CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2014-01029-01(2944-15)-2017

COMPETENCIA DE LA JURISIDICCIÓN CONTENCIOSA ADMININSTRATIVA

DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO DEL ACTO QUE NIEGA EL RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN

MORATORIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN LABORAL ORDINARIA

DEL PROCESO EJECUTIVO PARA EL PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA RECONOCIDA EN SEDE ADMINISTRATIVA Decir que el conocimiento del presente asunto es de la justicia ordinaria laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías, que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Así, pues, la pretensión de nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en tanto que de existir acto administrativo de reconocimiento de la sanción moratoria, que no es el caso, el conocimiento del proceso ejecutivo será de la justicia ordinaria laboral. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, providencia de 27 de marzo de 2007, C.P.: Jesús María Lemos Bustamante, rad.: 2000-02513-01 (IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.

Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01029-01(2944-15)

Actor: JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Asunto: Resuelve apelación contra auto que declaró la excepción de falta de jurisdicción. Ley 1437 de 2011.

La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida en la audiencia inicial de fecha 5 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción respecto a la pretensión relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y remitió las diligencias a la jurisdicción ordinaria laboral.

I. ANTECEDENTES El señor JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, instauró demanda contra el Municipio de Puerto Berrío cuyas pretensiones son las siguientes: Se declare la Nulidad del acto administrativo complejo por el cual se agotó la vía gubernativa el cual dio respuesta al Derecho de Petición negando el

reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y prestaciones sociales y junto a la otra negación de la sanción moratoria, radicada bajo el No. 006297 del 7 de noviembre de 2013, en lo concerniente a la vinculación laboral de mi poderdante JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO, que fue del 02 de enero de 2012 al 16 de agosto de 2012 como Secretario de Hacienda.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho se ordene al señor Alcalde Municipal de Puerto Berrío (Ant.), señor Robinson Alberto Baena Zuluaga y/o quien corresponda realizar el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías, prestaciones sociales y demás emolumentos que se generaron por la vinculación laboral del señor JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO, correspondientes a la vinculación del 2 de enero del 2012 al 16 de agosto de 2012 en la planta de cargos del Municipio de

Puerto Berrío.

3. Que como consecuencia de la declaración anteriores (sic) se ordene al señor Alcalde Municipal de Puerto Berrío (Ant.), señor Robinson Alberto Baena Zuluaga y/o quien corresponda, proceder a realizar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de conformidad con la Ley 244 de 1995, por el no pago oportuno del auxilio de cesantías, prestaciones sociales y demás emolumentos que se generaron por mi vinculación laboral correspondientes a mi vinculación del 2 de enero al 16 de agosto de 2012, toda vez que la entidad Municipal solo contaba con 60 días hábiles para realizar dicho el(sic) reconocimiento y pago del

17 de agosto de 2012 al 14 de noviembre de 2012.1 La demanda fue puesta en conocimiento del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín, que mediante auto de fecha 26 de mayo de 2014 declaró la falta de competencia en razón a la cuantía y la envió al Tribunal Administrativo de Antioquia2. 1 Folios 2 y 3 del expediente. 2 Folios 23 a 24 del expediente. El 29 de octubre de 2014, el precitado Tribunal decidió admitir el medio de control3 y a través providencia del 22 de abril de 2015 resolvió fijar fecha para llevar a cabo la audiencia inicial4.

1.2.- LA DECISIÓN APELADA5

El 14 de mayo de 2015, durante la audiencia inicial, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria pues afirmó que las controversias en torno a este tema son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral. Como fundamento de lo anterior, señaló que en un caso similar al de su conocimiento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia de 3 de diciembre de 2014, dirimió un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito y el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira en el que afirmó que el competente era la jurisdicción ordinaria por cuanto ya se habían reconocido las cesantías a través de un acto administrativo, el cual contenía una obligación clara, expresa y exigible, el cual debía demandarse a través de la vía ejecutiva laboral.

En ese sentido y toda vez que en el sub examine se reconocieron unas prestaciones sociales al demandante a través de la Resolución No. 1831 de 2012, entre ellas las cesantías, sobre las que el actor no presentó ninguna observación, objeción ni tacha, resaltó que el conocimiento de las diligencias corresponde es a los jueces laborales del circuito judicial de Medellín.

1.3.- EL RECURSO DE APELACIÓN6

La apoderada de la parte demandante manifestó no estar de acuerdo con la decisión de declarar la falta de jurisdicción pues considera que en el presente asunto se discute es el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales al demandante, situación que permite inferir que la competencia radica es en la jurisdicción contenciosa-administrativa. 3 Folios 32 a 33 del expediente. 4 Folio 107 del expediente. 5 Folio 109 a 113 del expediente. 6 Folio 112 del expediente. En esos términos, aclaró que el Tribunal no puede manifestar que ya hubo un reconocimiento por parte de la demandada de las prestaciones sociales pues nunca se le notificó de ese acto administrativo al señor Jhon Darío Gutiérrez Agudelo.

II. CONSIDERACIONES La Sala de Subsección procede al estudio del recurso de apelación que la apoderada de la parte demandante presentó contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró de oficio la excepción de falta de jurisdicción respecto de la pretensión referida al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el supuesto pago tardío de las cesantías. 2.1.- Problema jurídico

En el presente caso, el problema jurídico se circunscribe a determinar si la pretensión presentada por el señor JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO, relacionada con el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral o por el contrario, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la que tiene competencia para conocerla. Así las cosas y con el fin de resolver el debate jurídico planteado, la Sala de Decisión expondrá a continuación el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. 2.2.- Sobre la jurisdicción competente para conocer del reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Casos entre el empleado y la administración. Sentencia de 27 de marzo de 2007. Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo. C.P.: Jesús María Lemus Bustamante.

El 27 de marzo de 2007, la Sala Plena de esta Corporación, con ponencia del Dr. Jesús María Lemus Bustamante7, indicó que conforme al texto de la Ley 244 de 1995 por medio de la cual se fijan los términos para el pago oportuno de cesantías 7 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. 27 de marzo de 2007. Expediente No. 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).

Demandante: JOSE BOLIVAR CAICEDO RUIZ. Demandado: Municipio de Santiago de Cali. para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones, se pueden presentar diferentes situaciones entre el empleado y la

administración, en relación a la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías: […] 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. […] Respecto de las cuales precisó: En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2.

En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del

peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. La acción de grupo tampoco es vía idónea para reclamar la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas toda vez que su finalidad es indemnizatoria, bajo los supuestos de la existencia de un daño antijurídico y de responsabilidad extracontractual porque, conforme al inciso 2 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, esto es, tiene un alcance preciso y limitado, mientras que la reclamación de la indemnización moratoria, está dentro de la órbita del derecho laboral administrativo cuyas reglas están dadas por la legislación positiva. Dicho de otro modo, como el perjuicio por reparar se origina en una decisión o manifestación unilateral de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos es necesario invalidarla, previo agotamiento de la vía gubernativa, para poder obtener el restablecimiento respectivo y como la ley no prevé que mediante las acciones de reparación directa o de grupo puedan anularse los actos administrativos, estas no son la vía procesal adecuada. Desconocería la integridad del ordenamiento jurídico percibir una indemnización

por un perjuicio originado en un acto administrativo sin obtener antes la anulación del mismo porque este continuaría produciendo efectos jurídicos ya que ese es su cometido legal.8Resaltado fuera del texto original. En ese orden de ideas, la Sala Plena estableció que la competencia para conocer el asunto relacionado con el pago de la sanción moratoria es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo salvo en el caso que el empleado haya sido notificado 8 Ibídem. el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y el que reconoce la indemnización moratoria. En esa línea de ideas, advirtió que de no contar con el pronunciamiento de la administración sobre el reconocimiento de la sanción moratoria, el empleado deberá acudir a ésta y provocar su decisión, la cual es necesaria para tener certeza de la obligación pues la ley por sí sola no constituye título ejecutivo. Esta posición fue ratificada recientemente por la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación, que a través de auto de 16 de julio de 2015, anotó que la providencia de la Sala Plena es clara en señalar que la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, cuando existe certeza del derecho y la sanción, la vía es el proceso ejecutivo porque hay título ejecutivo9. 2.3.- Caso concreto Bajo las anteriores precisiones normativas, la Sala de Subsección A, procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de resolver el debate jurídico del sub examine. Así las cosas, respecto a lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de la

sanción moratoria, obran en el expediente, las siguientes pruebas: - Constancia expedida por el Secretario General y de Gobierno del Municipio de Puerto Berrío, en el que se certifica que el señor JHON DARÍO GUTIÉRREZ AGUDELO, laboró al servicio de ese ente territorial en el cargo de Secretario de Hacienda desde el 2 de enero de 2012 hasta el 16 de agosto de 2012.10 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 16 de julio de 2015. Expediente No. 150012333000 201300480 02 (1447-2015).

Actor: Rosa María Rodríguez Obando. Demandado: Departamento de Boyacá. 10 Folio 16 del expediente. - Derecho de petición para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, suscrito por el demandante, dirigido al Alcalde del Municipio de Puerto Berrío (Antioquia), fechado el 30 de septiembre de 2013.11 - Respuesta a la solicitud anterior, de fecha 7 de noviembre de 2013, proferida por el Alcalde Municipal de Puerto Berrío, en la que manifiesta que no hay lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria pues la falta de pago de las cesantías obedece a que no existe disponibilidad presupuestal para proceder a su cancelación.12 - Resolución No. 1831 de 28 de diciembre de 2012, expedida por el Alcalde Encargado del Municipio de Puerto Berrío, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de unas prestaciones sociales a favor del

demandante, entre las que se encuentran: cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de vida y prima de navidad.13 - Notificación por aviso de la Resolución No. 1831 del 28 de diciembre de 2012.14 - Liquidación de prestaciones sociales correspondientes a las indicadas en la Resolución No. 1831 de 28 de diciembre de 2012.15 - Resolución No. 0028 del 13 de enero de 2014 que aclara la Resolución No. 1831 del 28 de diciembre de 2012, en el sentido de indicar que el señor JHON DARIO GUTIÉRREZ AGUDELLO, laboró en el Municipio de Puerto Berrío como Secretario de Hacienda Municipal y no como Secretario General y de Gobierno16; y su constancia de notificación17. Ahora bien, de dichas pruebas, se evidencia que si bien en el expediente consta el reconocimiento y orden pago de las prestaciones sociales adeudadas al actor por el Municipio de Puerto Berrío18, correspondientes a: cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de vida y prima de navidad; no sucede lo mismo con la sanción moratoria, de la cual no se advierte reconocimiento alguno. 11 Folio 19 del expediente. 12 Folio 20 a 21 del expediente. 13 Folio 52 del expediente. 14 Folio 55 del expediente. 15 Folio 53 del expediente. 16 Folio 85 del expediente. 17 Folio 86 del expediente. 18Resolución No. 1831 de 28 de diciembre de 2012, expedida por el Alcalde Encargado del Municipio de Puerto Berrío en folio 20 a 21 del expediente.

En otros términos, no se puede afirmar en este caso que el título ejecutivo sea la Resolución No. 1831 de 28 de diciembre 2012, que reconoció las cesantías al demandante, pues, allí no hay ninguna manifestación de la voluntad de la administración del Municipio de Puerto Berrío, que sea expresa, clara y exigible respecto del punto que se debate en este proceso, esto es, el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. En ese estado de cosas, no existe certeza sobre el derecho y la sanción, de modo que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, porque se recuerda: para que exista convicción sobre la obligación no es suficiente con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, toda vez que, si bien esta es la fuente de la obligación a cargo de la administración, no es el título ejecutivo, el cual se materializa con el reconocimiento de lo adeudado. En consecuencia, decir que el conocimiento del presente asunto es de la justicia ordinaria laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías, que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Así, pues, la pretensión de nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en tanto que de

existir acto administrativo de reconocimiento de la sanción moratoria, que no es el caso, el conocimiento del proceso ejecutivo será de la justicia ordinaria laboral. De acuerdo con lo expuesto, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada de oficio la excepción de falta de jurisdicción en relación con la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria y en su lugar se ordenará la devolución del proceso al Tribunal de origen para que continúe el trámite legal. Finalmente sea del caso precisar que la providencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que sirvió de fundamento para la decisión apelada, analizó un caso en condiciones diferente a las aquí consideradas, pues en ese, existía la Resolución No 468 de 30 de diciembre de 2011, mediante la cual se reconoció la mora y se ordenó el pago de la sanción por tal concepto. Por tanto, al existir un acto administrativo con las características de un título ejecutivo, esto es, contener una obligación clara, expresa y exigible, de conformidad con el artículo 422 del C.G.P. (antes 488 del C. de P. C.), es de recibo que el conocimiento del proceso sea de la Justicia Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: REVOCAR la decisión proferida el 5 de agosto de 2015, en la audiencia inicial, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso adelantado por el señor JHON DARÍO GUTIÉRREZ contra el MUNICIPIO DE

PUERTO BERRÍO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Devuélvase el proceso al Tribunal de origen para que continúe el trámite legal correspondiente, y déjense las constancias de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS