contra esa decisión, la procuradora judicial de la actora interpuso recurso de apelación mediante escrito dirigido a los integrantes del Tribunal, quienes denegaron su concesión por auto de 6 de diciembre de 2006. Finalmente, la apoderada de la actora solicitó la reposición de la decisión y en subsidio pidió la expedición de las copias necesarias para interponer el recurso de queja, las cuales fueron ordenadas en la providencia de 12 de abril de 2007. LA PROVIDENCIA RECURRIDA En virtud de proveído de 6 de diciembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Antioquia no concedió el recurso de apelación interpuesto, al estimar que a la luz de la Ley 954 de 2005 y de la Ley 446 de 1998, el proceso de la referencia era de conocimiento del Tribunal en única instancia. Para sustentar esa decisión, el a quo indicó que teniendo en cuenta que la cuantía del proceso se estableció en la suma de $ 4.923.216, que la Ley 446 de 1998 entró a regir a partir del 1° de agosto de 2007 y que a la luz de dicha norma corresponde a los Jueces Administrativos conocer en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales, el proceso de la referencia no tiene vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado.

EL RECURSO Inconforme con la decisión adoptada, la apoderada judicial de la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio el de queja. Mediante escrito dirigido a esta Corporación obrante a folio 60 del plenario, la abogada de la actora manifiesta que el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió el litigio propuesto en primera instancia, al constatar que cumplía con los supuestos exigidos por la ley procesal vigente al momento de su presentación (Decreto 597 de 1988), para acceder a la garantía de la doble instancia. Señala que el derecho fundamental al debido proceso comporta unos principios que deben ser tenidos en cuenta para conceder el recurso de apelación, a efectos de aplicar la ley procesal o adjetiva, tales como la igualdad, la contradicción, la favorabilidad, el juez natural y la irretroactividad de la ley. Agrega que la finalidad de la Ley 446 de 1998 no era la de suprimir instancias ni quebrantar garantías constitucionales, pues del articulado de la norma se observa que ningún proceso de naturaleza similar al presente quedó desprovisto de la posibilidad de apelar o consultar ante el superior la decisión adoptada por el inferior jerárquico. PARA RESOLVER SE CONSIDERA, El problema jurídico a resolver por la Sala, consiste en establecer si estuvo bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en proceso que inició con vocación de doble instancia a la luz del Decreto 597 de 1988, que posteriormente pasó a ser de única en atención a la Ley 954 de 2005 y, con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998 recobró la posibilidad de ser examinado por el superior en

recurso de alzada. La Sala estima conveniente precisar, que la aplicación de la Ley 446 de 1998 mediante la cual se dictaron disposiciones sobre descongestión, eficacia y acceso a la justicia en materia contencioso administrativa y se repartieron competencias por el factor funcional entre Juzgados Administrativos, Tribunales Administrativos y Consejo de Estado, estuvo supeditada a la entrada en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, conforme lo señala el artículo 164. Por tal virtud, las reglas de competencia vigentes a la sanción de la ley 446 de 1998 continuaron aplicándose a la espera de que los Juzgados Administrativos entraran en operación. Ante la necesidad de hacer efectiva la medida de descongestión pretendida por la Ley 446 de 1998 en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Legislador expidió la Ley 954 de 2005, mediante la cual se readecuaron TEMPORALMENTE las competencias previstas en la Ley 446 de 1998, al establecer en su artículo 1° las nuevas cuantías para que los procesos tuvieran vocación de única o de doble instancia1. Posteriormente, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo N° PSAA06-3409 de 9 de mayo de 20062, mediante 1 “Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así: “Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así: Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100,

300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134 b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia.”. Los Tribunales Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40 (subrayas de la Sala). 2 Artículo 2° Entrada en operación: sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo 3345 de el cual puso en funcionamiento los Juzgados Administrativos. Lo anterior quiere decir, que a partir del 1° de agosto de 2006 las reglas de competencia y cuantía de que trata la Ley 446 de 1998, son aplicables a los recursos de apelación interpuestos a partir de la fecha. En ese orden de ideas se observa que en el numeral 2° del artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 40 de la Ley 446, se dispone: “ Art. 132. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: ( ...) 2) De los de nulidad y restablecimiento del Derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales”.

Para efecto de determinar la competencia en razón de la cuantía y de conformidad con decisión adoptada por la Sala Plena de la Corporación3, la misma se debe establecer por el valor de las pretensiones al tiempo de presentación de la demanda. En el presente asunto la demanda se presentó el 7 de diciembre de 2001 (fl. 15), época para la cual se encontraba vigente el Decreto 597 de 1988, que disponía que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía superior a $3.810.000,oo contaban con la posibilidad de ser impugnados ante el superior jerárquico; en cuanto al proceso de la referencia, la cuantía asciende a $ 4102.680, como se explicará a continuación: Fecha de presentación de la demanda 7 de diciembre de 2001 (Fl.15) Fecha de retiro 13 de agosto 2001 (Fl.68) Ultimo salario $820.536 (Fl.68) Tiempo transcurrido entre el retiro y la 120 días 2006 y de las diligencias y gestiones de índole administrativo que deben adelantarse para un adecuado funcionamiento de los nuevos Despachos, así como en desarrollo de lo establecido por el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, modificado por el artículo 1 de la Ley 954 de 2005, establecer como fecha de entrada en operación de los Juzgados Administrativos el día 1 de agosto del año 2006 (...)” 3 Auto de Sala Plena de 28 de marzo de 2006 Exp. N° . 7678-05, Actor: Jose Augusto Calvache Guerrero, M.,P., Dr. Jaime Moreno Garcia. presentación de la demanda Salarios reclamados $ 3282.144

Cesantías $ 273.512 Prima de Navidad $ 273.512 Prima Semestral $ 136.756 Prima de vacaciones $ 136.756 Total $ 4102.680 En tal virtud, se observa que el proceso a la fecha de la presentación de la demanda tenía vocación de doble instancia; después pasó a ser de única instancia en virtud de la Ley 954 de 2005 y, finalmente con la operancia de los Juzgados Administrativos a partir del 1° de agosto de 2006, las reglas de competencia y cuantía establecidas por la Ley 446 de 1998 son aplicables al proceso de la referencia por cuanto el recurso de apelación fue interpuesto en vigencia de ésta (14 de noviembre de 2006). Sin embargo, advierte la Sala que la Ley 446 de 1998 no puede cumplirse a cabalidad en el presente proceso, teniendo en cuenta que tiene una cuantía menor a los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes y la competencia para conocer de esos asuntos está atribuida a los Jueces Administrativos en primera instancia, conforme lo señala el artículo 42 ibidem, luego la segunda instancia correspondería al mismo Tribunal que ya profirió sentencia. Para la Sala, en una interpretación de las normas de competencia, que dé efecto útil al principio constitucional de la doble instancia, el proceso de la referencia conserva el derecho a ser impugnado ante el Consejo de Estado, quien era el órgano competente para ello al momento de la presentación de la demanda. Al respecto, esta Corporación en Sala de Sección de 12 de julio de 2007, expedientes No. Interno: 2082-20064, 2205-20065 Y 0462-07, 6 sobre la

materia analizada señaló: “ (...) En los casos concretos, cuando se profirieron las sentencias los procesos eran de única instancia. Cuando se presentó el recurso de apelación, ya estaban operando los Jueces Administrativos y, por ende, ya había entrado en aplicación la Ley 446 de 1998, conforme a la cual los procesos serían de doble instancia, bien ante el Tribunal o ante el Consejo de Estado, sólo si la cuantía superaba los 100 salarios mínimos mensuales. Como en los presentes casos la cuantía es inferior a 100 salarios mínimos la competencia para conocer de ellos mismos estaría atribuida a los Jueces Administrativos en primera instancia, de acuerdo con el artículo 42 de la ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el numeral 1 del artículo 134B del C.C.A. y, por ende, la segunda instancia correspondería a la misma autoridad judicial que decidió los asuntos, lo que haría improcedente la apelación. Para resolver el problema debe la Sala interpretar las normas de competencia de modo tal que se le dé efecto útil al principio constitucional de la doble instancia sin vulnerar la aplicación inmediata de las normas procesales ni olvidar que “el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial.” (Artículo 4º del C.P.C.). El artículo 31 de la Carta Política establece como regla general el principio de la doble instancia, de manera que la única instancia es la excepción. La Ley 446 de 1998 no reguló expresamente la cuantía de los asuntos que entraron a Despacho para fallo como de doble instancia, se convirtieron en de única en virtud de una norma transitoria y volvieron a

ser de primera instancia al dejar de regir la norma temporal, por ello, en criterio de la Sala, en aplicación de la garantía de la doble instancia prevista en la Carta Política, tales asuntos conservan el derecho a ser impugnados Es más el inciso tercero del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 dispone: “Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.”. Una razonable interpretación de esta normativa permite entender que como el proceso de única que se convierte en de doble instancia, como regla 4 Ref: Expediente 200012331000200101282 01, Actor: ADRIÁN IVÁN AMAYA MOLINA. Consejero Ponente Dr.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE. 5 Expediente No. 05001-23-31-000-2001-01620-01Actor: MARTÍN ALONSO MUÑOZ MACÍAS.

Consejero Ponente: Dr JAIME MORENO GARCIA. 6 Ref. Exp.470012331000200200143 01, Actor: JAIME ESPEJO CADAVID. Consejera Ponente Dra. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ. general, deberá enviarse al competente en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al Despacho para sentencia. En este último caso, en garantía del principio de la doble instancia, la segunda debe surtirse ante el Consejo de Estado, que era el competente para ello a la fecha de presentación de la demanda”.

Teniendo en cuenta lo anterior, en aras de salvaguardar el principio constitucional de la doble instancia, esta Corporación asumirá la competencia del sub lite, declarando mal denegado el recurso de apelación interpuesto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”: RESUELVE DECLÁRASE MAL DENEGADO el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la providencia de 28 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y en su lugar se dispone: CONCÉDESE en el efecto suspensivo el recurso de alzada. Por Secretaría ofíciese al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que remita el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

JAIME MORENO GARCÍA ALFONSO VARGAS RINCÓN

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.