CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2013-01508-01(3048-15)-2017

PENSIÓN GRACIA - Finalidad La pensión gracia es considerada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. En concepto de la Sala, el fundamento de la concesión de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso Administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, C.P., Nicolás Pájaro Peñaranda, rad. S-699.

FUENTE FORMAL: LEY 39 DE 1993 / LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 - ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 - ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1983 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15

PENSIÓN GRACIA - Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente

en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO - ARTÍCULO 127 / LEY 4 DE 1966 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 1743 DE 1966 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 1160 DE 1997 - ARTÍCULO 6

PENSIÓN GRACIA / MALA CONDUCTA / ABANDONO DEL CARGO - Hecho aislado.

Se ha dicho que para negar la gracia de la referida prestación, por incumplimiento del requisito que obliga al interesado a observar buena conducta, «es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación». Como se observa, si bien la conducta reprochable tuvo ocurrencia durante el lapso en que el demandante se encontraba en servicio activo y que el comportamiento inadecuado endilgadoabandono del cargo - se encuentra descrito en el ordenamiento como causal de mala conducta (artículo 46, letra i., del Decreto 2277 de 1979), se tiene que el procedimiento administrativo adelantado no culminó con sanción disciplinaria.

Desde esa perspectiva, en concordancia con los derroteros jurisprudenciales a que se hizo referencia, considera la Sala que la conducta desplegada por el demandante, objeto de reproche por la entidad accionada, constituye un hecho aislado que no alcanza a enervar el derecho que le asiste para gozar de la prestación reclamada, no obstante la verificación de los demás requisitos, tal como se hará en el siguiente acápite. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de abril de 2016, C.P., Luis Rafael Vergara Quintero, rad 4119-13.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / DECRETO 2277 DE 1979 - ARTÍCULO 55

CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo. Valoración A diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento; cuando por ejemplo: i) sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o

incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) se aduzcan calidades inexistentes; iii) se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o v) se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 366

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01508-01(3048-15)

Actor: RAMIRO OSPINA DUQUE

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia; causal de mala conducta: requisitos para su configuración, reiteración de tesis; condena en costas Ley 1437 de 2011: ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada (ff. 136 a 141) contra la sentencia de 18 de marzo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 122 a 131).

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 10). El señor Ramiro Ospina Duque, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción contencioso-administrativa a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad del Oficio 12259 de 17 de mayo de 2002 y de las Resoluciones 3126 de 29 de enero de 2009 y UGM 44092 de 27 de abril de 2012, actos mediante los cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) en Liquidación negó al accionante el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada i) reconocer la pensión gracia al actor a partir del 8 de junio de 2001, día en que adquirió el estatus pensional; ii) cancelar intereses moratorios de conformidad con lo previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de

1993; iii) y dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 195 del CPACA. Por último, pide condenar en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que nació el 8 de junio de 1951 y por haber completado más de veinte (20) años de servicios como docente nacionalizado, el 3 de agosto de 2001 y el 17 de septiembre de 2008 solicitó de Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia; peticiones que le fueron negadas mediante el Oficio 12259 de 17 de mayo de 2002 y las Resoluciones 3126 de 29 de enero de 2009 y UGM 44092 de 27 de abril de 2012, por haber incumplido el requisito de observar buena conducta. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53, 58, 125, 228 y 336 de la Carta Política; 6 de la Ley 114 de 1913; 17 y 29 de la Ley 6ª de 1945; 10 de la Ley 43 de 1975; 1 de la Ley 91 de 1989; 81 de la Ley 812 de 2003; 2 del Decreto 3752 de 2003; 160 de la Ley 1151 de 2007; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1913. Aduce que los actos acusados contrarían las disposiciones citadas, por cuanto «los hechos por los cuales […] fue sancionado disciplinariamente fueron en

1985 y la ley claramente prevé una prescripción o extinción de la sanción por virtud del tiempo ». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 49 a 54). La entidad demandada, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos dice que algunos son ciertos y otros no tienen esa connotación; arguye que el demandante no acreditó la totalidad de los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, ya que incurrió en causal de mala conducta, la cual generó sanción disciplinaria. 1.6 La providencia apelada (ff. 122 a 131). El Tribunal Administrativo de Antioquia, con sentencia de 18 de marzo de 2015, accedió a las súplicas de la demanda al considerar que «la suspensión provisional no tiene la naturaleza de ser una sanción disciplinaria, es simplemente una medida cautelar que busca la protección del interés general e impedir que el investigado siga cometiendo más faltas disciplinarias en ejercicio del cargo, como tal implica que sea una calificación provisional, mas no definitiva de la conducta del investigado […], pues sin el complemento de una calificación definitiva dada en un fallo disciplinario, es inconducente deducir que el que reclama una pensión gracia no haya observado buena conducta». Por otra parte, condenó en costas a la entidad demandada con fundamento en el artículo 188 del CPACA, sin más consideraciones. 1.7 El recursos de apelación (ff. 136 a 141). Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación al estimar que «los Decretos

501 de 1985 y 988 de 1985 ostentan plenamente la calidad de sancionatorios y que así mismo, dicha sanción impuesta es causal de mala conducta y por ende causal justa para negar conforme a derecho […] la prestación económica deprecada». De igual forma, se revela contra la condena en costas al considerar que «el proceso se tramitó fácilmente sin mayores dilaciones, y sin complicaciones, [pues] se trata de procesos bastante estandarizados para las partes, los cuales no revisten mayor desgaste probatorio, ni complejidad legal alguna».

I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 28 de mayo de 2015

(f. 180) y admitido por esta Corporación a través de auto de 25 de septiembre siguiente (f. 188), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y por estado a las partes, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidos los recursos de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 4 de febrero de 2016 (f. 207), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en que solo se pronunció la entidad demandada para reiterar lo manifestado en la alzada (f. 211).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le atañe conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Problemas jurídicos. i) De conformidad con los antecedentes expuestos, como primera medida, corresponde a la Sala determinar si la suspensión provisional «en el ejercicio de sus funciones docentes» por el término de sesenta (60) días, de que fue objeto el demandante a través del Decreto 501 de 2 de abril de 1985 (f. 116) por presunto abandono del cargo, está revestida de la entidad suficiente para tornar nugatorio el derecho de la prestación reclamada, por incumplimiento del requisito que obliga al interesado a observar buena conducta. ii) En segundo lugar, en caso de que la Sala prohíje una tesis contraria a la contenida en la alzada, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los demás requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, entre otras normas. ii) Por último, se deberá precisar si la imposición de la condena en costas prevista en el artículo 188 del CPACA, procede de pleno derecho a la parte vencida en el proceso, sin más consideraciones que las contenidas en la literalidad de la citada norma. 3.3 Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio debe precisarse que la pensión gracia es considerada como una

prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. Su regulación se condensa en los párrafos siguientes: El artículo 1º de la Ley 114 de 19131, que consagró por primera vez la pensión gracia, dispuso: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. El numeral 3 del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]». En concepto de la Sala, el fundamento de la concesión de la pensión gracia fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los 1 «que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 19032, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19283 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así:

Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó vigente su exigencia de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tiene su fuente en la prohibición de la Constitución de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Carta actual. Ahora bien, la Ley 37 de 19334 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sino que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no

haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella. Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino 2 «sobre Instrucción Pública». 3 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 4 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. A raíz del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 19755, quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que «La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación [...]».

Como consecuencia obvia de esta disposición, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989 que en su artículo 15 (ordinal 2º), estableció respecto de pensiones lo siguiente:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas en los párrafos anteriores, nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados

con la Nación. Por ello, seguimos el criterio expuesto por la sala plena de esta corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. 5 «por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». En efecto, en la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [...] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[...]con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[...]otra pensión o recompensa de carácter nacional’.

[...]

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[...]pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se

otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[...]siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de

graciosa que inicialmente le asignó la ley6. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: 6 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución

Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una

“mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación. De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966, que dispone: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez

a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y al ser reglamentada a su vez por el Decreto 1743 de 1966, preceptuó en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público. Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75% de esta que corresponde al monto final que tendrá la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral, comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «[...] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que

implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [...]». Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe como concepto de factor salarial «[...] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones». En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.4 Caso concreto relativo al problema jurídico de fondo. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo y jurisprudencial que gobiernan la materia. 3.4.1 Causal de mala conducta frente al reconocimiento de la pensión gracia. Según lo dispuesto por el artículo 4° de la Ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la prestación consagrada en esa norma, es menester que el interesado, entre otros requisitos, compruebe haber observado «buena conducta». Respecto del cumplimiento del