CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2004-00575-01(0289-07)-2009

ESTRUCTURA ORGANICA DE LA ADMINISTRACION – El Alcalde no la esta determinando al cambiar el nombre de las dependencias, o al fusionar o suprimir cargos La Sala encuentra que el Alcalde en ningún momento determinó la estructura orgánica de la administración municipal, pues las modificaciones de que trata el Decreto 103 de 2002 sólo se refieren al cambio de nombre de algunas dependencias y a la fusión, supresión y traslado de cargos en la Planta de Personal. En efecto, en el artículo 1 del Decreto 103 de 2002 se observa que el Alcalde cambió el nombre de la “Secretaría de Desarrollo Económico y Social” por el de “Secretaría de Desarrollo Social y Económico”, así como el de la “Dirección de Desarrollo Rural” por el de “Secretaría de Desarrollo Económico”, modificaciones que en nada determinaron la estructura orgánica del Municipio, pues no creó, suprimió o fusionó dichas dependencias; no cambió sus objetivos ni sus funciones generales. Dichos cambios de nombre, no usurparon la función exclusiva de la Corporación Administrativa de determinar la estructura de la administración municipal. Además, el Alcalde en el acto acusado fusionó en el cargo de Secretario de Desarrollo Social y Económico las funciones del de Director Local de Salud. Suprimió dicho cargo de la Planta de Personal. Asimismo trasladó el cargo de Coordinador de Deporte y Cultura de la Subsecretaría de Servicios Administrativos y Programas para la Juventud a la Secretaría de Desarrollo Social y Económico. Y por último, adscribió el cargo de Coordinador de Programas de Minas y Medio Ambiente a la Dirección de Desarrollo Económico.

Para tales decisiones el Jefe de la Administración Local no necesitaba de la dispensa del Concejo para realizar dichas modificaciones, pues contaba con plenas facultades constitucionales para hacerlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-0575-01(0289-07)

Actor: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ Demandado: MUNICIPIO DE ZARAGOZA –ANTIOQUIAAUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de octubre de 2006 proferida por el Tribunal

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ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 Administrativo de Antioquia, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES JULIO FREDYS DUMAR RUIZ acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la nulidad del Decreto 103 de 23 de agosto de 2002, por medio del cual el Alcalde de Zaragoza –Antioquiamodificó la planta de personal del Municipio.

Los hechos de la demanda se resumen así: En virtud del artículo 313 [3] de la Constitución Política, el Concejo de Zaragoza –Antioquiaexpidió el Acuerdo 7 de 28 de junio de 2001, sancionado y

publicado el mismo día, por medio del cual concedió facultades extraordinarias al Alcalde para modificar la estructura orgánica y la planta de cargos del municipio de Zaragoza. El artículo 1 del Acuerdo 7 de 2001 textualmente dispuso: “Facultar al señor Alcalde Municipal de Zaragoza – Antioquia-, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de sanción del presente Acuerdo, para determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias; para modificar, fusionar, suprimir o crear organismos y dependencias, para adoptar la planta de cargos del Municipio que sea acorde con sus posibilidades financieras y para modificar los códigos y los grados de la planta de cargos del Municipio.” Como consecuencia de las facultades protempore, cuatro días antes de que expirara el término de los 6 meses, el Alcalde modificó y adoptó la planta de personal de la Alcaldía Municipal mediante el Decreto 87 de 24 de diciembre de 2001. Posteriormente y, según la demanda, de manera extemporánea el Alcalde modificó nuevamente la planta de personal de la Alcaldía mediante el Decreto 103 de 23 de agosto de 2002, por cuanto para dicha fecha las facultades protempore ya habían expirado en razón del vencimiento del plazo de 6 meses. 3

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 Como normas vulneradas invocó los artículos 4, 95, 123, 209, 313 [3] [6] y 315 [1] [4] y [7] de la Constitución Política, cuyo concepto de violación lo desarrolló de la siguiente manera:

El acto acusado infringió las citadas normas constitucionales, por cuanto el Alcalde de Zaragoza se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, cuando sin estar facultado por el Concejo del Municipio modificó por segunda vez la planta de personal de la Alcaldía. Para la época en que se expidió el acto acusado, las facultades protempore concedidas por el Concejo ya habían expirado, pues sólo tuvieron una vigencia de 6 meses, tal como lo previó el artículo 1 del Acuerdo 7 de 28 de junio de 2001. De modo que la competencia para modificar la planta de personal de la Alcaldía estaba en manos del Concejo Municipal, de conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política y no del Alcalde, como en efecto ocurrió.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Zaragoza –Antioquiano contestó la demanda, pese a haber sido notificado personalmente el 23 de agosto de 2004, tal como obra en el folio 25 del expediente.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda (folios 37 a 43), por las razones que se resumen así: En primer lugar aclaró que el concepto de “reestructuración de entidades” es diferente del de “modificación de planta de cargos”, puesto que el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política faculta a los concejos para “determinar la estructura de la administración municipal” y el numeral 4 del artículo 315 atribuye al alcalde la facultad de “suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos”. Se trata de dos

atribuciones distintas pero que tiene que ver con el mismo tema. 4

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 Analizado el Decreto 103 de 23 de agosto de 2002, es decir, el acto demandado, el a quo encontró que en su contenido no se reformó la estructura de la planta de personal de la Alcaldía Municipal, toda vez que la modificación tuvo lugar al interior de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social; por lo tanto, el Alcalde de Zaragoza no necesitaba autorización por parte del Concejo para realizar dicha función, pues es propia de su competencia asignada por la Constitución Política en su artículo 315, numeral 4.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la sentencia denegatoria del Tribunal (folios 45 a 47), con fundamento en las razones que se resumen así: A juicio del demandante mediante el Decreto 103 de 2002, el Alcalde de Zaragoza no sólo modificó la planta de personal de la Alcaldía, sino que modificó la estructura administrativa del ente territorial, sin estar autorizado para ello por cuanto la vigencia del Acuerdo 7 de 2001 ya había expirado.

Estimó que según el numeral 4 del artículo 315 de la Constitución Política es atribución del alcalde “suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos”, sin embargo el Alcalde de Zaragoza modificó la planta de personal de la Alcaldía, sin estar autorizado por el Concejo Municipal. Consideró que el Tribunal se contradijo al expresar que “al aplicar los preceptos constitucionales al caso concreto y al analizar en su integridad el

contenido del Decreto 103 de agosto 23 de 2002, encontramos que no se reformó la estructura de la planta de personal, toda vez que la modificación tuvo lugar al interior de la Secretaría de Desarrollo Económico y Social”. 5

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 Para el actor es claro que con el Decreto 103 se suprimió la Dirección Local de Salud del Municipio, dependencia integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud según lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Por último, señaló que el acto acusado incurrió en falsa motivación, por cuanto consideró que “ atendiendo las recomendaciones de realizar unas modificaciones en la Estructura Orgánica del Municipio y una reducción en el Gasto de funcionamiento emanadas de la dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en el oficio de agosto 1 de 2002, con el fin de lograr el Ajuste Fiscal que determina la Ley 617 de 2000”; por cuanto la Dirección de Apoyo Fiscal desmintió tales recomendaciones que adujo el Alcalde para modificar la planta de personal de la Alcaldía.

5. CONCEPTO FISCAL El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia (folios 58 a 61), para lo cual argumentó las siguientes razones: Manifestó que es claro que el Alcalde de Zaragoza al expedir el acto acusado no reestructuró la planta de personal de la entidad territorial, como equivocadamente afirma el demandante, pues el Alcalde tiene unas funciones otorgadas directamente por la Constitución Política como Jefe de la

Administración Local a su cargo caso en el cual no requiere de autorización alguna del Concejo, como ocurrió en el sub júdice, sino que las ejerce con toda la autonomía e independencia que caracteriza a un Jefe territorial local, sin invadir funciones asignadas a otras autoridades municipales, como son las del Concejo.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajusta o no a derecho el acto administrativo por medio del cual el Alcalde de Zaragoza –Antioquiamodificó la Planta de Personal de la Alcaldía Municipal. Para el efecto, debe precisar si el Alcalde tenía competencia para expedir el acto acusado, como lo aduce la parte la demandada, o si por el contrario, no tenía atribuciones para expedirlo, como lo alega la parte actora.

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ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 En ese orden, la Sala pone de presente la siguiente relación fáctica que precedió a la expedición del acto administrativo demandado: Mediante Acuerdo 7 de 28 de junio de 2001, el Concejo de Zaragoza – Antioquiaconcedió facultades por el término de 6 meses al Alcalde para modificar la Estructura Orgánica y la Planta de Cargos del Municipio, en virtud de las atribuciones constitucionales y legales conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política y las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000. La razón por la cual el Concejo concedió al Alcalde dicha facultad protempore se sustentó, según se extracta del Acuerdo 7 de 2001, en “Que la

actual situación financiera y fiscal del Municipio de Zaragoza –Antioquia-, le impone emprender un proceso de ajuste fiscal con miras a devolverle su viabilidad financiera”, conforme a las pautas fijadas en la Ley 617 de 2000 que estableció un esquema financiero en el cual los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación (folio 9). Así pues y de manera oportuna, el Alcalde de Zaragoza –Antioquia modificó la Estructura Orgánica y la Planta de Personal del Municipio, a través del Decreto 87 de 24 de diciembre de 2001. Posteriormente, el Alcalde expidió el Decreto 103 de 23 de agosto de 2002, por medio del cual modificó la Planta de Personal, que él mismo había establecido mediante el Decreto 87 de 24 de diciembre de 2001 en virtud de las facultades protempore concedidas por el Concejo. Según se observa en folio 11 del expediente, el motivo que llevó al Alcalde a modificar nuevamente la Planta de Cargos fue disminuir gastos de funcionamiento para lograr el Ajuste Fiscal de que trata la Ley 617 de 2000. Conforme al artículo 1 del Decreto 103 de 2002, el Alcalde realizó las siguientes modificaciones: “ARTÍCULO PRIMERO: Realícese las siguientes modificaciones en la Secretaría de Desarrollo Económico y Social: 7

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 a. El Nombre de esta Secretaría será: Secretaría de Desarrollo Social y Económico. Fusiónese en el cargo de Secretaría de Desarrollo Social y

Económico, las funciones específicas del cargo de Director Local de Salud, por lo que dicho cargo queda suprimido. El cargo queda de la siguiente manera: CARGO NIVEL CÓDIGO GRADO SALARIO Secretaría de Directivo 020 2 1.803.859 Desarrollo Social y Económico b. Trasládase de la Subsecretaría de Servicios Administrativos y Programas para la Juventud, a la Secretaría de Desarrollo Social y Económico el cargo de Coordinador de Deporte y Cultura. c. Cámbiase el nombre de Dirección de Desarrollo Rural por Dirección de Desarrollo Económico y consérvense las funciones anteriores, quedando de la siguiente manera: CARGO NIVEL CÓDIGO GRADO SALARIO Dirección de Directivo 009 3 1.680.308 Desarrollo Económico d. Adscríbase a la Dirección de Desarrollo Económico el cargo de Coordinador de Programas de Minas y Medio Ambiente.”(Subraya de la Sala). Según los cargos de la demanda, el Alcalde actuó sin competencia para expedir el acto acusado que se transcribe, por cuanto las facultades protempore concedidas por el Concejo para modificar la Estructura Orgánica y la Planta de Personal de la Alcaldía ya habían expirado en el momento de su expedición. De modo que dichas modificaciones sólo podían realizarse por el Concejo a través de Acuerdo, según la atribución reservada en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política que a la letra dice: 8

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07

“Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Contrario a lo planteado en la demanda, la Sala encuentra que el Alcalde en ningún momento determinó la estructura orgánica de la administración municipal, pues las modificaciones de que trata el Decreto 103 de 2002 sólo se refieren al cambio de nombre de algunas dependencias y a la fusión, supresión y traslado de cargos en la Planta de Personal. En efecto, en el artículo 1 del Decreto 103 de 2002 se observa que el Alcalde cambió el nombre de la “Secretaría de Desarrollo Económico y Social” por el de “Secretaría de Desarrollo Social y Económico”, así como el de la “Dirección de Desarrollo Rural” por el de “Secretaría de Desarrollo Económico”, modificaciones que en nada determinaron la estructura orgánica del Municipio, pues no creó, suprimió o fusionó dichas dependencias; no cambió sus objetivos ni sus funciones generales. Dichos cambios de nombre, no usurparon la función exclusiva de la Corporación Administrativa de determinar la estructura de la administración municipal. Además, el Alcalde en el acto acusado fusionó en el cargo de Secretario de Desarrollo Social y Económico las funciones del de Director Local de Salud. Suprimió dicho cargo de la Planta de Personal. Asimismo trasladó el cargo de Coordinador de Deporte y Cultura de la Subsecretaría de Servicios

Administrativos y Programas para la Juventud a la Secretaría de Desarrollo Social y Económico. Y por último, adscribió el cargo de Coordinador de Programas de Minas y Medio Ambiente a la Dirección de Desarrollo Económico. Para tales decisiones el Jefe de la Administración Local no necesitaba de la dispensa del Concejo para realizar dichas modificaciones, pues contaba con plenas facultades constitucionales para hacerlo. Así lo corrobora el numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política, el cual prevé como atribuciones del Alcalde: 9

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ Expediente No. 0289-07 “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. […]” Evidentemente, el Alcalde tenía competencia para efectuar cambios en la Planta de Personal del Municipio, en aras de lograr el Ajuste Fiscal de trata la Ley 617 de 2000, que por demás no se discute por las partes. El Alcalde no requería de una concesión del Concejo, como lo pretende la demanda, pues, se reitera, en el acto acusado no se modificó la estructura orgánica del Municipio, sino la Planta de Personal, mediante la supresión y fusión de cargos, competencia directamente atribuida por la Constitución Política al Alcalde.

Finalmente, en cuanto al argumento del recurrente, según el cual, el acto acusado padece de falsa motivación por cuanto en sus consideraciones alegó recomendaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que no se habían

hecho, la Sala desestima tal cargo, pues si bien es cierto que tales recomendaciones no fueron probadas dentro del plenario; también es verdad que su ausencia no es causa para expulsar el acto acusado del ordenamiento jurídico, por cuanto tales recomendaciones no se requieren para la expedición de los actos que modifican las plantas de personal. Bastaba que el acto se motivara en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, y en las facultades constitucionales que rigen la materia para su expedición, como ocurrió en el presente asunto. En esas condiciones, es imperioso para la Sala confirmar la sentencia de primera instancia por medio la cual el Tribunal negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 4 de octubre de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Julio Fredys Dumar Ruiz. 10

ACTOR: JULIO FREDYS DUMAR RUIZ

Expediente No. 0289-07 Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

GERARDO ARENAS MONSALVE