CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2014-00067-01(4270-16)-2019

RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON BASE EN NORMAS TERRITORIALES – Fala de competencia / SUBROGACIÓN PENSIONAL DE

LA ENTIDAD EMPLEADORA POR DIFERENCIA NO RECONOCIDA POR LA ENTIDAD PREVISIONAL – Improcedencia Ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públicas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello. (…) Se tiene que después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, por virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y de acuerdo a lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiese recibir las cotizaciones del período en el cual ocurriere el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente, quien debe efectuar el reconocimiento de respectivo. (…). Siendo ello así, se tiene que para el caso de la accionada, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente, lo relacionado al mayor valor en su ingreso base de liquidación, por cuanto que era obligación del ISS como entidad previsional y administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada, la de asumir dicho reconocimiento. Así las cosas, conforme al

análisis realizado por la Sala, se concluye que es ilegal la decisión contenida dentro del acto enjuiciado, máxime si se tiene en cuenta que fue expedido con fundamento en la Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999, la que a pesar de no haber sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es claramente inconstitucional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia privativa del Congreso y del Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados territoriales, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 15 de abril de 1998, radicación: 1076, C.P.: Augusto Trejos Jaramillo. Sobre la inexistencia de subrogación pensional de la entidad de previsión en la entidad empleadora en relación con los empleados territoriales pensionados a partir del 30 de junio de 1995, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 22 de octubre de 2018, radicación: 1074-15.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 1 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 2 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 77 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 75 / DECRETO 691 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 691 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1068 DE 1995 – ARTÍCULO 2 / DECRETO

2337 DE 1996 – ARTÍCULO 2

RECUPERACIÓN SUMAS DE DINERO PAGADAS SIN JUSTO TÍTULO A PARTICULAR QUE LAS OBTUVO DE BUENA FE – Improcedencia / MALA FE – Carga de la prueba El literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 expresamente consagra que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; ello, guardando correspondencia con lo que venía dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y principalmente con la presunción contenida en el canon 83 de la Constitución Política. Así las cosas, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, en orden de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido dentro del acto demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado son presumibles. Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la demandante, pues en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del demandado, por lo que es improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del

acto acusado, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse. CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CUANTÍA EN LA CONDENA EN COSTAS – Determinación / ACCIÓN DE LESIVIDAD – No da lugar a la causación de costas procesales Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas

las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la condena en costas, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00067-01(4270-16)

Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Demandado: LUZ ELENA OSPINA LLANO Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento diferencia pensional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 30 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones La Universidad de Antioquia, por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó declarar la nulidad de la Resolución 0195 de 20 de mayo de 2005 por la cual ordenó pagar en favor de la señora Luz Elena Ospina LLano «el valor que

resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a partir del 20 de diciembre de 2004, hasta que el Instituto de Seguros Sociales lo reconozca de oficio o en virtud de una orden judicial». A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la señora Luz Elena Ospina Llano, restituir a la universidad las sumas pagadas con ocasión de la expedición del acto acusado, esto es, entre el 20 de diciembre de 2004 y el 31 de octubre de 2013, las cuales ascienden a la suma de $105.853.047; y, que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 1.1.2. Hechos 1.1.2.1. La señora Luz Elena Ospina LLano se vinculó a la Universidad de Antioquia el 25 de septiembre de 1972, como empleado público en el cargo de docente de tiempo parcial. 1.1.2.2. A la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para el nivel territorial, la Universidad de Antioquia procedió a efectuar la afiliación de todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales y a realizar los aportes correspondientes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte, en virtud de lo establecido en el artículo 25 del Decreto 692 de 1994, según el cual, «si el empleado no manifestaba su voluntad de acogerse a uno de los dos regímenes establecidos por la Ley 100 de 1993, el empleador debía trasladar los aportes a la entidad administradora del sistema general de pensiones con la posibilidad de

que el trabajador se trasladara posteriormente». 1.1.2.3. La Universidad de Antioquia sin efectuar deducción alguna, reconocía las pensiones de jubilación de sus empleados con base en todo lo devengado, pues el único referente legal que definía los factores que harían parte de la liquidación eran las Leyes 6.ª de 1945, 4.ª de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969, pues a partir de la vigencia de la Ley 33 de 1985, la liquidación de los empleados públicos se estableció en el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. 1.1.2.4. De conformidad con lo anterior y con lo establecido por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la institución universitaria tenía la convicción de que todo aquel que fuera beneficiario del régimen de transición y que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones le hiciera falta menos de diez años para adquirir la pensión de vejez, el ISS le debía reconocer la prestación con base en todo lo devengado, incluyendo las primas de navidad, de servicios, y de vacaciones, lo cual se entendía como una excepción a la regla general contenida en el artículo 33 de la citada ley, que establecía que las pensiones se liquidaban sobre los mismos factores que sirvieron de base para liquidar las cotizaciones. En virtud de lo expuesto, efectuó cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales por todo su personal teniendo en cuenta los factores constitutivos de salario, los cuales fueron devueltos por esta entidad por lo que fue necesario que « la

universidad luego de intentar conciliar dicha diferencia de manera verbal y sin llegar a un acuerdo respecto del recibo de tales aportes, procediera a formalizar la solicitud con el fin de que el ISS reconociera la pensión a los docentes y empleados de la universidad que están en transición y que al momento de entrar en vigencia el sistema general de pensiones les faltara menos de 10 años para adquirir el derecho, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados», petición que fue negada por el ISS el 25 de febrero de 2002. 1.1.2.5. El Instituto de Seguros Sociales sustento la negativa en que la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación de los servidores públicos sólo depende de lo previsto por el artículo 1.º del Decreto 1158 de 1994, normatividad que no ordena la inclusión de los factores correspondientes a las primas de servicios, de navidad y de vacaciones en la conformación de la base prestacional. 1.1.2.6. Con ocasión de la respuesta anterior, la universidad expidió la Resolución Rectorial 12094 de 4 de mayo de 1999 la cual dispuso en sus artículos 1 y 3 «subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el ISS con los servidores de la universidad en el régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el ISS bien motu propio o por orden judicial la

asuma». 1.1.2.7. El Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez a la demandada mediante la Resolución 00546 de 17 de enero de 2005, en cuantía mensual de $3.101.552, a partir del 20 de diciembre de 2004, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. 1.1.2.8. Con fundamento en lo dispuesto en el acto administrativo 12094 de 1999, la universidad expidió la Resolución 0195 de 20 de mayo de 2005 por la cual ordenó pagarle a la señora Ospina Llano el valor que resulte de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 20 de diciembre de 2004, por la suma de $675.302 mensuales, hasta que el seguro social decida reconocerlo. 1.1.2.9. La aludida resolución 12094 de 1999 fue derogada por la 35823 de 17 de octubre de 2012, y fue objeto de demanda por parte de la Asociación de profesores jubilados de la universidad cuyas pretensiones fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de octubre de 2013. 1.1.2.10. Mediante oficio de 10 de octubre de 2013, la demandada fue requerida por la universidad a fin de que solicitara a Colpensiones la extensión de la jurisprudencia y le fuera aplicada la sentencia de Unificación del Consejo de Estado, para que la Administradora Colombiana de Pensiones, continuara efectuando dicho pago, llamado que no respondió.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Citó como normas vulneradas los artículos 48 de la Constitución Política; 10 de la Ley 4.ª de 1992; 77 de la Ley 30 de 1992; 1.º del Decreto 1158 de 1994; 18 inciso 3.º, 228, 151 y 131 de la Ley 100 de 1993. En el concepto de la violación precisó que a pesar de que la universidad interpretó en su momento que el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 diferenció los conceptos «devengado» y «cotizado», con la expedición del acto legislativo 01 de 2005 en concordancia con el Decreto 1158 de 1994, las pensiones habrán de liquidarse única y exclusivamente teniendo en cuenta lo cotizado, de donde resulta cuestionado el contenido de la Resolución 12094 de 4 de mayo de 1999. Adujo que en el evento en que pudiera concretarse que pese a las posiciones jurisprudenciales referidas, los pensionados que se encuentran en el régimen de transición tienen derecho a que en el reconocimiento de la prestación le sean incluidas las primas de navidad, de servicios y vacaciones, se plantee el interrogante sobre quien es el responsable de dichas erogaciones. Relató que en virtud de la obligación consagrada en la Ley 100 de 1993 «de que los empleadores afiliaran a su personal al sistema general de pensiones», la universidad ya no estaría obligada a responder por obligaciones prestacionales de los empleados, máxime si en el caso del actor no acreditaba, a 30 junio de 1995, los requisitos para obtener la pensión de jubilación.

Refirió que la Universidad de Antioquia no está obligada a cubrir la parte de la pensión que inicialmente se subrogó temporalmente y por ende se encuentra legitimado para demandar la Resolución administrativa 149 de 22 de abril de 2005. 1.2. Contestación a la demanda El apoderado de la señora Luz Elena Ospina LLano se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como excepciones las de legalidad del acto impugnado, buena fe, y prescripción1 Consideró que los fundamentos en que se apoyó el acto administrativo acusado, evidenciaron su conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que han sido claros en reconocer el derecho que le asiste a los empleados públicos beneficiarios del citado régimen de transición a que la pensión de vejez se les liquide teniendo en cuenta el salario y los factores devengados en el último año de servicios. Advirtió que la decisión de la universidad de asumir la cuota parte pensional no otorgada por el ISS, tuvo como fundamento un acto libre y voluntario, tal y como lo evidencian las actas del consejo académico y del Consejo Superior, que no evidencian una imposición de un tercero, pues por el contrario se atendió a lo dispuesto en los artículos 25 del Decreto 692 de 1994, 3 del Decreto 1642 de 1995 y 2337 de 1996. 1.3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante providencia del 30 de junio de 2016, declaró la nulidad de la Resolución 0195 de 20 de mayo de 2005 por medio

de la cual la Universidad de Antioquia «asumió a su cargo, el valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoció el Instituto de Seguros Sociales a la señora Luz Elena Ospina Llano». Denegó las demás pretensiones de la demanda2. 1 Folios 383 a 406 2 Folios 703 a 709 vto En primer lugar, aclaró que en el presente caso no es viable analizar el derecho que le asiste o no a la parte demandada de obtener la liquidación de su pensión con la totalidad de los factores devengados, pues quien reconoció la prestación fue el Instituto de Seguros Social, entidad que no hace parte del proceso. En segundo lugar, efectuó un análisis del artículo 150 numeral 19 de la Constitución y de lo dispuesto en las Leyes 30 y 4.ª de 1992, para arribar a la conclusión de que la Resolución 195 del 20 de mayo de 2005 carece de soporte legal, pues trasgrede las competencia fijadas por la Constitución y la ley en materia pensional respecto de las cuales corresponde al Congreso de la República y al Gobierno Nacional la regulación del régimen prestacional de los empleados públicos. En efecto, precisó que el acto administrativo acusado fue expedido con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, fecha a partir de la cual las universidades, y en general los empleadores, perdieron la competencia para los reconocimientos prestacionales que venían efectuando, pues la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES fue la que asumió tales contingencias.

En relación con la pretensión de reintegro de las sumas pagadas en exceso, señaló que no fue desvirtuada la mala fe de la parte accionada, pues el acto acusado fue expedido por la Universidad de Antioquia de manera libre y voluntaria, según el cual reconoció unas prestaciones sociales a pesar de la existencia de normas constitucionales y legales contrarias que regulaban tal situación y bajo ese entendido, no hay lugar a que lo pagado sea retornado por la demandada. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1. Universidad de Antioquia La Universidad de Antioquia, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos3: 3 Folios 726 a 729 Señaló a pesar de que puede presumirse la buena fe al momento de la expedición del acto acusado, debe destacarse tal decisión le fue notificada personalmente a la demandada haciendo la advertencia que el pago allí ordenado era temporal y que a ella le correspondía iniciar las acciones contra la administradora de pensiones a fin de que la entidad incluyera en la liquidación de la pensión las primas de servicios, de navidad y de vacaciones. Advirtió que la universidad ha desplegado múltiples acciones administrativas y judiciales con el fin de que el ISS, hoy Colpensiones reliquide las pensiones de vejez de su ex servidores de régimen de transición, a quienes a la entrada en vigencia del sistema les hiciera falta menos de 10 años para adquirir el derecho y con la inclusión de todos los factores devengados, los cuales han sido infructuosas dada la reiterada negativa de dicha administradora de acceder a la solicitud.

1.4.2. Parte demandada La señora Luz Elena Ospina Llano, por conducto de apoderado, solicitó se revoque el fallo, luego de precisar que la sentencia se abordó con un orden metodológico diferente al que debía someterse, donde lo lógico era determinar las consecuencias en el sub examine de que la Universidad de Antioquia no hubiera demandado la Resolución 12094 de 1999, cuando el acto aquí cuestionado fue proferido con base en dicha Resolución; luego estudiar si para la liquidación de la pensión de vejez debían computarse las primas de servicios, navidad y vejez; y en caso de respuesta afirmativa, indicar si la entidad demandante tenía competencia para reconocer, a título de subrogación, la obligación pensional dejada de pagar por el ISS, hoy Colpensiones. De acuerdo con lo anterior, señaló que la derogatoria de la Resolución 12094 de 1999 no era un argumento idóneo para sostener que no era necesario demandarla, por cuanto el acto administrativo aún produce efectos con respecto a los pensionados a los que se les reconoció la cuota parte pensional, que solo podía tener efectos a futuro y con respecto a situaciones jurídicas no consolidadas. En ese orden, resaltó que la derogatoria no tiene efectos retroactivos ni la capacidad de afectar situaciones jurídicas consolidadas; era necesario que se demandara la Resolución 12094 de 1999 para efectos de anular el acto acusado. Sostuvo que como beneficiaria del régimen de transición pensional al que le faltaba menos de 10 años para la causación de la pensión a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el IBL aplicable en su caso era el promedio de lo

devengado en el tiempo que le hacía falta, y que este no podía confundirse con el concepto de promedio de lo cotizado. En relación con lo anotado hizo alusión a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, de la cual resaltó la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, y de las que concluyó que le asiste derecho al cómputo de las primas de vacaciones, navidad y servicio en su pensión de vejez. Por último, adujo que la Universidad de Antioquia no creó un régimen pensional ni tampoco se trata de una regulación que desborde el marco legal, para lo cual indicó que no se puede equiparar el acto de reconocimiento pensional con un acto mediante el cual se paga una cuota pensional a la que el empleado público tiene derecho a través de la subrogación. En ese sentido, consideró que nada se opone a que una entidad pública acuda al pago con subrogación de servidores cuando estos se ven afectados por la conducta del responsable del pago de esta. 1.5. Alegatos de conclusión La entidad demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación4. La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal. 1.6. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Dijo, en síntesis, lo siguiente5: 4 Folios 746 a 751 5? Folios 752 a 759 Señaló que no es dable controvertir los derechos pensionales de la accionada puesto que el análisis de que debe centrarse en esta Litis es sobre la legalidad del

acto por el cual la universidad se subrogó en un pago por mera liberalidad y en ejercicio de su autonomía administrativa e institucional. Advirtió que la Universidad de Antioquia expidió el acto acusado sin tener competencia para realizar reconocimientos de carácter pensional, por lo que la decisión en él contenida no puede crear una situación particular amparable en favor de la demandada, bajo la figura de los derechos adquiridos. Resulta improcedente la devolución de las sumas de dinero pagadas durante la vigencia del acto enjuiciado, en razón a que lo pagado fue de buena fe y en cumplimiento de lo dispuesto en la resolución atacada, cuya expedición fue por mera liberalidad de la demandante, para lo cual citó el contenido de los artículos 83 de la Constitución Política, 88 y 164.1 literal c) de la Ley 1437 de 2011.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a determinar lo siguiente: i) ¿La Universidad de Antioquia carecía de competencia para reconocer en favor del demandado la diferencia por los factores no incorporados por el ente previsional al determinar el IBL pensional respectivo?. ii) ¿Es procedente el reintegro de las sumas a las que se subrogó la Universidad de Antioquia en favor de la señora Luz Elena Ospina Llano?.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se abordará el estudio bajo el siguiente derrotero: 2.1.1. Competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales.

La Constitución Política de 1886 consagró en el artículo 62 la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase de servicios que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, en los siguientes términos: Artículo 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público». Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 de 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así:

9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales.

Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibidem, autorizó al presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la

República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f). Igualmente, el artículo 48 ibidem dispuso que la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. En desarrollo de lo anterior, fue expedida la Ley 4.ª de 1992 «mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». La citada disposición en sus artículos 1 y 10 señaló lo siguiente: ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

(…) ARTÍCULO 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; (…). Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Así pues, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso: «El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan». Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la ley 4ª de 1992, se expidieron los Decretos 1444 de 1992 y 055 de 1994, el primero de ellos contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional, y el segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial. Debe anotarse que el Gobierno Nacional es el competente para establecer el

régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación con el siguiente razonamiento: Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que