CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2004-06114-01(2656-13)-2018

CONTRATO REALIDAD – Marco normativo y jurisprudencial / CONTRATO REALIDAD – Contrato de prestación de servicios / CONTRATO REALIDAD – Aplicación de la primacía de la realidad sobre las formas / AUXILIAR DE CONTABLE – Obligaciones contractuales de naturaleza o carácter permanente / SUBORDINACIÓN - Cumplimiento de horario / RELACIÓN LABORAL – Demostrada / LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES – Honorarios pactado en el contrato de prestación de servicios / COTIZACIÓN A PENSIÓN - Prestación imprescriptible La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación o dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador. Ahora bien, de las pruebas en su conjunto se concluye, que durante la prestación de los servicios de la accionante como asistente del área contable y tributaria del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, recibió órdenes de su superior; ejerció sus funciones en las instalaciones y con herramientas de la entidad, todo lo cual conduce a concluir que no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una de carácter laboral, en la que se demostró la subordinación. Destaca la Sala, que aunque están probados los elementos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), esto no implica que la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez tenga la condición de empleada pública, ya que no median los

componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior. Queda en los anteriores términos sustentada la tesis planteada por la Sala frente al primero de los interrogantes planteados, en el sentido de señalar que se configuró una relación laboral entre el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez, con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos de manera ininterrumpida entre las mismas partes durante el período comprendido entre el 10 de mayo de 2001 y el 22 de febrero de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-06114-01(2656-13)

Actor: TERESA DE JESÚS PALACIO RAMÍREZ Demandado: ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ Acción : Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Decreto 01 de 1984

Asunto : Contrato de prestación de servicio suscrito en forma ininterrumpida entre la demandante y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá. Aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre la formalidad en relaciones laborales.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 1 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de

Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez contra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

I. ANTECEDENTES La demanda La señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez, por conducto de apoderada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, presentó demanda contra el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas:

“(…)

1. Nulidad de la Resolución Nº 000334 de fecha 23 de junio del año en curso, suscrita por el señor Sergio Bustamante Pérez, Director de la entidad demandada, mediante la cual le fue negada a mi representada la petición sobre sus prestaciones sociales e indemnizaciones; y de igual forma el Acta de notificación realizada en la misma fecha, 23 de junio de 2004.

2. Que los sucesivos contratos celebrados entre la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en atención a la vocación de permanente, esencial y necesaria de las funciones para las cuales fue contratada la primera, se ejecutaron dentro del marco de una relación de naturaleza laboral cuyos extremos estuvieron del día 10 de mayo del año 2001 y hasta el día 22 de febrero de 2004.

3. Que consecuente con las anteriores declaraciones, se ordene a la accionada, por lo tanto pagar en favor de mi representada todos los valores que le alcance a deber por todos y cada uno de los conceptos prestacionales que se llegaron a

causar, liquidados conforme al régimen de prestaciones aplicable a los servidores públicos del Municipio de Medellín durante el tiempo que estuvo vigente la relación de carácter laboral, que no de “prestación de servicio” como se pretendió por parte de la entidad con los contratos simulados.

4. Disponer el pago correspondiente a la Indemnización por despido injusto.

5. Declara que igualmente se debe la indemnización moratoria, por lo que se deberá reconocer entonces un día de salario por cada día que pase sin que la administración efectúe el pago de las prestaciones sociales que se causaron en favor de la demandante.

6. Que las sumas que se ordenen en sentencia sean actualizadas o reajustadas de acuerdo con la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor (empleados en la ciudad de Medellín) certificados por el DANE, para el periodo comprendido entre la fecha de la desvinculación,esto es, el 22 de febrero del año 2004 y el día en que de manera efectiva se produzca el pago de las condenas solicitadas.

7. Que las sumas liquidadas devengarán intereses moratorios, en los términos de la Sentencia C-188 de 24 de marzo del año 1999, mediante la cual queda modificado el contenido del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo respecto del momento en que empiezan a correr los intereses moratorios.

8. Que se advierta a la entidad demandada la obligación de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 176 de C.C.A.

9. Que se ordene el pago de las costas y agencias en derecho, a cargo de la entidad

demandada. Como Pretensión Subsidiaria, solicito se disponga el reconocimiento y pago, a manera de indemnización, de la suma equivalente a la totalidad de las prestaciones sociales que correspondiera al personal directamente vinculado, de conformidad con el Régimen de Prestaciones que estuvo vigente durante la prestación del servicio suma que de igual manera deberá ser indexada, y así mismo reconocidos los intereses moratorios de ser el caso, en los términos del numeral quinto de este acápite (…)”. Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes:

1. La señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez prestó sus servicios personales en el Departamento de Tesorería del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, a través de contratos de prestación de servicios personales desde el 10 de mayo de 2001 hasta el 22 de febrero de 2004.

2. Destacó que durante su vinculación cumplió las mismas labores que el personal de planta de la entidad, pero con una jornada laboral mayor y sin recibir la misma remuneración ni prestaciones sociales; añadió que cumplió con el horario dispuesto para los empleados de planta y bajo la subordinación y dependencia de la Jefe de Tesorería, desempeñando labores de naturaleza contable de acuerdo con el manual entregado al momento de cada firma de los contratos de prestación.

3. Aseguró que la entidad demandada le adeuda los incrementos salariales propios de una relación laboral, así como la sanción moratoria causada por la mora en el pago de las prestaciones sociales.

4. Alegó que la cancelación del contrato se dio de manera injustificada y arbitraria dado que su trabajo al interior de la tesorería fue diligente y en estricto

cumplimiento de sus obligaciones.

5. Añadió que el 31 de mayo de 2004 presentó reclamación administrativa ante la entidad, la cual mediante Resolución 334 de 23 de junio de 2004 negó la reclamación que pretendía el reconocimiento de cesantías, prima de navidad, vacaciones, aguinaldo, prima de vida cara y vacaciones, entre otras.

Normas violadas y concepto de violación Constitución Política: preámbulo y artículos 1, 2, 13, 35, 53, 122, 123 y 125. Ley 80 de 1993: artículo 32 numeral 3. Ley 244 de 1995: artículos 1, 2 y 3. Al explicar el concepto de violación, se expuso que el acto demandado incurrió en violación de norma superior por falta de aplicación de la ley, aplicación indebida e interpretación errónea de la misma. Se indica que la entidad demandada omitió la vinculación legal y reglamentaria mediante acto de nombramiento, con la finalidad de no reconocer prestaciones sociales y disponer libremente y con ánimo “clientelista” de los empleos y deslaboralizar el trabajo realizado. Sostuvo que el acto acusado incurrió en el vicio de falsa motivación porque negó el reconocimiento de las prestaciones sociales aunque los contratos de prestación de servicios fueron simulados, pues en todo momento estuvieron presentes los elementos esenciales de una relación laboral: a) actividad personal, b) subordinación o dependencia al exigirse el cumplimiento de órdenes por un superior y c) remuneración del servicio. En aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, cuando confluyen estos tres elementos, señaló la parte actora, se configura una relación laboral que goza de protección

constitucional. Indicó que por la función desarrollada como analista contable y tributaria, la cual es permanente, debió ser vinculada mediante una relación legal y reglamentaria en igualdad de condiciones que los demás empleados de planta de la entidad demandada. Contestación de la demanda El Área Metropolitana del Valle de Aburrá1, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos2: 1 El Área Metropolitana del Valle de Aburrá es una entidad administrativa con personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial autorizada por el Decreto 3104 de 1979 puesta en funcionamiento por Ordenanza número 34 de 1980 y enmarcada dentro del régimen previsto en la Ley 128 de 1994. –Acuerdo Metropolitano No. 001 de febrero 23 de 1995 “por el cual se expiden los Estatutos del Área Metropolitana del Valle de Aburrá”- fols. 150 a 167. 2 Folio 135 a 145 Manifestó que suscribió con la demandante contratos de prestación de servicios profesionales regulados por la Ley 80 de 1993, que no dan lugar a la existencia de una relación laboral ni al pago de las prestaciones sociales reclamadas. Resaltó además, que la afiliación al sistema de seguridad social en salud y pensiones está a cargo del contratista, conforme a lo establecido en el artículo 282 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 114 del Decreto 2150 de 1995. Señaló que a la actora no se le exigió en ningún momento el cumplimiento de un horario

de trabajo, dado que la calidad de contratista le permitía manejar los tiempos según sus necesidades y, agregó, que contrario a lo indicado por ella, no es cierto que la terminación del contrato fuera injustificada, puesto que la finalización de la relación contractual tuvo ocurrencia por la expiración del plazo de ejecución pactado en el último de los contratos. Añadió que la entidad adelantó para 1999 un proceso de reestructuración administrativa, razón por la cual en atención a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y ante la falta de personal calificado para atender las necesidades del servicio, tuvo que celebrar contratos de prestación de servicios con personal externo, con el fin de cumplir con los requerimientos de la entidad para ese momento3. Agregó que la contratación se realizó en consideración a las capacidades, cualidades y calidades ofrecidas por la demandante, que motivaron a la administración a contratar sus servicios personales bajo el régimen de la Ley 80 de 1993. Dichas condiciones fueron aceptadas por la contratista en ejercicio de la autonomía de la voluntad; por lo tanto, no es procedente pretender darle connotaciones diferentes a los contratos de prestación de servicios. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia de 1 de agosto de 2012 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y condenó al Área Metropolitana del Valle de Aburrá a reconocer, liquidar y pagar a la demandante todas las prestaciones sociales que se hubieren causado desde el 10 de mayo de 2001 y hasta el 22 de febrero de 2004, en los mismos términos que las hubiere devengado un empleado de planta que desempeñara las mismas o similares funciones que la demandante, y negó las demás

pretensiones de la demanda4. Frente al material probatorio aportado al proceso, el Tribunal no valoró los testimonios de 3 Folio 221 4 Folio 303 a 313 las señoras Laura Adriana Barrera Gómez, Sor Isabel Vélez Montoya y Olga Stella Henao Grisales, puesto que iban “en contravía del resto de las pruebas encontradas en el proceso, además, la primera de ellas era la “jefe” e interventora del contrato de la demandante, lo que puede afectar la parcialidad de la declaración. En cuanto a las otras dos no traen los fundamentos suficientes para desvirtuar las demás pruebas”5. Consideró que se encontraron probados “los elementos de la relación legal y reglamentaria, la prestación personal del servicio, que fue aceptada por todas las partes, la subordinación y obviamente la remuneración” de lo que se evidencia una vocación de permanencia en el servicio y que las actividades desarrolladas por la actora, son inherentes a las de la entidad. En este orden de ideas, declaró la nulidad de la Resolución 334 de 23 de junio de 2004 y ordenó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir. Finalmente aclaró que la indemnización solicitada por la demandante como consecuencia de lo que calificó como “despido injusto”, no es procedente, dado que “se trata de una relación legal y reglamentaria y no de una relación laboral regulada por el Código Sustantivo del Trabajo”. Recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación6: Insistió en la inexistencia de subordinación por parte de la señora Teresa Palacio Ramírez

con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, pues como indicó en la contestación de la demanda, las actividades contratadas fueron ejercidas por ella con independencia y de manera autónoma en coordinación con el interventor del contrato. Alegó que el objeto del contrato suscrito con la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez era el de conciliar cuentas bancarias, gestionar notas débito y crédito de los extractos bancarios, actividades que debían ejecutarse a la mayor brevedad posible y dentro de las instalaciones de la entidad, debido al carácter de reserva que tenía la información manejada y, aclaró que dentro de la planta de personal de la entidad no existía un empleo 5 Fol. 312 6 Fols. 318 a 322 con similares características, por lo cual la contratación de personal externo era indispensable para el desarrollo de esta labor. Solicitó que fueran tenidos en cuenta los testimonios de las señoras Laura Adriana Barrera Gómez, Sor Isabel Vélez Montoya y Olga Stella Henao Grisales, dado que estas personas fueron quienes tuvieron una relación directa con la demandante en el desarrollo sus actividades. Solicitó que se revoque la sentencia recurrida y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda presentada por la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez. Alegatos de conclusión Mediante auto de 27 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo7. La parte demandante en escrito de alegatos manifestó su inconformidad frente a la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el sentido de negar la “indemnización por despido injusto”, pues consideró que al haberse

declarado la existencia de una relación legal y reglamentaria, está probado que la entidad la despidió sin justa causa. Señaló además que con el fin de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, se condene en costas a la entidad demandada8. La Procuraduría Segunda Delegada, rindió concepto el 28 de abril de 2014 y después de realizar un recuento de lo ocurrido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Teresa de Jesús Palacio Ramírez, indicó que de lo probado en el expediente se logró establecer que la actora no podía proceder de manera autónoma sino que debía estar sujeta a un plan de instrucciones, a una jornada de trabajo y en general, a unas actividades prefijadas en un plan de apoyo, con la colaboración y asesoría del área de tesorería, de lo que es posible demostrar que en efecto sí existió una relación de subordinación9. 7 Folio 347, 8 Folio 348 a 349 de acuerdo con el trámite que se aplica en el presente asunto la regla en materia de fijación de costas y agencias en derecho es la prevista en el artículo 171 del CCA 9 Folio 351 a 357 En razón de lo anterior, solicitó en virtud de la primacía de la realidad sobre las formas legales, que se confirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1 de agosto de 2012. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Subsección decidir, si se configuró la existencia de una relación laboral entre el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la demandante Teresa de Jesús Palacio Ramírez; y de ser así, establecer si hay lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas. Marco normativo y jurisprudencial del contrato realidad. Esta Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos. La Constitución Política de 1991, en los artículos 122 y 125 dispone lo siguiente: 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el

extraordinario de revisión. “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. (Inc. 1º)... ” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. El régimen jurídico tiene previstas tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con

personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala). En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. En sentencia C-154-9711 la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra apartes de la norma transcrita, estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, concluyendo que: “[…] el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente 11 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente ” (El resaltado es de la Sala). Adicionalmente, el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, modificado por el Decreto 3074 del mismo año, norma que se encuentra vigente, dispuso: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la

Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes. Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”. La parte subrayada fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia C-614 de 2009, señaló entre otros criterios, la permanencia como un elemento más que indica la existencia de una verdadera relación laboral. .- El artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 prevé que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad” (resaltado fuera de texto). .- La Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la

carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, dispuso en materia de empleo público: “Art. 19 El Empleo Público.

1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

2. El diseño de cada empleo debe contener: a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; c) La duración del empleo siempre que se trate de empleos temporales” […]” Para que una persona natural desempeñe un cargo en calidad de empleado público

(relación legal y reglamentaria), es preciso que se realice su ingreso al servicio público en la forma establecida en la ley, vale decir, requiere de la designación válida (nombramiento o elección, según el caso) seguida de la posesión, previo a ejercer las funciones propias de dicho empleo. Por otra parte, como ya se ha dicho, para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios, la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas

facultades extraordinarias al Presidente de la República, prevé: “ARTÍCULO 17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos. En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el Ministro o el Director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular. PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública” (subrayado fuera de texto). Por su parte, la Ley 734 de 2002, por la cual se expide el Código Único Disciplinario, establece en el artículo 48, numeral 29 como falta gravísima: “29. Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales”. En el ordenamiento jurídico no solo se ha previsto la prohibición de celebrar contratos de prestación de servicios para llevar a cabo funciones propias previstas en la ley o en los

reglamentos para un empleo público, sino que también se han fijado sanciones para el servidor que contrate a través de esta modalidad por fuera de los fines contemplados en el estatuto de contratación estatal. El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral; de tal manera que, configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con el fin de hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado12. Adicionalmente, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza "...en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado". De ahí que se deba proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes. En sentencia de unificación esta Sección precisó en materia de la figura jurídica del contrato realidad, lo siguiente: “[…] el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la 12 Corte Constitucional. Sentencia del 19 de ma