CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2011-00087-01(3334-13)-2015

PENSION GRACIA - Experta en sistemas docentes de la secretaría de educación y cultura de Antioquia / PENSION GRACIA - Marco normativo / CARGOS DIRECTIVOS CON CARÁCTER DOCENTE - Beneficiarios / CARGO ADMINISTRATIVO - No computa para tiempo de servicio docente Acorde con el componente normativo y jurisprudencial reseñado se tiene que el requisito esencial para ser beneficiario de la pensión gracia, radica en acreditar un tiempo de servicio equivalente a veinte años en el ejercicio de la profesión docente, el cual se define a las voces del artículo 2º del Decreto 2277 de 1979 como “el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto”, la cual aplica en igual medida a “ los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.” A su vez, el artículo 32 ibídem enlista los cargos directivos con carácter docente, entre los que se encuentra: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. En consideración a las preceptivas legales, se colige no

existe mérito para que prospere la pretensión de la actora de ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación puesto que el cargo de Experta en Sistemas Docentes de la Secretaría de Educación y Cultura de Antioquia, no corresponde a ninguno de los enlistados en el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 o equivalencia alguna. Si bien, la parte demandante insiste en el hecho que pese a estar vinculada a una dependencia administrativa del orden departamental, conservó su condición de docente y ejecutó labores relacionadas con el ramo, resulta poco veraz la afirmación, puesto que la naturaleza jurídica y orgánica de una entidad no se acopla al estatus de quien se vincula, es el vinculado quien se atempera a las condiciones administrativas y reglamentarias del organismo. Vale decir, que el anterior planteamiento surge ante la necesidad de clarificar que si bien la actora prestó sus servicios en una dependencia que por sus funciones tiene relación con el sistema de educación, Secretaría de Educación y Cultura Departamental de Antioquia, ello no la convierte en beneficiaria de la pensión gracia de jubilación prevista en la Ley 114 de 1913, puesto que se itera, por la naturaleza de la entidad, las funciones ejecutadas eran de carácter administrativo no docente, requisito sine qua non para que el tiempo laborado bajo este carácter se compute para efectos de acreditar 20 años al servicio de la docencia y beneficiarse así de ella.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015).

Radicación número: 05001-23-31-000-2011-00087-01(3334-13)

Actor: CECILIA DEL SOCORRO VELEZ MARQUEZ

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EN LIQUIDACION Conoce la Sala, del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 30 de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a las súplicas de la demanda.

1. ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial la señora Cecilia del Socorro Vélez Márquez, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. elevó ante el Juez Colegiado de Primera Instancia las siguientes pretensiones: Anular la Resolución No. 34764 del 31 de diciembre de 2002, expedida por el Fondo de Pensiones demandado, y por virtud de la cual se niega el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación consagrada en la Ley 114 de

1913. A título de restablecimiento del derecho, que se reconozca y pague la pensión gracia de jubilación en un porcentaje equivalente al 75% del promedio salarial y demás factores devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos, con los correspondientes incrementos anuales; que igualmente se sujete el cumplimiento de la sentencia a lo ordenado en los artículos

176, 177 y 178 del C.C.A.; y que se condene en costas a la parte vencida. Como fundamento fáctico que sustenta las pretensiones, señala estuvo vinculada por más de veinte años al Departamento de Antioquia, en la Secretaría de Educación y Cultura, dónde se desempeñó como directiva docente, que previamente ocupó el cargo de profesora de tiempo completo en la educación básica secundaria, en calidad de maestra alfabetizadora y, como docente de tiempo completo en educación básica primaria, ostentando la calidad de docente nacionalizada. Por considerar reunidos los requisitos de edad y tiempo de servicio, solicitó ante Cajanal E.I.C.E. liquidada, el reconocimiento de pensión gracia de jubilación, la cual fue denegada mediante Resolución No. 34764 del 31 de diciembre de 2002, al no cumplir con el tiempo mínimo al servicio del magisterio. Recurrido el acto administrativo y ante el silencio de la administración, promovió acción de tutela ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín, la cual fue concedida en protección del derecho de petición, sin embargo la entidad no resolvió de fondo el recurso pendiente, configurándose el recurso de reposición ficto ante el silencio de la administración. Como normas violadas indica los artículos 2º, 25, 48, y 58 de la Constitución Política; artículo 27, 30 y 31 del Código Civil; artículo 1º y 4º de la Ley 114 de 1913; artículo 3º de la Ley 37 de 1933; artículo 3º, 4º y 13 de la Ley 39 de

1903; Decreto 1221 de 1975; artículo 21 C.S.T.; artículo 12 Ley 50 de 1986; artículo 4º de la Ley 4ª de 1966; artículo 6º de la Ley 116 de 1928; Decreto 435 de 1971; Decreto 446 de 1973; artículo 1º y 2º de la Ley 4ª de 1974; y el artículo 2º de la Ley 153 de 1887. El concepto de la violación lo desarrolla de folio 155 a 161 del cuaderno principal.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Cajanal en Liquidación por intermedio de apoderada judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas en el libelo genitor, aceptó como ciertos los hechos primero, segundo, quinto y sexto; dijo no constarle el tercero, sobre la falta de respuesta al recurso formulado contra el acto administrativo que negó la pensión gracia de jubilación; y finalmente, descartó como sustentos fácticos los expuestos en los numerales cuarto, séptimo, octavo y noveno del mismo acápite.

Frente a las normas violadas y el concepto de la violación, precisó que la decisión adoptada en el acto administrativo atacado, tuvo como sustento las normas aplicables al caso, a partir de las cuales se estimó que el cargo de experta en sistemas docentes de la Secretaría de Educación desempeñado por la demandante, no figura como un cargo docente sino administrativo, por lo tanto el tiempo laborado en el mismo no computa para efectos de verificar tiempo de servicio docente. Como medios exceptivos de fondo propuso el de ausencia de vicios

en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación, prescripción e imposibilidad de condena en costas.

3. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, declaró la nulidad de la Resolución No. 34764 del 31 de diciembre de 2002, y ordenó a Cajanal E.I.C.E. liquidada, reconocer y pagar a favor de la señora Cecilia del Socorro Vélez Márquez, pensión gracia de jubilación con efectividad a partir del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo, pero sólo efectivos en su pago las mesadas causadas con posterioridad al 16 de diciembre de 2007, al operar el fenómeno de la prescripción.

Señala la providencia que acorde con el marco legal establecido en la Ley 114 de 1913, el Decreto 2227 de 1979 y la Ley 91 de 1989, los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia se circunscriben a acreditar veinte años de prestación de servicios docentes y 50 años de edad; que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que sólo son beneficiarios de la prestación los docentes adscritos a los municipios, distritos o departamentos, cuya labor esté directamente relacionada con la enseñanza de los niveles de primaria y secundaria. Frente al caso concreto, insiste que acorde con las pruebas recaudadas, especialmente la certificación expedida por la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional del Departamento de Antioquia, queda probado que las funciones realizadas por la accionante no eran de carácter

administrativo, sino de asesoría, apoyo y evaluación del desarrollo de los planes y programas curriculares, capacitación de docentes de los niveles prescolar, básico y medio vocacional, entre otras, los cuales permiten computar el tiempo laborado en la dependencia como profesión docente al tenor de lo establecido en el artículo 2º del Decreto 2277 de 1979.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada judicial de la demandada apela la decisión adoptada por el a quo, solicita su revocatoria y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, sustenta la inconformidad en el hecho que la decisión adoptada en la resolución atacada, se sujetó a las disposiciones señalas en la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 33 de 1933, la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2227 de

1979. Que los tiempos laborados por la demandante en la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia, no computan para el cálculo de 20 años de servicio como docente, cuando de acuerdo a las funciones desempeñadas se colige que eran netamente administrativas, lo que la excluye como beneficiaria de la pensión gracia de jubilación por el no cumplimiento de los requisitos de tiempo.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante, se ratificó en los argumentos expuestos en la demanda.

Agotado el trámite procesal y no encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir el asunto bajo las siguientes: CONSIDERACIONES Previo al análisis del caso, atendiendo a que en la sentencia de primera instancia no se efectuó manifestación frente a los medios exceptivos

promovidos por la demandada, sea esta la oportunidad para señalar sobre el punto que, las excepciones de ausencia de vicios en el acto administrativo, inexistencia de la obligación, prescripción e imposibilidad de condena en costas, no corresponden a un ataque de fondo a las pretensiones o al procedimiento, por lo cual su análisis estará sujeto a las consideraciones adoptadas por la judicatura. Efectuada la anterior precisión, corresponde a la Sala establecer, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, si la actora es beneficiaria del reconocimiento de pensión gracia de jubilación, en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos. Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.

La Ley 114 de 1913 confirió a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación; situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y

Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.1 En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la previsión legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales; exigencia que conserva vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral 4° de esta Ley. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza 1 Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional. secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.2

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación, dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. Así, con ocasión del proceso de nacionalización y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,3 sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia de jubilación ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia: 2 Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro. 3 Artículos 3° y 4°. “3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les

dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados

(literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que,

como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.”.4 (Resalta la Sala) De conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita 4 Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. jurisprudencial, se define frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) La inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) La conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) Que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacionalpensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la

Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. Del caso concreto Se encuentra probado dentro del plenario, que la actora laboró para el Departamento de Antioquia, en los siguientes cargos: (i) Maestra alfabetizadora de tiempo completo, segunda categoría, Secretaría de Educación del 04 de mayo de 1964 al 31 de enero de 1965; (ii) Seccional de la Escuela Urbana de Niñas “Ayacucho”, segunda categoría del 01 de febrero de 1965 al 31 de enero de 1966; (iii) Experta en Sistemas Docentes de la División de Educación Preescolar Nivel Profesional y Técnico, grado 3, Secretaria de Educación y Cultura del 10 de octubre de 1980 al 21 de enero de 1996; (iv) Profesional I, nivel 4, grado 4, Secretaría de Educación y Cultura del 22 de enero al 15 de septiembre de 1996; (v) Profesional I, nivel 4, grado 4, Secretaría de Educación y Cultura del 16 de septiembre de 1996 al 27 de diciembre de 1998; (vi) Profesional universitario, código 340, nivel 4, grado 4, Dirección de Desarrollo Educativo, Secretaría de Educación y Cultura del 28 de diciembre de 1998 al 07 de agosto de 2000. (fl. 12 y anverso). Acorde con el componente normativo y jurisprudencial reseñado se tiene que el requisito esencial para ser beneficiario de la pensión gracia, radica en acreditar un tiempo de servicio equivalente a veinte años en el ejercicio de la profesión docente, el cual se define a las voces del artículo 2º del Decreto 2277 de

1979 como “el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto”, la cual aplica en igual medida a “ los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando , de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.” (Subraya fuera de texto) A su vez, el artículo 32 ibídem enlista los cargos directivos con carácter docente, entre los que se encuentra: a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación. En consideración a las preceptivas legales, se colige no existe mérito para que prospere la pretensión de la actora de ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación puesto que el cargo de Experta en Sistemas Docentes de la Secretaría de Educación y Cultura de Antioquia, no corresponde a ninguno de los enlistados en el artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 o equivalencia alguna. Si bien, la parte demandante insiste en el hecho que pese a estar vinculada a una dependencia administrativa del orden departamental, conservó su condición de docente y ejecutó labores relacionadas con el ramo, resulta poco

veraz la afirmación, puesto que la naturaleza jurídica y orgánica de una entidad no se acopla al estatus de quien se vincula, es el vinculado quien se atempera a las condiciones administrativas y reglamentarias del organismo. Vale decir, que el anterior planteamiento surge ante la necesidad de clarificar que si bien la actora prestó sus servicios en una dependencia que por sus funciones tiene relación con el sistema de educación, Secretaría de Educación y Cultura Departamental de Antioquia, ello no la convierte en beneficiaria de la pensión gracia de jubilación prevista en la Ley 114 de 1913, puesto que se itera, por la naturaleza de la entidad, las funciones ejecutadas eran de carácter administrativo no docente, requisito sine qua non para que el tiempo laborado bajo este carácter se compute para efectos de acreditar 20 años al servicio de la docencia y beneficiarse así de ella. Así las cosas, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de la Resolución No. 34764 de 31 de diciembre de 2002, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal E.I.C.E. liquidada, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, se recovará la decisión de primera instancia, para en su lugar proceder a absolver a la demandada de todas las pretensiones formuladas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley

5. FALLA REVÓCASE la sentencia del 30 de enero de 2013, proferida por el

Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección Laboral de Descongestión, y en su lugar SE DISPONE: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo establecido en la parte motiva de la presente providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoria JORM/Lmr.