CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2013-00235-01(2923-14)-2017

PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento En el caso concreto se encuentra debidamente acreditado el hecho de que el señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán laboró como docente nacionalizado, del 21 de mayo de 1980 al 30 de enero de 2014, para un total de más de 33 años al servicio de la educación del departamento de Antioquia, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

FUENTE FORMAL : Ley 114 de 1913 / Ley 116 de 1928 / Ley 37 de 19337 Ley 91 de 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00235-01(2923-14)

Actor: GILDARDO ANTONIO PUERTA GUZMÁN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Asunto: Pensión gracia de jubilación Segunda instancia – Ley 1437 de 2011 ========================================================== La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo

de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda formulada por el señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

l. ANTECEDENTES

1. Demanda 1.1 Pretensiones El señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución núm. UGM 025685 de 13 de enero de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. - Resolución núm. UGM 043717 de 25 de abril de 2012, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, confirmó en todas sus partes la Resolución núm. UGM 025685 de 13 de enero de 2012 al resolver el recurso de reposición formulado en su contra por la parte actora.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el estatus pensional, teniendo en cuenta para ello los incrementos porcentuales y reajustes establecidos por el Gobierno Nacional.

2. De la controversia

2.1. Hechos

El demandante fue nombrado mediante Decreto núm. 1253 de 11 de julio de 1980 como docente nacionalizado al servicio del Departamento de Antioquia y laboró de forma continua desde el 11 de julio de 1980 hasta la fecha de presentación de esta demanda. Teniendo en cuenta lo anterior, el actor solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. El 13 de enero de 2012 la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante Resolución núm. UGM 025685 negó la referida solicitud, argumentando que el peticionario aportó dos certificaciones de tiempo de servicio, una en la que se indica que laboró como docente nacionalizado en el municipio de Medellín del 21 de mayo de 1980 al 31 de diciembre de 2002, y otra en la que se señala que prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del municipio de Bello, Antioquia, como docente nacional, del 21 de mayo de 1980 al 9 de junio de 2010, presentando así doble vinculación. Por lo anterior, manifestó que “el reconocimiento pensional no podría efectuarse hasta tanto no se acredite el retiro de la plaza nacional por generar incompatibilidad en virtud del artículo 128 de la Constitución Política”. El 25 de abril de 2012 a través de la Resolución núm. UGM 043717 la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, confirmó la negativa expuesta en la Resolución núm. UGM 025685 de 2012, al resolver el recurso de reposición formulado en su contra por la parte actora.

2.2 Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: La Ley 153 de 1887. Ley 65 de 1946. Ley 4 de 1966. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 91 de 1989. La Ley 60 de 1993. La Ley 100 de 1993. La Ley 715 de 2001. Al explicar el concepto de violación la parte demandante expone los siguientes argumentos: Sostuvo que la entidad demandada al proferir los actos administrativos acusados desconoció la aclaración realizada en la solicitud de la pensión gracia y en el recurso de reposición interpuesto contra la negativa del derecho pensional, respecto al error que existía en el certificado de tiempo de servicio expedido por el municipio de Bello en el que se indica que el actor se vinculó como docente de carácter nacional desde el 21 de mayo de 1980, puesto que en esa misma fecha, fue designado a través del Decreto núm. 1253 de 11 de julio de 1980 como docente nacionalizado al servicio del Departamento de Antioquia. Afirmó que el demandante acreditó haber laborado por más de 20 años como docente de carácter nacionalizado al servicio del Departamento de Antioquia y luego, sin solución de continuidad en el municipio de Bello de modo que cumple con la totalidad de los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia de jubilación. Por lo anterior, señaló que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos. 2.3 Contestación de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones (fols. 64 a 70): Indicó que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, en razón a que ostenta doble vinculación, una en el municipio de Medellín como docente nacionalizado, y otra en el municipio de Bello, Antioquia, como docente nacional. Señaló que para proceder al reconocimiento pensional se hace necesario que el demandante demuestre la desvinculación al cargo como docente de carácter nacional, lo cual a la fecha no ha sido acreditado. Solicitó que se declare la legalidad de los actos acusados y en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda.

3. Sentencia de primera instancia A través de sentencia de 25 de abril de 2014, visible a folios 200 a 208 del expediente, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, accedió a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: Indicó que la pensión gracia de jubilación se creó mediante la Ley 114 de 1913, en beneficio de los docentes de escuela de primaria oficiales, que hayan acreditado un tiempo mínimo de 20 años de servicio y cumplido 50 años de edad.

Sostuvo que posteriormente, la Ley 116 de 1928 en su artículo 6, no solo hizo extensiva la pensión gracia de jubilación a los empleados y profesores de las escuelas normales, y a los inspectores de instrucción pública, sino que también dispuso que se podían computar los tiempos de servicio prestados en diversas

épocas. Adujo que el artículo 3 de la Ley 37 de 1933 concedió el beneficio de reconocer la pensión en mención a los docentes de secundaria del orden municipal o departamental y que conforme lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes que se hayan vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, pueden ser beneficiarios de la pensión gracia de jubilación conforme las leyes antes citadas. Descendiendo al caso en concreto, el Tribunal señaló que conforme se observa en el expediente administrativo allegado por la entidad demandada, existe una discrepancia en relación al tipo de vinculación del actor como docente oficial para el momento en el que laboró al servicio del municipio de Bello, Antioquia. Esto, por cuanto se encuentra que de acuerdo con la copia de certificado de historia laboral expedida por la Secretaría Municipal de Bello, el demandante se vinculó al servicio del I.E. Carlos Pérez Mejía en el municipio de Bello, Antioquia, como docente nacional; mientras que conforme otra certificación expedida por la misma secretaría, se tiene que el accionante laboró como docente nacionalizado para el municipio de Bello, en el mismo período de tiempo. El Tribunal precisó que, con el fin de aclarar la contradicción antes expuesta y poder determinar el tipo de vinculación del demandante para cuando laboró al servicio del municipio de Bello, Antioquia, se hizo necesario consultar el Decreto núm. 282 de 18 de agosto de 1999, mediante el cual se produjo el traslado del señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán al municipio en mención. En este orden de ideas, manifestó que a través de dicho decreto “se autorizó el

traslado de unos docentes de carácter nacionalizado, de un municipio a otro, dentro de la misma entidad territorial”. Por lo anterior, adujo que pese a la confusión que existió con la expedición de los certificados laborales expedidos por el municipio de Bello, Antioquia, se tiene que el demandante fue trasladado a ese municipio mediante el Decreto núm. 282 de 18 de agosto de 1999 en su calidad de docente con vinculación de carácter nacionalizado. Conforme con lo expuesto, consideró que el actor acreditó haber prestado sus servicios como docente del orden nacionalizado por más de 20 años, lo cual lo hace beneficiario del derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Por consiguiente, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a favor de la parte actora a partir de la fecha en la que adquirió su estatus pensional, esto es, el 15 de mayo de 2010. Además, condenó en costas a la entidad demandada, sin verificar si se había incurrido en gastos procesales.

4. El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación, en contra de la sentencia de 25 de abril de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, bajo las siguientes consideraciones (fols. 215 a 221): Alegó que los actos administrativos acusados gozan de la presunción de legalidad por cuanto no contienen ningún vicio de nulidad.

Sostuvo que de acuerdo con la Ley 114 de 1993, no es posible computar los tiempos de servicio prestados a la nación para efectos del reconocimiento de la

pensión gracia de jubilación. Señaló que aun cuando al actor se le comunicó que para que fuera posible el reconocimiento pensional debía acreditar su desvinculación al cargo que ostentaba domo docente nacional, a la fecha no lo ha hecho, por lo que no es posible efectuar dicho reconocimiento. Solicitó que se revoque la decisión de primera instancia por cuanto el demandado no demostró haber prestado sus servicios como docente del orden nacionalizado y, en su lugar, se decrete la legalidad de los actos acusados. De otra parte, pidió que la condena en costas sea menor a la impuesta, en razón a que “el proceso se tramitó sin mayores dilaciones”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Del problema jurídico La Sala debe precisar si como lo determinó el Tribunal de Antioquia, los actos administrativos acusados al no tener en cuenta los actos administrativos mediante los cuales se nombró del señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán como docente al servicio del Departamento de Antioquia, fueron expedidos infringiendo las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.

2. La pensión de jubilación gracia

a. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores

de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. c. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. d. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […].”.

f. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado1, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: […] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].”.

3. Del caso concreto Conforme lo expuesto por el apoderado de la parte demandante en el recurso de apelación, la Sala procederá a verificar si el señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán cumple con el requisito de haber acreditado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizada, para así determinar si tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. 3.1 Tiempo de servicio Conforme se tiene, en el recurso de apelación la parte recurrente únicamente alega lo referido al tipo de vinculación del demandante, por lo que la Sala se

ocupará de este aspecto en los siguientes términos: Se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia al estudiar las pruebas que obran en el expediente, encontró que existía una discrepancia entre los certificados con los cuales se pretendía demostrar el tipo de vinculación del 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. docente. Esto, en razón a que en una de las certificaciones allegadas por el actor se señala que su vinculación en el municipio de Bello, Antioquia, fue de carácter nacionalizado; mientras que en otra se indica que la vinculación al municipio en mención fue como docente nacional. Dado lo anterior, con el fin de esclarecer el tipo de vinculación del docente, el Tribunal a través de auto decretó, conforme la facultad oficiosa del juez prevista en el artículo 213 del CPACA, que se aportaran las copias de los actos administrativos de nombramiento y posesión, durante todo el tiempo de prestación de servicios como docente oficial, desde el 11 de julio de 1980 hasta la fecha. Dichos documentos encuentra la Sala, se alegaron de forma oportuna al proceso. Así las cosas, para efectos del reconocimiento pensional gracia del señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán, se encuentra que en el proceso obran los siguientes actos administrativos: - Copia del Decreto núm. 1253 de 11 de julio de 1980, “Por medio del cual se dictan unas disposiciones en la Secretaría de Educación y Cultura del

Departamento”. Mediante este decreto, el Gobernador de Antioquia nombró al señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán como educador para prestar sus servicios al departamento en la escuela rural mixta La Fe del municipio de Betania (fols. 101 a 102). - Copia del Decreto núm. 0817 de 18 de marzo de 1988, “Por medio del cual se dictan unas disposiciones en la Secretaría de Educación y Cultura”. A través de este decreto, el Gobernador de Antioquia trasladó al demandante como profesor tiempo completo en la Institución Educativa Hispania del municipio de Hispania, a partir del 24 de febrero de 1988 (fols. 103 a 104). - Copia del Decreto núm. 2546 de 13 de agosto de 1991, “Por el cual se hacen unos traslados a unos docentes nacionalizados”. Por medio de este decreto, el Gobernador de Antioquia trasladó al actor como profesor de tiempo completo en el Liceo Departamental Efe Gómez del municipio de Fredonia, a partir del 1 de agosto de 1991 (fols. 105 a 106). - Copia del Decreto núm. 2515 del 18 de agosto de 1992, “Por el cual se hacen unos traslados de docentes y directivos docentes nacionalizados”. A través de este decreto, el Gobernador de Antioquia trasladó al accionante como profesor de tiempo completo en la Institución Educativa Héctor Rogelio Montoya B. del municipio de Medellín (fols. 107 a 108). - Copia del Decreto núm. 4099 de 21 de octubre de 1993, “Por el cual se hacen

unos traslados de docentes nacionalizados”. Por medio de este decreto, el Gobernador de Antioquia trasladó al demandante como profesor de tiempo completo en la Concentración Educativa Héctor Rogelio Mejía B. del municipio de Medellín (fols. 109 a 111). - Decreto núm. 282 de 18 de agosto de 1999, “Por medio del cual se autoriza un traslado de unos docentes de carácter nacionalizado, de un municipio a otro dentro de la misma entidad territorial”. Mediante este decreto, el Alcalde del municipio de Bello trasladó al docente Gildardo Antonio Puerta Guzmán al Liceo Carlos Pérez Mejía del municipio de Bello (fols. 112 a 114). - Resolución núm. 1616 de 27 de diciembre de 2011, “Por medio de la cual se trasladan unos docentes dentro del mismo municipio”. A través de este decreto, el Alcalde del municipio de Bello trasladó al actor al I.E. Fernando Vélez (fols. 101 a 111). Conforme lo anterior, se determina que el demandante laboró como docente nacionalizado en forma continua al servicio del Departamento de Antioquia a partir del 7 de mayo de 1980, habiendo sido nombrado mediante el Decreto núm. 1253 de 11 de julio de 1980. Además de los anteriores actos administrativos, se allegó certificado de tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Antioquia, en el que se indica que el actor se vinculó al departamento mediante Decreto núm. 1253 de 11 de julio de 1980, como docente nacionalizado en propiedad con efectos fiscales a partir del 21 de mayo de 1980, encontrándose en servicio activo

a la fecha de expedición del certificado, esto es, el 30 de enero de 2014 (fols. 99 a 100). Bajo estos supuestos, en el caso concreto se encuentra debidamente acreditado el hecho de que el señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán laboró como docente nacionalizado, del 21 de mayo de 1980 al 30 de enero de 2014, para un total de más de 33 años al servicio de la educación del departamento de Antioquia, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que le confiere el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989. 3.4. Conclusión. Vistas las consideraciones que anteceden, el señor Gildardo Antonio Puerta Guzmán acreditó más de 20 de servicio como docente nacionalizado. Por último, en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el Tribunal a la entidad demandada, estima la Sala pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales. En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar

total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Visto lo anterior, y en lo que se refiere al caso concreto, el a quo en atención a lo dispuesto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, condenó en costas a la parte demandada y fijó como agencias en derecho el 5% del valor de las pretensiones. Dicha decisión se fundamentó en el Acuerdo 1887 de 20032 del Consejo Superior de la Judicatura, el cual prevé que las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en un porcentaje “hasta del 20% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. Empero, se considera que conforme los documentos que obran en el expediente, no es posible comprobar el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos para la parte demandante, esto es, que las agencias en derecho se causaron. Así las 2 Artículos 3º y 4º en concordancia con el numeral 3.1.2 del artículo 6º. cosas, la Sala procederá a revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia a la parte demandada.

4. Decisión de segunda instancia.

Por lo expuesto la Sala considera que se impone confirmar la sentencia de

primera instancia, proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. Excepto, el numeral cuarto, en lo referente a la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. Excepto, el numeral cuarto, en lo referente a la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Segundo. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ