CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-31-000-2013-00281-02(3595-16)-2017

LEY PROCESAL – Aplicación en el tiempo / CPACA – Vigencia / CADUCIDAD – Normas aplicables / PRESTACIONES PERIODICAS – Medio de control nulidad y restablecimiento del derecho / PRESTACIONES PERIODICASCaducidad “[E]l estatuto procesal actual que rige para la Administración en cuanto al trámite que sigue para expedir sus actos administrativos, y para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuanto al ejercicio de los medios de control que conoce, entró en vigencia del 2 de julio de 2012, y se aplica solamente a los procedimientos que se inicien y a los procesos que se instauren con posterioridad de la mencionada fecha. De igual modo, previó la norma para las actuaciones y procesos en curso al momento de entrar en vigencia el nuevo código, culminarían conforme a la norma anterior, esto es, el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). […] Puede suceder así, que un procedimiento administrativo hubiere iniciado en vigencia del CCA, produciéndose así un acto definitivo que resolviera el asunto sometido al conocimiento de la autoridad, cuya decisión, sea adversa a los intereses del peticionario y deba acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandarlo, debiendo someterse a las reglas de caducidad del CPACA, si la demanda es presentada después del 2 de julio de 2012. […] La demanda de lesividad, fue instaurada el 19 de febrero de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, con lo cual no cabe duda, que es éste

estatuto procesal el que regula lo relacionado con el ejercicio oportuno de la acción, en donde como quedó reseñado en líneas anteriores, el medio de control que busca la nulidad de un acto que reconozca una prestación periódica no está sometido a término de caducidad. Ha de señalar la Sala, que los actos acusados reliquidaron la pensión de jubilación de la demandada (…) En este contexto, es dable entender que la reliquidación de una pensión, debe ser asimilada como una prestación periódica, en tanto la suerte de lo accesorio es la misma que la de lo principal.”

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-31-000-2013-00281-02(3595-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: OLIVA TABORA VASCO Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Excepción previa de caducidad en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – prestaciones periódicas – vigencia CPACA Decisión: Confirma decisión primera instancia que declaró no probada excepción de caducidad.

Apelación de Auto Interlocutorio. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda1 de 24 de agosto de 2016, para resolver el recurso de apelación

interpuesto por la parte demandada contra el auto dictado dentro de audiencia inicial celebrada el 27 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Primera de Oralidad), mediante el cual, declaró no probada la excepción previa de caducidad.

I. ANTECEDENTES: I.1 Pretensiones2.- La UGPP, por medio de apoderado especial presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad contra Oliva Taborda Vasco, con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 30886 de 1º de febrero de 2012, expedida por la misma entidad, mediante la cual se dio cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales el 30 de mayo de 2008, reliquidando la pensión de la demandada con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados; y UGM 045363 del 07 de mayo de 2012, por medio de la cual se modificó y adicionó el acto principal.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le ordene a la demandada devolver los dineros cancelados el ente previsional, en virtud de la indebida reliquidación de su pensión de jubilación. 1.2 Hechos3.- 1 Folio 857 2 Folio 697 y 698 3 Folios 696 y 699 Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Señaló que a la demandada, CAJANAL le reconoció una pensión vitalicia de

jubilación mediante la Resolución No. 319110 de 11 de octubre de 2005, en monto equivalente al 75% sobre el salario promedio, que posteriormente fue reliquidada por nuevos tiempos de servicio a través de la Resolución No. 46794 de 14 de septiembre de 2006. Informó, que la demandada solicitó una nueva reliquidación con base en el Decreto 546 de 1971, la cual fue negada por CAJANAL mediante Resolución No. 10395 de 10 de marzo de 2008 argumentando que la norma aplicable era la Ley 100 de 1993. Precisó, que inconforme con dicha resolución, la demandada presentó acción de tutela para obtener la reliquidación de su pensión atendiendo la prerrogativas del Régimen Especial de la Rama Judicial, y se tuviera en cuenta en la base liquidatoria el 100% de lo devengado por concepto de bonificación de servicios prestados, actuación que culminó a favor sus intereses mediante sentencia del 30 de mayo de 2008 proferida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales. Sostuvo, que no obstante lo anterior, la accionada insistió mediante derecho de petición en que su pensión debía ser reliquidada, el cual fue negado mediante la Resolución No. 4327 de 03 de febrero de 2009, puesto que no aportó nuevos elementos para realizar dicho ajuste. Indicó, que posteriormente la señora Olivia Taborda presentó escrito pidiendo el cumplimiento al fallo de tutela del 30 de mayo de 2008 proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, la cual fue acogida a través de la Resolución No. UGM 330886 de 01 de febrero de 2012; y que ésta fue modificada

por la Resolución No. UGM 045363 de 07 de mayo de 2012, con el objetivo de cumplir plenamente lo señalado en el fallo de tutela, ordenando así el reconocimiento indexado de las diferencias producto de la reliquidación de la pensión de la demandada.

II. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN4

El Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Primera de Oralidad), mediante auto dictado en audiencia inicial celebrada el 27 de julio de 2016, declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada; decisión que se fundamentó en las siguientes razones: El Artículo 164 numeral 2 literal c) de la Ley 1437 de 2011, establece el término general para ejercitar de manera oportuna el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto acusado, según el caso. Indicó que no obstante, existen ciertas excepciones descritas en la misma ley, como cuando se acusa un acto que niega o reconoce prestaciones periódicas, en cuyo contexto, la demanda no está sometida a término de caducidad, situación que es la presente en el sub lite, donde se debate la legalidad de un acto que ordenó una reliquidación pensional en favor de la demandada.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandada, a través de su apoderado interpuso oralmente6 recurso de apelación contra el auto que declaró no probada la excepción de caducidad, a efecto que se revoque; fundamentándose en que los hechos que son materia de

juzgamiento, ocurrieron bajo el imperio del Decreto 01 de 1984, y en tal sentido, el 4 Folios 851 y 852 5 Folios 852, Acta de Audiencia Inicial, registra la interposición y sustentación de la alzada. 6 Conforme al Artículo 243 y 244 numeral 1º del CPACA término de caducidad para demandar los actos acusados de este proceso fue de cuatro (4) meses, que ampliamente fue desbordado por la parte demandante.

IV. CONSIDERACIONES Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que declaró no probada la excepción de caducidad, al encontrarse prevista en el artículo 180 ibídem, haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 de la misma obra. 4.1 El Problema Jurídico.- En el presente asunto, el problema jurídico que deberá ser resuelto se circunscribe en determinar; si el ejercicio de la presente demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, está sometido al término de caducidad previsto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, tratándose de la nulidad de un acto que reconoció prestaciones periódicas.

Para resolverlo, la Sala analizará, i) la vigencia de la Ley 1437 de 2011; ii) el requisito de procedibilidad de la acción – caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, su regulación; y, iii) el estudio del caso

concreto. IV.1 Vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Al respecto, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, prescribe: “ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” (Negrillas fuera de texto original). Conforme lo anterior, el estatuto procesal actual que rige para la Administración en cuanto al trámite que sigue para expedir sus actos administrativos, y para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuanto al ejercicio de los medios de control que conoce, entró en vigencia del 2 de julio de 2012, y se aplica solamente a los procedimientos que se inicien y a los procesos que se instauren con posterioridad de la mencionada fecha. De igual modo, previó la norma para las actuaciones y procesos en curso al momento de entrar en vigencia el nuevo código, culminarían conforme a la norma anterior, esto es, el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). Conforme a lo anterior, el referente para distinguir si a un procedimiento

administrativo o un proceso contencioso se le aplica la Ley 1437 de 2011, es si inició o se instauró a partir del 2 de julio de 2012. Para ello hay que tener en cuenta, que tanto la regulación del Decreto 01 de 1984, como la de la Ley 1437 de 2011, contemplaron que las actuaciones administrativas podrán ser iniciadas, en ejercicio del derecho de petición, de manera oficiosa o en cumplimiento de un deber legal. Puede suceder así, que un procedimiento administrativo hubiere iniciado en vigencia del CCA, produciéndose así un acto definitivo que resolviera el asunto sometido al conocimiento de la autoridad, cuya decisión, sea adversa a los intereses del peticionario y deba acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandarlo, debiendo someterse a las reglas de caducidad del CPACA, si la demanda es presentada después del 2 de julio de 2012. 4.2. Del requisito de procedibilidad de la acción - Caducidad.- La dinámica de la administración exige seguridad jurídica, de ahí que las actuaciones que provengan de ella y que generen efectos en el mundo jurídico, solo puedan ser discutidas y/o cuestionadas dentro de los límites temporales descritos expresamente por el legislador. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual se acusan los actos particulares, por regla general, el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, prescribe que:

“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA

DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…)” De lo anterior, se tiene que la demanda ejercida a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es oportuna cuando se presenta dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, salvo las excepciones establecidas en la ley, entre ellas, cuando verse sobre la legalidad de actos administrativos que nieguen o reconozcan prestaciones periódicas como la pensión.

De manera genérica la caducidad es un fenómeno jurídico cuyo término previsto por la ley se convierte en presupuesto procesal y/o instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal, el cual, según lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación “[…] busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del

proceso […]”7. 4.1.2 Caso concreto Los actos acusados de la presente demanda, corresponden a la Resolución No. UGM 030886 de 01 de febrero de 20128 que dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por JUZGADO SEPTIMO PENAL DEL CIRCUITO DE MANIZALES el 30 de mayo de 2008 y en consecuencia, reliquidar y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) TABORDA VASCO OLIVA, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de VEJEZ, elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 5,029,629 ( CINCO MILLONES VEINTINUEVE MIL SEISCIENTOS VEINTINUEVE PESOS M/CTE), efectiva a partir del 1 de enero de 2006.” Así mismo, la Resolución No. UGM 045363 del 07 de mayo de 20129 a través de la cual: “ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR la parte motiva pertinente y el artículo primero de la resolución UGM 030886 del 01 de febrero de 2012, el cual quedará así: (…) ARTICULO SEGUNDO: Adicionar a la parte resolutiva de la resolución UGM 030886 del 01 de febrero de 2012, un artículo de la siguiente manera (…)” 7 Auto del 24 de enero de 2007, actor Néstor José Duarte Tolosa contra “Corelca S.A.” y otro, radicación No. 20001-23-31-000-2005-02769-01(32958), Consejo de Estado, Sección Tercera, Mag. Pte. Ruth Stella Correa Palacio.

8 Ver folios 380 a 386 cuaderno 1. 9 Ver folios 493 a 495 ídem. La parte demandada considera que debió prosperar la excepción previa de caducidad, por cuanto, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el término de caducidad de que trata el Decreto 01 de 1984 en su artículo 136 numeral 2, no contempla los actos que nieguen prestaciones periódicas, y por lo tanto el término para promover demandas bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho quedarán sujetas a la regla general de caducidad de cuatro (4) meses10. Indicó, que la aplicación de la regla general de caducidad, dependerá del momento en que fue expedido el acto administrativo que se pretende demandar, esto el 1º de febrero de 2012 y el 7 de mayo de 2012 por lo que, si se produjo con anterioridad a la vigencia de la Ley 1437 de 2011, como lo consagra el Artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, es decir antes 2 de julio del año 2012, el término de caducidad corresponderá al consagrado en el Decreto 01 de 1984 frente al medio de control invocado. Para resolver tal inconformidad, para la Sala es clara la definición que hizo el legislador respecto de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, definiendo que respecto de las demandas, se aplicaría si se presentaran a partir del 2 de julio de 2012, indistintamente que la producción de los actos administrativos acusados, hubiere sido gobernada por el Decreto 01 de 1984. Entonces, debe reafirmarse que debe aplicarse la Ley 1437 de 2011 si el proceso

fue instaurado a partir del 2 de julio de 2012, y con ello, exigirse los presupuestos procesales de la acción, de la demanda y del procedimiento que dicho estatuto desarrollo, entre ellos, el ejercicio oportuno para efectos de evitar la caducidad. La presente demanda de lesividad, fue instaurada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 19 de febrero de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, con lo cual no cabe duda, que es éste estatuto procesal el que regula lo relacionado con el ejercicio oportuno de la acción, en donde como quedó reseñado en líneas anteriores, el medio de control que busca la nulidad de un acto que reconozca una prestación periódica no está sometido a término de caducidad. Ha de señalar la Sala, que los actos acusados reliquidaron la pensión de jubilación 10 Artículo 164 numeral 2 literal d) de la Ley 1437 de 2001 de la demandada, incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados dentro de la base liquidatoria, lo cual, se hizo en cumplimiento de una sentencia de tutela, y que en modo alguno impide el control de legalidad que se busca con esta demanda. En este contexto, es dable entender que la reliquidación de una pensión, debe ser asimilada como una prestación periódica, en tanto la suerte de lo accesorio es la misma que la de lo principal. Consecuentes con lo que se ha explicado, la Sala confirmará el auto apelado sin consideración adicional, y en consecuencia: RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 27 de julio de 2016 , dictado por el Tribunal

Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad en audiencia inicial, mediante el cual, declaró no probada la excepción de caducidad.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER