CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2004-04235-01(747-06)-2006

PENSION GRACIA - Improcedente por servicios prestados en planteles nacionales / DOCENTE NACIONAL - Inexistencia del derecho a pensión gracia / DOCENTE - Niega pensión gracia porque los servicios invocados son de carácter nacional Como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local, grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. En el caso de autos, la demandante no acreditó haber laborado en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, durante el tiempo exigido por la ley (20 años); y los tiempos laborados en planteles nacionales, como consecuencia de su vinculación con el Ministerio de Educación Nacional, no son útiles para efectos de la pensión gracia. Es del caso precisar que de conformidad con lo planteado por la Sala, no es viable que en las condiciones anotadas, pueda presentarse una discriminación injustificada contra los educadores nacionales. La pensión gracia de jubilación se concedió como un estímulo para los docentes por su tarea cumplida en el nivel regional o local. La Corte Constitucional en sentencia C-954/00, expediente D-2810, sostuvo

frente a la demanda de inexequibilidad del numeral 2º del literal a) del artículo 15 de la ley 91 de 1989 que en punto al problema jurídico planteado, era necesario destacar que el mismo ya había sido resuelto en sentencia C-479 de 1998, en la cual se declaró exequible el numeral 3º del artículo 4 de la ley 114 de 1913. También dijo, que tal restricción encuentra también fundamento lógico en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso racional de los recursos estatales (artículos 64 Constitución de 1886 y 128 de la Carta Política de 1991). Destaca la Corte Constitucional que la presunta desigualdad material que se le imputa a la norma acusada, basada en la circunstancia de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento de los requisitos consagrados en la ley 114 de 1913, numeral 3º artículo 4, no está llamada a prosperar ya que la aplicación de esta normatividad a los docentes oficiales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, tiene justificación en las causas que motivaron su expedición, en el principio de libre configuración legislativa y además en el objetivo superior de darle un uso racional, proporcional y adecuado a los recursos públicos. Así las cosas, la actora no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, razón suficiente para que la Corporación confirme la sentencia apelada.

NOTA DE RELATORIA: La Sala se pronunció en igual sentido dentro de los procesos 5764-05 de julio 13 2006, 9833-05 de agosto 3 de 2006, 0918-06 de

agosto 10 de 2006, 4877-04 de agosto 31 de 2006, Ponente: JAIME MORENO

GARCIA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006).

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04235-01(747-06)

Actor: ROGELIA ARIAS OSORIO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 22 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia. ANTECEDENTES La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 8092 de 29 de abril de 2002 y 6670 de 11 de noviembre de 2003, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se denegó el reconocimiento y pago de la pensión consagrada en la ley 114 de 1913 (fl. 36). Como restablecimiento del derecho solicita el reconocimiento y pago de la pensión gracia “equivalente al setenta y cinco por ciento de los salarios y demás factores salariales, devengados por la demandante en el último año de servicios como MAESTRA de educación primaria y/o preescolar en el Departamento de Antioquia”. Así mismo, pide que se de cumplimiento a la

sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A (fl. 37). Relata que luego de cumplir lo 50 años de edad y 20 de servicio solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Petición que le fue negada a través de los actos demandados.- LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las pretensiones de la demanda (fl. 97 vto). En primer término hizo un recuento sobre las normas que rigen la pensión gracia, así como de los pronunciamientos que en torno a ella ha hecho la jurisprudencia, para concluir que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prestación que reclama como quiera que desempeñó el cargo de docente mediante designación del Gobierno Nacional. Precisó que “encuentra plenamente acreditado que los servicios prestados por la actora lo fueron por más de veinte años al servicio de la docencia pero, de acuerdo con las certificaciones que obran en el proceso laboró en el orden departamental, sólo 2 años, 9 meses y 29 días, el resto de tiempo trabajó como docente nacional”. EL RECURSO DE APELACION El apoderado de la parte demandante solicita que se revoque la sentencia apelada y se condene en costas a la entidad demandada (fls. 111 y 112). Argumentó que si bien originalmente el legislador creó la pensión gracia para educadores del nivel territorial, luego, mediante la ley 91 de 1989, otorgó este beneficio a los docentes del nivel nacional. Destacó que tal previsión quedó claramente especificada en el literal a), numeral 2º, artículo 15 ibídem en el

que se estableció la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación aún en el caso de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación; y que así lo entendió también CAJANAL dado que reconoció dicha pensión a los docentes nacionales, posición que modificó luego del pronunciamiento realizado por el Consejo de Estado en sentencia de 26 de agosto de 1997, expediente S699. Adujo que no existe diferencia alguna entre un maestro nacional y uno nacionalizado, pues ambos, a raíz de la nacionalización de la educación, reciben su salario de la Nación. Afirmó que la demandante ha sido discriminada por ser docente nacional, lo cual no ha ocurrido en otros casos en los que se les ha reconocido la pensión a docentes de este mismo nivel y frente a los cuales considera se ha vulnerado su derecho a la igualdad. Manifestó que no es cierto que la pensión gracia fue creada para contrarrestar los malos salarios de los educadores municipales o departamentales, como lo afirma la H. Corte Constitucional, pues lo cierto es que los docentes nacionales han tenido peor retribución, ya que fue a los primeros a quienes se les congelaron las cesantías y además no perciben las remuneraciones extralegales que disfrutan quienes se encuentran vinculados con entidades territoriales. CONSIDERACIONES La decisión materia de apelación habrá de ser confirmada, por las siguientes razones: Como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo

que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la ley 114 de 1913 prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la ley 116 de 1.928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.” La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la ley 43 de 1975 de la educación primaria como de la secundaria, situación que no es la que se configura en el presente caso. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de

1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podía recibir a un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta que entró en vigencia la ley 91 de 1989. Como ya se dijo, el artículo 15, numeral 2º, literal A) de la ley 91 de 1989 dispuso la compatibilidad en el pago por parte de Cajanal de dos clases de pensiones, a saber: la pensión de gracia y la pensión ordinaria o de derecho, pero con fundamento en las leyes que regulan tal aspecto y sin apartarse de la observancia imperativa del cumplimiento de la totalidad de los requisitos, que están en las disposiciones; así se reitera la imposibilidad de otorgar la pensión gracia en condiciones distintas a las allí consagradas. En el caso de autos, la demandante no acreditó haber laborado en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital, durante el tiempo exigido por la ley (20 años); y los tiempos laborados en planteles nacionales, como consecuencia de su vinculación con el Ministerio de Educación Nacional, no son útiles para efectos de la pensión gracia (fls. 23 y 24). Es del caso precisar que de conformidad con lo planteado por la

Sala, no es viable que en las condiciones anotadas, pueda presentarse una discriminación injustificada contra los educadores nacionales. La pensión gracia de jubilación se concedió como un estímulo para los docentes por su tarea cumplida en el nivel regional o local. La Corte Constitucional en sentencia C-954/00, expediente D-2810, sostuvo frente a la demanda de inexequibilidad del numeral 2º del literal a) del artículo 15 de la ley 91 de 1989 que en punto al problema jurídico planteado, era necesario destacar que el mismo ya había sido resuelto en sentencia C-479 de 1998, en la cual se declaró exequible el numeral 3º del artículo 4 de la ley 114 de 1913. Manifestó la Corte respecto de la eventual discriminación que la citada norma pudo generar entre los docentes designados por el Gobierno Nacional (nacionales) y los nombrados por las entidades territoriales (nacionalizados) que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, que si bien las referenciadas leyes se habían encargado de ampliar el marco de aplicación de la pensión gracia, la circunstancia de que el reconocimiento de esa prestación quedara supeditado a la exigencia de no recibir otra recompensa de la Nación encontraba un claro fundamento en el principio de libre configuración legislativa y en la causa que inicialmente inspiró la consagración legal de la pensión gracia, como era la de establecer un estímulo a favor de los maestros del nivel territorial cuyos salarios eran inferiores a los recibidos por los docentes nacionales. También dijo, que tal restricción encuentra también fundamento

lógico en la necesidad de evitar que una misma persona pueda recibir doble remuneración de carácter nacional, garantizando así el uso racional de los recursos estatales (artículos 64 Constitución de 1886 y 128 de la Carta Política de 1991). Destaca la Corte Constitucional que la presunta desigualdad material que se le imputa a la norma acusada, basada en la circunstancia de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento de los requisitos consagrados en la ley 114 de 1913, numeral 3º artículo 4, no está llamada a prosperar ya que la aplicación de esta normatividad a los docentes oficiales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, tiene justificación en las causas que motivaron su expedición, en el principio de libre configuración legislativa y además en el objetivo superior de darle un uso racional, proporcional y adecuado a los recursos públicos.

Y concluyó: “Así las cosas, teniendo en cuenta que el literal A del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se limita a garantizar y reconocer el derecho a la pensión gracia de “los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980” en los términos en que la prestación fue concebida por las disposiciones legales que la consagran, desarrollan y modifican – Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933-, la Corte procederá a declarar su exequibilidad pues no observa que, por tal motivo, la preceptiva amenace o vulnere el derecho a la igualdad ni ninguna otra disposición constitucional que

le sea aplicable. Cabe precisar, sin embargo, que la decisión adoptada en la presente causa, fundada en el respeto por el precedente, no cobija la expresión “ los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, pues, a pesar de que ésta también hace parte integral de la norma acusada – estableciendo un límite temporal al reconocimiento del derecho a la pensión gracia-, la misma ya había sido declarada exequible por la Corte en la sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), por lo cual ha de entenderse que respecto de tal expresión ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en los términos prescritos por el artículo 243 del Estatuto Superior”. Así las cosas, la actora no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, razón suficiente para que la Corporación confirme la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el veintidós (22) de agosto de dos mil cinco (2005) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las súplicas de la demanda instaurada por ROGELIA ARIAS OSORIO

contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCIA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

WILLIAM MORENO MORENO

Secretario Ad-Hoc