CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2004-03961-01(0927-07)-2008

PENSIÓN GRACIA Y PENSIÓN DE INVALIDEZ – Compatibilidad / PENSIÓN

GRACIA – Reconocimiento / PENSIÓN GRACIA – Requisitos / PENSIÓN GRACIA – Liquidación Se considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión de invalidez y la pensión gracia, ya que podría considerarse que en estos casos la pensión de invalidez estaría sustituyendo a la ordinaria de jubilación. (…). Al momento de solicitarse la pensión gracia, 12 de agosto de 2002 (folio 65) la actora tenía más de veinte (20) años de servicios laborales prestados como docente en el Departamento de Antioquia, contaba para esa misma fecha con los cincuenta (50) años de edad y se encontraba en incapacidad por enfermedad para laborar, según consta a folio 47. Ahora bien, el hecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le hubiera reconocido a la demandante una pensión de invalidez con base en la pérdida de su capacidad laboral, valorada médicamente en un 95%, no significa que se esté ordenando un doble reconocimiento económico originado en una misma causa, incurriendo tal vez, como se pensó, en la prohibición constitucional de que se habló anteriormente, pues la gracia se adquirió - se repite - por haberse desempeñado como docente en entidades territoriales por más de veinte (20) años de servicios y demostrar, además, los otros requisitos exigidos en la ley 114 de 1913. (…). Esta ley, 4ª de 1966, que, como se dijo, no excluyó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales, fue reglamentada por el decreto 1743 de 1966 y allí se dijo que para

liquidar la pensión se tomaría como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Es decir que se precisó a cual promedio mensual se refería la ley 4ª de 1966. En consecuencia, la Sala insiste en esta oportunidad en que para liquidar la pensión gracia debe tenerse en cuenta todo lo percibido por la peticionaria docente como retribución por sus servicios durante el último año.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 128 / LEY 64 DE 1947 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 88 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-03961-01(0927-07)

Actor: ROCIO LOURDES BEDOYA ORTIZ

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia.

ANTECEDENTES Rocío Lourdes Bedoya Ortiz por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Antioquia la nulidad de la Resolución 12682 del 8 de julio de 2003 por medio de la cual se negó el pago de la pensión gracia y del acto ficto producto del silencio de la administración al no dar respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior. Como consecuencia de la declaración anterior, solicitó que se ordenara a la entidad demandada a expedir el acto administrativo reconociendo la pensión gracia de jubilación desde el momento en que se ordenó su retiro por invalidez, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Así mismo, pidió que se reconociera la pensión gracia de jubilación desde el momento en que cumplió el status de jubilada, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en último año de servicios y que además se ordene el ajuste al valor de que trata el artículo 178 del C.C.A.

HECHOS: En la demanda se relataron en síntesis los siguientes: Rocío Lourdes Bedoya Ortiz prestó sus servicios como docente en el Departamento de Antioquia desde el 28 de agosto de 1972 hasta el 15 de marzo de 1999.

Inició sus labores con nombramiento expedido por el Gobernador, en establecimiento educativo del Departamento de Antioquia, pero le fue decretada una perdida de capacidad laboral superior al 95% y cuando fue decretado su retiro, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le concedió la pensión de invalidez.

La actora al cumplir los 50 años de edad, solicitó de la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto reunía los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, es decir 27 años de servicio y 50 de edad y la entidad, mediante el acto acusado, se la negó con el argumento de tener otra prestación social, es decir la pensión de invalidez. NORMAS VIOLADAS Citó las siguientes: Constitución Política, artículo 2º, 13, 46 Ley 114 de 1913 LA SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que no existe incompatibilidad entre la pensión gracia y la de invalidez. Manifestó que existen 3 tipos de pensiones, la plena u ordinaria, la de vejez y la de invalidez, que están consagradas en el régimen pensional de los servidores públicos y que cada una de ellas tiene naturaleza especifica y exigencias legales diferentes para su reconocimiento. En cuanto a la pensión de invalidez sostuvo que para obtener su reconocimiento no se exige, ni tiempo de servicio ni edad, puesto que su finalidad es amparar al trabajador que ha perdido su capacidad laboral garantizándole la protección de su derecho a la vida, mientras que la pensión gracia fue establecida como un reconocimiento a los docentes por su difícil labor y como contraprestación por la baja remuneración que recibían. Concluyó que el régimen pensional de los docentes es especial y si en el mismo no se prohíbe la compatibilidad de la pensión plena u ordinaria con la gracia, no existe razón alguna para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad

para percibir la pensión gracia y la pensión de invalidez, cuando por regla general están habilitados para percibir ambas pensiones. Afirmó por último, que se atentaría contra la lógica de lo razonable ya que si el actor no fuera inválido podría acceder a la pensión ordinaria y a la pensión gracia. LA APELACION A folios 141 y siguientes, obra el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad demandada, de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes: La apoderada de la entidad demandada consideró que no es compatible la pensión de jubilación gracia con la pensión de invalidez, ya que para que exista el derecho debe cumplir con los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 y que al tener otra prestación reconocida es necesario cumplir con los requisitos señalados en la Ley 91 de 1989, artículo 15 numeral 2º literal a) para establecer así la especialidad de la norma. Asegura que el legislador en la norma citada hace alusión a la compatibilidad de la pensión ordinaria y a la pensión gracia, pero que en ningún momento se hizo alusión a la pensión de invalidez, toda vez que si se presumiera que si la pensión ordinaria comprende esta, el legislador no hubiera distinguido entre las diferentes clases de reconocimiento prestacionales. Para resolver, se CONSIDERA El asunto se contrae a dilucidar la legalidad de la resolución 12682 del 8 de julio de 2003 por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social le negó el pago de la pensión gracia y el acto ficto producto del silencio de la administración.

En orden a resolver este asunto la Sala hará las siguientes precisiones: 1º. LA PENSIÓN DE INVALIDEZ Y LA PENSIÓN GRACIA SON COMPATIBLES Para negar el reconocimiento de la pensión gracia, la entidad de previsión social adujo una supuesta incompatibilidad entre la pensión de invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la que pretende ahora la demandante. Aclarará la Sala en primer término que las disposiciones legales invocadas por la entidad demandada para no acceder al reconocimiento de la pensión gracia no son aplicables en el caso particular y concreto. En efecto, el artículo 4º de la ley 64 de 1947 dispone: “Los maestros de escuela de enseñanza primaria oficial que pierdan su capacidad de trabajo tendrán derecho, mientras dure la incapacidad, a una pensión de invalidez equivalente a la totalidad del último sueldo devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($50) ni exceder de doscientos pesos ($200). Esta pensión excluye la de cesantía y la de jubilación.”. Por su parte, el artículo 88 del decreto 1848 de 1969 establece: “Incompatibilidad.- Las pensiones de invalidez, jubilación o retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente.”. Considera la Sala que la incompatibilidad dispuesta en las normas citadas se justifica en la medida en que no pueden reconocerse tales prestaciones sociales a la vez porque al accederse a una de ellas ya se está cumpliendo con una de las finalidades propuestas por el legislador, la de suministrar al ex servidor público los

medios necesarios - beneficios económicos y sociales - para su subsistencia, dada la imposibilidad de continuar laborando en la administración. De lo contrario, se incurriría en la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política que impide percibir más de una asignación proveniente del tesoro público. Ahora bien, tal incompatibilidad no puede predicarse cuando se trata de reconocer la pensión especial denominada gracia (ley 114 de 1913), por el hecho de que la administración ya ha reconocido una de las pensiones anteriormente mencionadas (de jubilación ordinaria, de invalidez o de retiro por vejez), puesto que en estos casos el legislador sí ha admitido su concurrencia. Situación ésta consagrada dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 128. En otras palabras, se considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión de invalidez y la pensión gracia, ya que podría considerarse que en estos casos la pensión de invalidez estaría sustituyendo a la ordinaria de jubilación. Lo anterior encuentra sustento en lo dispuesto en el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la ley 91 de 1989, disposición que vino a definir, o a precisar, lo que ya se venía sosteniendo de tiempo atrás al respecto. Prevé la citada norma de la ley 91: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de

los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.”. Conforme a la disposición anterior, no existe duda de la compatibilidad existente entre tales prestaciones sociales. Esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias. Además, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la compatibilidad entre las pensiones gracia y de invalidez, puede considerarse que esta circunstancia no varió la regulación, es decir, que el docente que haya prestado sus servicios en entidades del orden territorial pueda percibir a un mismo tiempo ambas prestaciones. Ahora bien, lo importante, considera la Sala, es que el interesado demuestre el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas que gobiernan cada una de ellas. Situación que deberá ser examinada a continuación en el caso concreto.

2º. LA PENSION GRACIA.

Como se sabe, la ley 114 de 1913 otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos consagrados en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. A su vez, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la ley 114 de 1913, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. En cuanto a los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, la ley 114 de

1913 prevé: “Artículo 1º. Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley.”. “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo senda pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º. Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer, está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” (se resalta). Interpretando adecuadamente la disposición anterior, la Sala observa que el numeral 6º del citado artículo 4º contempla algunas posibilidades, opciones o alternativas que pueden ser consideradas individualmente como requisito para la obtención de la pensión de jubilación gracia, ya que se maneja una disyuntiva, la “ o”. En efecto, lo que dispone la norma legal es que si el docente no ha cumplido los cincuenta (50) años de edad pero demuestra que se halla en incapacidad por

enfermedad, puede reconocérsele de todas maneras la pensión gracia, siendo necesario, en todo caso, probar que el servidor público prestó sus servicios laborales como docente en una entidad territorial y por un término no inferior a veinte (20) años (artículo 1º de la ley 113 de 1914). En otras palabras, al demostrarse cualquiera de los presupuestos señalados en el referido numeral 6º, resulta como suficiente para acreditar uno de los requisitos requeridos para obtener la pensión gracia. Pues bien, según documentos que aparecen el expediente, la señora Rocío Lourdes Bedoya Ortiz allegó para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia: 1º. Fotocopia de la cédula de ciudadanía en donde consta que la actora nació el 20 de diciembre de 1951 (folio 45). 2º. Certificación expedida por el Auxiliar de Posesiones y Certificados del Departamento de Antioquia, en la cual se indica que la demandante prestó sus servicios laborales para el Departamento como docente, entre el 28 de agosto de 1972 y el 15 de marzo de 1999 (folio 47). 3º. En la misma certificación se hace constar que mediante Decreto 480 de 8 de marzo de 1999, la demandante fue retirada del cargo de docente por perdida de la capacidad laboral a partir del 16 de marzo de 1999(folio 47). 4°. Copia de la Resolución Nº 012514 expedida por la Coordinación Regional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Antioquia, en la cual se reconoció a la señora Rocío Lourdes Bedoya Ortiz una pensión de invalidez a partir del 16 de

marzo de 1999. Como puede advertirse, al momento de solicitarse la pensión gracia, 12 de agosto de 2002 (folio 65) la señora Rocío Lourdes Bedoya Ortiz tenía más de veinte (20) años de servicios laborales prestados como docente en el Departamento de Antioquia, contaba para esa misma fecha con los cincuenta (50) años de edad y se encontraba en incapacidad por enfermedad para laborar, según consta a folio 47. Ahora bien, el hecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le hubiera reconocido a la demandante una pensión de invalidez con base en la pérdida de su capacidad laboral, valorada médicamente en un 95%, no significa que se esté ordenando un doble reconocimiento económico originado en una misma causa, incurriendo tal vez, como se pensó, en la prohibición constitucional de que se habló anteriormente, pues la gracia se adquirió - se repite - por haberse desempeñado como docente en entidades territoriales por más de veinte (20) años de servicios y demostrar, además, los otros requisitos exigidos en la ley 114 de 1913. De otra parte, la pensión gracia no se reconoce atendiendo los aportes efectuados a la entidad de previsión social, sino que es una prestación con cargo al tesoro público, pues se trata, de una pensión nacional, lo que resulta reafirmado por el decreto 81 de 1976 mediante el cual se transfirió a la Caja Nacional de Previsión Social el pago de esta prestación, determinando que esta entidad asumiría las funciones de la Sección de Pensiones de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otras, la del pago de las pensiones

del personal que adquirió o adquiriera el derecho estando al servicio del magisterio de primaria. Lo anterior resulta aún más claro si se atiende lo prescrito por la ley 91 de 1989 artículo 15 - numeral 2 -, que determinó: “... Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiesen desarrollado o modificado, tuviesen o llegasen a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación...”. Así, la Caja Nacional de Previsión Social no reconoce la pensión por los aportes a ella sufragados, sino que hace las veces de entidad pagadora de la prestación, pues simplemente se le transfirió tal función. De otra parte, esta pensión no se rige por las leyes 33 y 62 de 1985, sencillamente porque la “gracia”, no es una pensión ordinaria, sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor del artículo 1º - inciso 2 - de la ley 33 de 1985. Es cierto que las pensiones especiales deben regularse por las normas aplicables a ellas, y en el caso de la pensión gracia, al tenor de la ley 114 de 1913 artículo 2º,

se liquidaba atendiendo la mitad del sueldo que hubiere devengado el docente durante los dos últimos años de servicios y en caso de que ellos hubieran sido distintos, se tenía en cuenta su promedio; sin embargo posteriormente la ley 4ª de 1966, sin hacer excepción alguna, a diferencia de lo que sucedió con la ley 33 de 1985, precisó en su artículo 4º: “A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y se pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.”. Esta ley que, como se dijo, no excluyó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales, fue reglamentada por el decreto 1743 de 1966 y allí se dijo que para liquidar la pensión se tomaría como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Es decir que se precisó a cual promedio mensual se refería la ley 4ª de 1966. En consecuencia, la Sala insiste en esta oportunidad en que para liquidar la pensión gracia debe tenerse en cuenta todo lo percibido por la peticionaria docente como retribución por sus servicios durante el último año. En esas condiciones, la Sala confirmará la decisión del Tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA CONFIRMASE la sentencia del 24 de noviembre 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por la señora Rocío Lourdes Bedoya Ortiz contra la Caja Nacional de Previsión Social. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN