CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2011-01337-01(4719-14)-2017

SUPRESION DE CARGO - Estudio técnico / ESTUDIO TECNICO - Tiene valor probatorio. Se presume auténtico / ESTUDIO TECNICO - Sustento para reestructuración de la entidad / ESTUDIO TECNICO - Se ajusta a los parámetros legales Es ineludible señalar que el mismo Código General del Proceso prevé que un documento es auténtico cuando existe certeza sobre su autor, además, cuando aquellos sean emanados de las partes o de terceros se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falsos o desconocidos, regla que aplica para todas las jurisdicciones. (…) Se extraen dos conclusiones relevantes al asunto bajo estudio: 1. Que el valor probatorio de las copias simples debe atribuirse en los términos de las normas que les dan el mismo valor probatorio del original, y 2. Que en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, si el juez no tiene certeza sobre algún hecho a pesar de que dentro del acervo probatorio obran documentos públicos, aunque sea en copia simple, de los cuales pueda deducir razonablemente su ocurrencia, debe decretar las pruebas de oficio que le permitan llegar a la convicción de los hechos y la verdad procesal. (…) Se infiere que el documento aportado por los actores oportunamente y decretado como prueba, sí es susceptible de ser valorado en esta instancia, sin que su autenticidad y contenido ofrezcan duda para la Subsección, para la cual, el mismo incorpora el estudio técnico aprobado por el Decreto 719 del 24 de diciembre de 2010 expedido por el alcalde de Turbo, Antioquia. Al documento aportado por los

demandantes como el estudio técnico controvertido en este asunto sí se le puede dar valor probatorio, por lo cual se concluye que contiene el estudio técnico aprobado por el Decreto 719 del 24 de diciembre de 2010 expedido por el alcalde de Turbo, Antioquia. (…) En efecto, la medida debe ser razonable y proporcional dando prevalencia al interés general, para lo cual es preciso que esté justificada y basada en estudios técnicos elaborados de acuerdo con los parámetros legales antes vistos, de manera que no solamente se trata de un requisito meramente formal, sino que también debe presentarse como el sustento técnico para la modificación de la planta de personal. (…) En ese orden, se concluye que el estudio técnico, cuyo contenido demeritan los demandantes, se ajusta a los parámetros legales que debió atender, los cuales se encuentran contenidos en la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, con lo cual quedan desvirtuados los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. El estudio técnico que precedió la expedición de los actos demandados se ajustó a los requisitos legales especialmente los establecidos por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005.

FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 / DECRETO 1227 DE 2005

NORMA DEMANDADA: DECRETO 719 DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 720

DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 721 DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 722 DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 723 DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 724

DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 725 DE 2010 (No Anulada) / DECRETO 726 DE 2010 (No Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 05001-23-31-000-2011-01337-01(4719-14)

Actor: CARLOS ALBERTO MOSQUERA JIMENEZ Y OTROS

Demandado: ALCALDE DE TURBO - ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN PÚBLICA: NULIDAD DE LOS DECRETOS 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725 Y 726 DEL 24 DE DICIEMBRE DE 2010 POR MEDIO DE LOS

CUALES SE MODIFICÓ LA PLANTA DE PERSONAL DEL MUNICIPIO DE

TURBO, ANTIOQUIA. TRÁMITE EN VIGENCIA DEL DECRETO 01 DE 1984.

ASUNTO La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES Los señores Carlos Alberto Mosquera Jiménez, Dina Luz Navas Guerrero, Greilis Caicedo Padilla, Yacira Córdoba Mena, John Walter Urango Palacios, Sandra Damarchi Sánchez, Andrés García Ruiz, Edilma Tapias Chaverra, Yaneth González Chala, Fabio Manuel Martínez Vaca, Florencia Córdoba Salas, José

Abelardo Lopera Rodríguez, Carmen Ceren Garcés, Eloisa Cuesta Mena, Manuel Jesús Ariel Asprilla Quito, Edwin Cardosa Campo, Sol María Árias Mosquera, Diober Silvestre Blanco Agamez, Ángela María Macías Sánchez, Elcy Esperanza Córdoba Pérez, Ana Gabriela Cedeño Barón, Fernando Morales Peña, Hermenegildo Serna Córdoba, Edinson de Jesús Gil Zapata, Nairavi Mosquera, Juana Quintana Mejía, William de Jesús Posada Mesa, Eufemia Amaya Torres, Yorleidy Palacios Mosquera, Shirley Sanmartín Rentería, Albeiro Quinto Rivas, Julio César Martelo Aycardi, Omar Castillo, Adalberto Salazar Torres, Melly Herrera Ospina y Esteban Alberto Milanés Suárez, en ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandaron de esta corporación la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos el 24 de diciembre de 2010 por el alcalde de Turbo, Antioquia: - Decreto 719 «por medio de la(sic) cual se adopta el Estudio Técnico requerido en el proyecto de Reestructuración Administrativa». - Decreto 720 «por medio de la(sic) cual se suprimen y se crean unos cargos en la planta de personal del Municipio de Turbo Antioquia». - Decreto 721 «por medio de la(sic) cual se suprime en su totalidad la planta de cargos vigente de la Secretaría de Educación Municipal de TurboAntioquia». - Decreto 722 «por medio de la(sic) cual se definen los niveles de los empleos y se establecen los grados salariales para cada uno de ellos en el

Municipio de Turbo Antioquia». - Decreto 723 «por medio de la(sic) cual se suprimen unas dependencias, se cambia la denominación de otras y se establecen de manera definitiva, las secretarías de despacho que integrarán la estructura organizacional de la Administración Municipal de Turbo Antioquia». - Decreto 724 «por medio del cual se establece la planta de personal en el Municipio de Turbo Antioquia». - Decreto 725 «por medio del cual se realiza la distribución de la planta de personal entre las distintas secretarías de la estructura administrativa del Municipio de Turbo Antioquia». - Decreto 726 «por medio del cual se establece la escala salarial para la nueva planta de cargos del Municipio de Turbo Antioquia». NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 2, 6, 125, 209, 313-6 y 315 de la Constitución Política, 3, 12, 71, 74, 75, 77 y 84 de la Ley 617 de 2000, Decreto 192 de 2001, Ley 136 de 1994, 48 de la Ley 734 de 2002, Ley 872 de 2003, Decreto 111 de 1996, 54 y 115 de la Ley 489 de 199 y 46 de la Ley 909 de 2004. Como concepto de violación de la normativa invocada, adujo que los actos demandados están afectados de nulidad por falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder y error de derecho. -Falsa motivación y expedición irregular Para sustentar estos cargos el apoderado de los demandantes manifestó que el estudio técnico que sirvió de soporte para la modificación de la planta de personal

del municipio de Turbo, Antioquia, no cumplió con las condiciones de idoneidad para sustentar la decisión adoptada por medio de los decretos cuya nulidad se solicita. Igualmente precisó que el documento no siguió los pasos que debía observar en la revisión de los procesos, y tampoco efectuó la evaluación de la prestación del servicio así como de los perfiles y cargas de trabajo ni acogió las observaciones de la ESAP y del Concejo municipal de Turbo que denunciaban su falta de aptitud para soportar las decisiones de la administración municipal. -Desviación de poder En este punto consideró que la finalidad de la reestructuración fue la de buscar el beneficio personal de quienes la llevaron a cabo y no para optimizar el servicio, y que ello es demostrable con el hecho de que no coinciden las cargas de trabajo con los empleos creados ni el perfil de los mismos. -Error de derecho Al respecto indicó que la formación de voluntad en los actos administrativos anunciados fue el resultado de una interpretación errónea que no está ajustada a derecho toda vez que se configuró al basarse en un estudio técnico falto de claridad y poco análisis sobre la materia a tratar. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Municipio de Turbo (ff. 385 a 391) La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual propuso la excepción de «inexistencia de causa legal para pedir», en la que enmarcó las razones de defensa de legalidad de los actos acusados. Señaló que las observaciones que pudiera haber efectuado el Departamento Administrativo de la Función Pública, en ejercicio de función asesora, frente al proceso que se adelantó en el municipio de Turbo para proferir los actos de

reestructuración no eran de obligatorio cumplimiento, y que por tal razón de ello, no puede derivarse una causal de anulación. De otra parte, puso de presente que si bien la modificación de la estructura de la administración municipal corresponde a los concejos municipales por mandato del artículo 313-3 de la Constitución Política, aquella puede ser delegada en el respectivo alcalde (art. 313-3), que fue precisamente lo que sucedió en el caso de marras, a través del Acuerdo 016 del 23 de diciembre de 2009. Transcribió los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005 para concluir que el estudio técnico que fundamentó la reforma de la estructura administrativa del municipio de Turbo se ajustó a los parámetros legales, en cuanto a su contenido y metodología. En efecto, el documento en mención, tuvo en cuenta aspectos tales como la reseña histórica del ente territorial; marco legal; análisis externo, financiero, de objetivos y funciones generales; misión y visión; mapa de procesos, evaluación de prestación de los servicios, perfiles y cargas de trabajo, entre otros. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA Las partes no presentaron alegatos de conclusión en primera instancia. El Ministerio Público no rindió concepto en este asunto. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 8 de julio de 2014, denegó las pretensiones de la demanda. Para adoptar tal determinación estimó que los demandantes no indicaron de manera clara y precisa cuáles fueron las omisiones o acciones que viciaron el

estudio técnico ni los preceptos normativos violentados con las supuestas falencias y solamente se limitaron a manifestar que se incumplió con el ordenamiento jurídico. Adicionalmente, respecto de la falsa motivación y la expedición irregular, estimó que no hay certeza de que el documento que fue aportado con la demanda y que obra en los folios 89 a 315 del expediente, efectivamente corresponda al estudio técnico adoptado por el ente territorial mediante el Decreto 719 del 2010, motivo por el cual concluyó que los cargos formulados no tienen vocación de prosperidad.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN

(fls. 431 a 438) Los demandantes presentaron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fundamentaron en que el documento que se aportó con la demanda sí es el estudio técnico que antecedió la reforma de la planta del municipio, y que tal instrumento ha debido incluir los siguientes aspectos: el escenario financiero que establece el acuerdo de reestructuración de pasivos que era fundamental para la toma de decisiones en el marco de la Ley 550 de 1999; la tabla de indemnizaciones a reconocer para estimar el costo total del proceso; propuesta de salarios; que se particularizaran los cargos y sus costos y fuentes de financiación; el nombramiento de un abogado y de un contador para la realización de los cobros jurídicos y procedimientos coactivos; tener en cuenta a los trabajadores oficiales; el presupuesto de la administración y sus obligaciones, y la propuesta específica de estructura administrativa. Además, indicaron que el documento no incluyó aspectos tales como: Los sectores agrícolas, pecuarios, ambientales, turísticos y pesqueros; la nivelación

salarial de los auxiliares administrativos; la razón de la supresión de cargos; propender por un equilibrio respecto de los cargos que presentaban mayor sobrecarga laboral en la Secretaría de Gobierno. Otros de los defectos que anotó estuvieron referidos a que el estudio no acogió las recomendaciones del Ministerio de Hacienda y la Contraloría en el año 2007 según las cuales el cargo de contador debe ser de carrera administrativa, en atención al resultado del estudio previo de la ESAP, existe sobrecarga laboral pero no se evidencia la subutilización de cargos; no era procedente fusionar la Secretaría de Tránsito con la de Gobierno, ni la privatización de funciones administrativas de esta última. Las falencias anotadas, en criterio de los actores, arrojaron como consecuencia: despidos masivos, supresión de cargos (especialmente técnicos y asistenciales), aumento de cargas al personal profesional, no pretende la modernización tecnológica de las dependencias del municipio; no se contempló el manejo del archivo y la trazabilidad documental; la supresión de cargos de la Secretaría de Educación (de 29 servidores pasó a 12) sin tener en cuenta que esta planta es creada y financiada por el SGP, en este punto sugirió que existió usurpación de funciones y violación del derecho de asociación y fuero sindical. Del mismo modo anotó que el alcalde en encargo fomentó el despido masivo de los servidores de la administración municipal y la decisión de suprimir la totalidad de la planta fue extrema y excesiva. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes intervino en esta procesal. El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia.

CONSIDERACIONES Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia, se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Se le puede dar al documento aportado por los demandantes valor probatorio como el estudio técnico controvertido en este asunto? 2. ¿El estudio técnico que precedió la expedición de los actos demandados se ajustó a los requisitos legales especialmente los establecidos por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005? Primer problema jurídico ¿Se le puede dar al documento aportado por los demandantes valor probatorio como el estudio técnico controvertido en este asunto? Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) Generalidades de los documentos como medios de prueba, ii) El valor probatorio de las copias, y iii) Examen del documento aportado. i) Generalidades de los documentos como medios de prueba La doctrina especializada en la materia ha definido de varias maneras el concepto de documento1, sin embargo ha confluido en el carácter de representativo o de manifestación del pensamiento que debe tener un objeto para darle la categoría de tal. Es así como el Código General del Proceso admite como documento todo objeto que sea representativo o declarativo y como algunos de ellos menciona: los escritos, impresos, planos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, grabaciones, además de las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares (art. 243). Además, los clasifica en públicos, que son los otorgados por quien ejerce funciones públicas o con su intervención y privados que serán todos aquellos que no sean públicos. En materia procesal y probatoria es importante tener en cuenta las reglas para su

aportación en el proceso ordinario contencioso-administrativo, algunas de ellas son:

1. Quién puede solicitarla:

• Demandante. - Demandado. - De oficio.

2. Oportunidad: - Con la demanda como anexo si están en su poder (art. 139 CCA) o solicitarlos con la misma si el demandado es quien los conserva (art. 137-5

CCA). - Con la contestación de la demanda (art. 144 CCA) como anexo si se poseen, de lo contrario solicitarlos como pruebas. 1 En este sentido se puede consultar a PARRA QUIJANO, Jairo; Manual de Derecho Probatorio, Ed. Librería Ediciones del Profesional, décimo cuarta edición, Bogotá, D.C. 2011, ISBN 978-958-707-207-5 p.495-500. - Durante la etapa probatoria (art. 169 CCA). - Antes de la sentencia (art. 169 CCA). - En segunda instancia (arts. 212 y 214 CCA).

3. Forma de presentación: - Se aportarán al proceso en original o en copia (art. 245 CGP).

De otra parte, es ineludible señalar que el mismo Código General del Proceso prevé que un documento es auténtico cuando existe certeza sobre su autor2, además, cuando aquellos sean emanados de las partes o de terceros se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falsos3 o desconocidos4, regla que aplica para todas las jurisdicciones. ii) El valor probatorio de las copias De acuerdo con el artículo 246 del estatuto procesal civil, las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, excepto en los casos en los que la ley exija la

presentación del original o de una determinada copia. En relación con las copias simples, es pertinente señalar que la Sala Plena de esta Corporación unificó su posición sobre la materia en sentencia del 30 de septiembre de 20145, para admitir su valor probatorio, siempre que no se hubieren tachado de falsas por la contra parte, ello con fundamento en el respeto por los principios de buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal, posición que resulta proporcional al cambio de paradigma que introdujeron las Leyes 1395 de 2 «art. 243. Es auténtico un documento cuanto existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. 3 Art. 269 CGP. 4 Art. 272 CGP. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, Radicación: 11001-03-15-000-2007-01081-00(Rev), Actor: Adriana Gaviria Vargas, C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 12 de julio de 20106, 1437 de 18 de enero de 20117 y 1564 de 12 de julio de 20128, teniendo en cuenta que el Código de Procedimiento Civil9 no contemplaba tal presunción de manera tan amplia, pues sólo lo admitía en los siguientes casos:

1. Cuando hubieran sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando fueran autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la

copia autenticada que se le presentara.

3. Cuando fueran compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley dispusiera otra cosa.

Frente a la aplicación de las anteriores hipótesis, la Corte Constitucional en la sentencia SU 774 de 2014 mostró una posición sobre el tema que consideró «más garantista y proteccionista de los derechos y principios consagrados en la Constitución Política de 1991» y más favorable de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, para precisar que si el juez contenciosoadministrativo no tiene certeza sobre algún hecho a pesar de que dentro del acervo probatorio obran documentos públicos, aunque sea en copia simple, de los cuales pueda deducir razonablemente su ocurrencia, debe decretar las pruebas de oficio que le permitan llegar a la convicción de los hechos y la verdad procesal. En criterio de la Corte lo anterior no afecta la autonomía judicial para la valoración probatoria «toda vez que el hecho de que solicite pruebas de oficio, en particular originales de documentos públicos, no implica necesariamente que se le otorgue pleno valor probatorio a estos. Lo que se pretende es que el juez cuente con los mayores elementos posibles para que dentro de las reglas de la sana crítica valore en su conjunto la totalidad de las pruebas y pueda llegar a un fallo de fondo con la máxima sustentación jurídica y fáctica posible.» En aquella oportunidad concluyó que cuando los jueces de lo contencioso 6 «ARTÍCULO 11. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a

partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral 6) del artículo672> El inciso 4o del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil quedará así: “En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva”.» 7 Artículo 215. Sobre el valor probatorio de las copias, parcialmente derogado por el artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. 8 Artículo 244 y siguientes. 9 Vigente para la época de presentación de la demanda. administrativo no hacen uso de su potestad oficiosa en materia probatoria con la finalidad de verificar en grado de certeza los hechos que de manera razonable se pueden inferir del acervo probatorio existente, se incurre en una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, debido a la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Así las cosas, se extraen dos conclusiones relevantes al asunto bajo estudio:

1. Que el valor probatorio de las copias simples debe atribuirse en los términos de las normas que les dan el mismo valor probatorio del original, y

2. Que en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, si el juez no tiene certeza sobre algún hecho a pesar de que dentro del acervo probatorio obran documentos públicos, aunque sea en copia simple, de los cuales

pueda deducir razonablemente su ocurrencia, debe decretar las pruebas de oficio que le permitan llegar a la convicción de los hechos y la verdad procesal. iii) Examen del documento aportado El juez de primera instancia estimó que se encuentra probado que el documento aportado con la demanda denominado «Estudio Técnico PROYECTO DE REESTRUCTURACIÓN Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO DE TURBO-ANTIOQUIA», sea el mismo que fue adoptado por el Decreto 719 del 24 de diciembre de 2010 (f. 427vto). Frente a lo anterior se observa, que con el escrito inicial los demandantes aportaron dicho documento, el cual se encuentra visible en los folios 89 a 315. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 4 de octubre de 2011 admitió la demanda y ordenó exhortar al municipio demandado para que enviara los antecedentes administrativos de los actos acusados. El municipio de Turbo al contestar la demanda se refirió al estudio técnico referido, sin desvirtuar ni controvertir su contenido, todo lo contrario, lo mencionó para sustentar la legalidad de los decretos demandados (ff. 385 a 390). Posteriormente en auto del 15 de abril de 2012 se dio inicio a la etapa probatoria en la cual se tuvieron como prueba los documentos allegados con la demanda y con la contestación de la misma además se decretó la testimonial solicitada por la parte demandada y no se evidencia que en esta oportunidad se hubieren decretado pruebas de oficio (f.407). Por auto del 2 de septiembre de 2013 se dio por concluido el periodo probatorio y

se corrió traslado para alegatos. Mediante providencia del 8 de julio de 2014 se dictó sentencia. Del recuento efectuado se advierte: - El juez de primera instancia no decretó la prueba de oficio, y no ordenó a la demandada que allegara el estudio técnico que sirvió de base para la reestructuración del municipio de Turbo, Antioquia. - El documento lo aportó en copia simple la parte demandante con la demanda, esto es, en una de las oportunidades procesales para hacerlo. - La entidad demandada no controvirtió ni cuestionó el contenido del documento, contrario a ello, admitió la información que incorpora y su autoría. - El A quo no expuso la razón por la cual al valorar tal prueba dudó de lo que en él se dice. De todo lo anterior se infiere que el documento aportado por los actores oportunamente y decretado como prueba, sí es susceptible de ser valorado en esta instancia, sin que su autenticidad y contenido ofrezcan duda para la Subsección, para la cual, el mismo incorpora el estudio técnico aprobado por el Decreto 719 del 24 de diciembre de 2010 expedido por el alcalde de Turbo, Antioquia.

Conclusión: Al documento aportado por los demandantes como el estudio técnico controvertido en este asunto sí se le puede dar valor probatorio, por lo cual se concluye que contiene el estudio técnico aprobado por el Decreto 719 del 24 de diciembre de 2010 expedido por el alcalde de Turbo, Antioquia.

Segundo problema jurídico ¿El estudio técnico que precedió la expedición de los actos demandados se ajustó a los requisitos legales especialmente los establecidos por la Ley 909 de 2004 y el

Decreto 1227 de 2005? Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) El estudio técnico como sustento de la reestructuración administrativa de entidades estatales. ii) El caso concreto. i) El estudio técnico como sustento de la reestructuración administrativa de entidades estatales Para la fecha de expedición de los actos acusados, en materia de empleo público y carrera administrativa estaba vigente la Ley 909 del 23 de septiembre de 200410, reglamentada por el Decreto 1227 del 21 de abril de 200511, normativa que fijó los parámetros y procedimientos para la modificación de plantas de personal, en los siguientes términos: «Artículo 46. Reformas de plantas de personal. Las reformas de planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que asó lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional. 10 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 11 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 1998. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función

Pública.»12 La norma trascrita prevé que las reformas de las plantas de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva tanto del orden nacional como del territorial, debe basarse en estudios técnicos que demuestren las necesidades del servicio o las razones de modernización de la administración, elaborados por las respectivas entidades, firmas o profesionales idóneos o por la Escuela Superior de Administración Pública. A su vez, el Decreto 1227 del 21 de abril de 2005, reproduce la exigencia del instrumento técnico como soporte de las modificaciones a las plantas de personal que demuestren la necesidad de la adopción de la medida13. Igualmente, en el artículo 96 establece que se entiende que existen necesidades del servicio o razones de modernización de la administración, cuando los estudios técnicos así lo concluyan por alguna de las siguientes situaciones: - Fusión, supresión o escisión de entidades. - Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. - Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. - Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 12 Modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012: «Artículo 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del

Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-. El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.» 13 Artículo 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. - Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. - Redistribución de funciones y cargas de trabajo. - Introducción de cambios tecnológicos. - Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. - Racionalización del gasto público. - Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. La norma advierte igualmente que las reformas a las plantas de personas deben atender los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Respecto del contenido de dicho documento el artículo 97 ibidem obliga a que se basen en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen,

al menos, los siguientes aspectos: - Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. - Evaluación de la prestación de los servicios. - Evaluación de las funciones, lo