CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2014-00969-01(4244-14)-2016

LEY 1437 DE 2011 - Conflicto de competencia / CONFLICTO DE COMPETENCIA - Cuota parte y recobro de cuotas partes pensionales / CUOTAS PARTES PENSIONALES - Naturaleza jur(cid:237)dica De la sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte mÆs importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. CUOTA PARTE PENSIONAL - Competencia territorial / COMPETENCIARegla especial Se hace necesario precisar que los actos demandados tienen como objeto la aceptaci(cid:243)n o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto del recobro y la compensaci(cid:243)n de las cuotas partes pensionales, y nacen a la vida jur(cid:237)dica como consecuencia de la respuesta dada a la reclamaci(cid:243)n administrativa realizada por diferentes entidades entre ellas la demandante, por raz(cid:243)n del proceso de liquidaci(cid:243)n adelant(cid:243) CAJANAL. Vale la pena precisar que no es factible acudir a la regla de competencia prevista en el numeral 3. ib., en la medida en que Østa es exclusiva respecto de conflictos en materia laboral y para el caso, aunque las reclamaciones administrativas en el proceso liquidatorio de la CAJANAL EICE EN LIQUIDACI(cid:211)N corresponden al recobro de cuotas partes pensionales, por no

tratarse de la discusi(cid:243)n propia del reconocimiento pensional con base en la obligaci(cid:243)n de concurrir a su pago por parte de varias entidades, sino en el derecho al recobro de las mismas por parte de la entidad respectiva, ello se desliga de la naturaleza laboral, como lo ha establecido esta Corporaci(cid:243)n. As(cid:237) mismo, no se hace aplicable el numeral 2.” del mismo art(cid:237)culo en raz(cid:243)n a que Øste se constituye en la regla general para los demÆs asuntos cuya naturaleza espec(cid:237)fica no estØ reglada por los demÆs (cid:237)tems de la norma. Como en este caso existe dicha regla especial segœn lo visto, no hay lugar a adoptar el criterio previsto en el citado numeral.

FUENTE FORMAL: LEY 1105 DE 2006 - ARTICULO 7

COMPETENCIA - Factor territorial / FACTOR TERRITORIAL - El lugar donde se expidi(cid:243) el acto demandado Dado que la parte demandante formul(cid:243) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos relativos a la aceptaci(cid:243)n o rechazo de las reclamaciones administrativas presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales y la compensaci(cid:243)n de cuentas rec(cid:237)procas por cuotas partes pensionales; la competencia por raz(cid:243)n del territorio, en este caso, se determina por el lugar donde se expidi(cid:243) el acto demandado, es decir, se practic(cid:243) la liquidaci(cid:243)n; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el numeral 7.” del art(cid:237)culo 156 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

BogotÆ, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil diecisØis (2016). Radicaci(cid:243)n nœmero: 05001-23-33-000-2014-00969-01(4244-14)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, CAJA

NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL, DEPARTAMENTO DE

ANTIOQUIA - SECRETARIA SECCIONAL DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL DE ANTIOQUIA La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el conflicto de competencia negativo entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Antioquia. ANTECEDENTES Demanda1: La parte actora formul(cid:243) demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, 3254 de 15 de marzo de 2013 y 3877 del 17 de abril de 2013, expedidos por la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social EICE en liquidaci(cid:243)n por medio de las cuales se declara la compensaci(cid:243)n de obligaciones rec(cid:237)procas por cuotas partes entre CAJANAL y el Departamento de Antioquia - Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia.

A t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho solicit(cid:243) que i) se reconozca y pague la suma de $ 4.203.245.458 por concepto de cuotas partes adeudadas por CAJANAL, ii) se reconozca y pague por concepto de cuotas pensionales las que se sigan causando a favor del Departamento despuØs del 30 de junio de 2013, iii) resuelva el recurso presentado el 8 de enero de 2013 en las oficinas de la UGPP contra la Resoluci(cid:243)n No. 2266 del 14 de diciembre de 2012, vi) condenar en costas a las entidades demandadas. 1 Folios 271 a 298. TR`MITE PROCESAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 10 de abril de 2014, decidi(cid:243) remitir por competencia el expediente de la referencia por considerar que se trata de una controversia de carÆcter laboral o prestacional que debe ser dirimida por el Juez del œltimo lugar donde se prestaron o debieron prestar los servicios y en tal sentido, como quiera que el recobro de las cuotas partes pensionales deprecadas devienen del reconocimiento pensional a favor de personas cuyo œltimo lugar de prestaci(cid:243)n de servicio fue el Departamento de Antioquia, declara la falta de competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado y ordena remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. Por su parte, este œltimo Tribunal, mediante providencia de 12 de agosto de 2014, seæala que el asunto no es de carÆcter laboral y por tanto el recobro de las cuotas

partes pensionales que se da entre dos entidades, entendido como un derecho crediticio, debe regirse por el numeral 2 del art(cid:237)culo 156 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia, la competencia se determina por el lugar donde se expidi(cid:243) el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. Adicional a lo anterior, seæal(cid:243) que la Unidad Administrativa Especial de Gesti(cid:243)n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci(cid:243)n Social UGPP no tiene oficina en la ciudad de Medell(cid:237)n y por consiguiente la competencia se determina por el lugar de la expedici(cid:243)n de los actos, es decir, que el competente a juicio de ese Despacho, es el Tribunal de Cundinamarca.

CONSIDERACIONES

Competencia. El Consejo de Estado de conformidad al art(cid:237)culo 158 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es competente para dirimir los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos de diferentes Distritos Judiciales. Problema jur(cid:237)dico. En atenci(cid:243)n a la situaci(cid:243)n presentada en el sub examine, resulta necesario resolver el siguiente problema jur(cid:237)dico: ¿En tratÆndose de los aspectos relacionados con el recobro de las cuotas partes pensionales, quØ naturaleza tiene la decisi(cid:243)n administrativa cuestionada emitida por el agente liquidador de una entidad pœblica, a efectos de clarificar el factor de

competencia a aplicar respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? Para dar respuesta a lo anterior, la Subsecci(cid:243)n se pronunciarÆ sobre los siguientes aspectos: i) Objeto de los actos demandados, ii) De la cuota parte pensional y el recobro de cuota pensional y iii) Juez competente en asuntos derivados de los procesos de liquidaci(cid:243)n de entidades pœblicas del orden nacional, y, iv) Caso concreto. i) Objeto de los actos demandados.  La Resoluci(cid:243)n No. 2266 de 14 de diciembre de 20122, expedida por la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social - CAJANAL EICE - En liquidaci(cid:243)n -, decidi(cid:243) sobre la aceptaci(cid:243)n o rechazo de las reclamaciones oportunas presentadas por concepto del recobro de cuotas partes pensionales3 causadas hasta el 12 de junio de 2009.  CAJANAL EICE en liquidaci(cid:243)n mediante Resoluci(cid:243)n No. 3254 de 15 de marzo de 20134, declar(cid:243) compensadas las obligaciones por pagar por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL EICE en liquidaci(cid:243)n y en favor del Servicio Seccional de Salud de Antioquia, al considerar que una vez 2 Folios 183 a 198. 3 En el numeral quincuagésimo segundo del capítulo V de esta Resolución se dijo que “el derecho al recobro de cuotas partes pensionales se define como una obligaci(cid:243)n de tipo financiero entre entidades pœblicas. 4 Folios 114 a 122.

depurada la cartera a favor de CAJANAL EICE, se estableci(cid:243) que la entidad le adeudaba una suma de dinero equivalente a $448.000.000 aproximadamente por concepto del derecho de recobro de cuotas partes pensionales.  La misma entidad a travØs de Resoluci(cid:243)n 3877 de 17 de abril de 2013 resolvi(cid:243) el recurso de reposici(cid:243)n interpuesto contra la Resoluci(cid:243)n No. 3254 de 2013 por medio de la cual declar(cid:243) la compensaci(cid:243)n de obligaciones rec(cid:237)procas de cuotas partes pensionales con el Servicio Seccional de Salud de Antioquia y modific(cid:243) el art(cid:237)culo primero de la referida resoluci(cid:243)n en el sentido de declarar compensadas las obligaciones por pagar por concepto de cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL EICE en liquidaci(cid:243)n y a favor del Servicio Seccional de Salud de Antioquia. Como vemos, de acuerdo con las decisiones demandadas se tiene que Cajanal en Liquidaci(cid:243)n reconoce en un primer acto unas cuotas partes pensionales en relaci(cid:243)n con la parte demandante, entre otros. Posteriormente, luego de ejecutoriado este acto administrativo, el mismo liquidador declara la compensaci(cid:243)n de obligaciones rec(cid:237)procas, acto que es recurrido por el ente territorial demandante lo cual arroja como resultado un tercer acto administrativo, tambiØn hoy demandado. Es decir, en este caso se encuentran inmersos asuntos propios de un proceso de liquidaci(cid:243)n de una entidad, relacionados con la aceptaci(cid:243)n del recobro de cuotas

partes pensionales (asunto de naturaleza parafiscal) y otras relacionadas directamente con la determinaci(cid:243)n de activos y pasivos de la entidad liquidada (asunto de naturaleza concursal o liquidatorio), en virtud de la cual se adopta una decisi(cid:243)n de compensaci(cid:243)n de obligaciones del mismo orden. En suma, se presenta una acumulaci(cid:243)n de pretensiones relacionada con ambos temas. ii) Cuota parte y recobro de cuotas partes pensionales. En efecto, en vigencia del rØgimen de Seguridad Social del Sector Pœblico anterior al contenido en la Ley 100 de 23 de diciembre 19935, las cuotas partes pensionales son concebidas como “…un mecanismo que permitía a la última entidad oficial empleadora o a la œltima entidad de previsi(cid:243)n, que hubieran reconocido una pensi(cid:243)n, repartir el costo de la misma entre las demÆs entidades pœblicas empleadoras o cajas de previsi(cid:243)n, mediante el cobro de Østas de la cuota parte respectiva, en proporci(cid:243)n al tiempo de servicios o aportes a cada una de ellas…”6 En relaci(cid:243)n con la naturaleza de las cuotas partes pensionales, esta Corporaci(cid:243)n7 ha dicho reiteradamente que: “…se encuentra que la naturaleza de la cuota parte pensional es la de una contribuci(cid:243)n parafiscal, en tanto que constituye un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiaci(cid:243)n del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Sobre el carÆcter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinaci(cid:243)n espec(cid:237)fica, conforme con el

art(cid:237)culo 48 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, la Corte Constitucional ha seæalado que tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida estÆn todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente…” Respecto de la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho de recobro de las mismas, la Corte Constitucional a travØs de sentencia C - 895 de 20098, expresamente consign(cid:243): “…Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demÆs entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados…” 5 Por el cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. 6 Arenas Monsalve, Gerardo. (2011) El derecho colombiano de la seguridad social (Tercera Edici(cid:243)n). BogotÆ, Colombia. Editorial Legis. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci(cid:243)n Cuarta. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramirez. BogotÆ D.C., treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicaci(cid:243)n nœmero: 25000-23-27-000-2012-00250-01(19567). Actor: Banco Popular S.A.

Demandado: Departamento de Cundinamarca.

8 Referencia: expediente D-7749, Actor: Marcela Posada Acosta, Magistrado Ponente: Dr. Jorge IvÆn Palacio Palacio, BogotÆ, D.C., dos (2)

de diciembre de dos mil nueve (2009). De la trascripci(cid:243)n anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte mÆs importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. iii) Juez competente en asuntos derivados de los procesos de liquidaci(cid:243)n de entidades pœblicas del orden nacional que definen derechos de recobro de cuotas partes pensionales. A efectos de determinar la competencia territorial, en tratÆndose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe acudirse a las reglas establecidas en los art(cid:237)culos 152 y 156 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para tal fin, se hace necesario precisar que los actos demandados tienen como objeto la aceptaci(cid:243)n o rechazo de las reclamaciones presentadas por concepto del recobro y la compensaci(cid:243)n de las cuotas partes pensionales9, y nacen a la vida jur(cid:237)dica como consecuencia de la respuesta dada a la reclamaci(cid:243)n administrativa realizada por diferentes entidades entre ellas la demandante, por raz(cid:243)n del proceso de liquidaci(cid:243)n adelant(cid:243) CAJANAL10. En virtud a lo anterior y como quiera que el art(cid:237)culo 7 del Decreto antes mencionado, modificado por el art(cid:237)culo 7 de la Ley 1105 de 13 de diciembre de

2006, señala que “….los actos del liquidador relativos a la aceptaci(cid:243)n, rechazo, prelaci(cid:243)n o calificaci(cid:243)n de crØditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serÆn objeto de control por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo…”; la regla de competencia territorial aplicable al caso concreto debe estar relacionada con el asunto o materia de decisi(cid:243)n por parte del 9 Entendidas como “una contribuci(cid:243)n parafiscal y, por ende, sobre un asunto tributario” Consejo de Estado, Nœm.: 2073996, 25000-23-27-0002011-00220-01, 19148, Secci(cid:243)n Cuarta. Ponente: Jorge Octavio Ramirez. Actor: Direccion Territorial De Salud De Caldas. Demandado: Instituto De Seguros Sociales. 10 En cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 2000 Por el cual se expide el rØgimen para la liquidaci(cid:243)n de las entidades pœblicas del orden nacional, modificado por la Ley 1105 de 2006. liquidador, en este caso, la establecida en el numeral sØptimo del art(cid:237)culo 156 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ello, en la medida en que la discusi(cid:243)n central se basa en el monto aceptado y compensado de las cuotas partes pensionales y el numeral en cita seæala que “En los [procesos] que se promuevan sobre el monto, […] de impuestos, tasas y

contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinarÆ por el lugar donde se present(cid:243) o debi(cid:243) presentarse la declaraci(cid:243)n, en los casos en que esta proceda; en los demÆs casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.” Vale la pena precisar que no es factible acudir a la regla de competencia prevista en el numeral 3.”11 ib., en la medida en que Østa es exclusiva respecto de conflictos en materia laboral y para el caso, aunque las reclamaciones administrativas en el proceso liquidatorio de la CAJANAL EICE EN LIQUIDACI(cid:211)N corresponden al recobro de cuotas partes pensionales, por no tratarse de la discusi(cid:243)n propia del reconocimiento pensional con base en la obligaci(cid:243)n de concurrir a su pago por parte de varias entidades, sino en el derecho al recobro de las mismas por parte de la entidad respectiva, ello se desliga de la naturaleza laboral, como lo ha establecido esta Corporaci(cid:243)n. As(cid:237) mismo, no se hace aplicable el numeral 2.” del mismo art(cid:237)culo en raz(cid:243)n a que Øste se constituye en la regla general para los demÆs asuntos cuya naturaleza espec(cid:237)fica no estØ reglada por los demÆs (cid:237)tems de la norma. Como en este caso existe dicha regla especial segœn lo visto, no hay lugar a adoptar el criterio previsto en el citado numeral. iv) Caso concreto. Dado que la parte demandante formul(cid:243) el medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho contra actos relativos a la aceptaci(cid:243)n o rechazo de las reclamaciones administrativas presentadas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales12 y la compensaci(cid:243)n de cuentas rec(cid:237)procas por cuotas partes 11 Señala el numeral en cita, lo siguiente: “3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carÆcter laboral se determinarÆ por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.” 12 Resoluci(cid:243)n No. 2266 de 14 de diciembre de 2012. (Folio 183 a 198) pensionales13; la competencia por raz(cid:243)n del territorio, en este caso, se determina por el lugar donde se expidi(cid:243) el acto demandado, es decir, se practic(cid:243) la liquidaci(cid:243)n; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el numeral 7.” del art(cid:237)culo 156 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. As(cid:237) las cosas, se tiene que los actos administrativos demandados fueron expedidos en la ciudad de BogotÆ14, por lo tanto, el competente para resolver el presente asunto, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; sin embargo, la competencia no recae en las Secciones Primera o Segunda, que inicialmente debatieron el asunto, sino en la Secci(cid:243)n Cuarta de acuerdo con el reglamento de esa Corporaci(cid:243)n. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”,

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que la competencia para continuar con el trÆmite de la demanda instaurada por el Departamento de Antioquia contra la Naci(cid:243)nMinisterio de Hacienda y CrØdito Pœblico y otros, corresponde al Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Cuarta.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, al citado Tribunal para lo de su cargo y enviar copia de la presente providencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para su conocimiento.

TERCERO: HACER las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia

Siglo XXI”. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesi(cid:243)n celebrada en la fecha. 13 Resoluciones 3254 de 3877 de 17 de abril de 2013. 14 Folios 269, 198 anverso, 116 anverso.

NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE.

WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ GABRIEL VALBUENA HERN`NDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relator(cid:237)a: JORM/Lmr.