CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2014-02240-01(1215-15)-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad del medio de control / PRESTACIONES SOCIALES - No está sujeto al término de caducidad de cuatro meses previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento / MEDIO DE CONTROL - No opera caducidad Las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario. En efecto, esta Sección como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias de carácter salarial, no están sujetas al término de caducidad de cuatro meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de 4 meses que trae el artículo 164 del CPACA. Los actos administrativos demandados por medio de los cuales se negó a la señora Fresia Milena Penagos Berrio la actualización en el registro del escalafón docente en el grado 3, nivel A y sus consecuencias salariales y prestacionales constituyen prestación periódica y bajo ese entendido pueden ser demandados en cualquier tiempo conforme el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02240-01(1215-15)

Actor: FRESIA MILENA PENAGOS BERRIO

Demandado: MUNICIPIO DE ENVIGADO

Referencia: RECHAZO DEMANDA CADUCIDAD. LEY 1437 DE 2011.

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra el auto proferido el 27 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que rechazó la demanda por caducidad. ANTECEDENTES La señora Fresia Milena Penagos Berrio presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Envigado en la cual pretendió1:

1. Se declare la nulidad parcial del Decreto 076 del 1.° de febrero de 2012 expedido por el alcalde de Envigado por medio del cual se concedió

derechos de carrera e inscripción en el escalafón docente y se nombró en propiedad a la demandante; sólo en lo relacionado con el escalafón docente que debió ser 3A y no 2A.

2. Se declare la nulidad de la Resolución 2389 de 25 de junio de 2012, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición y negó la inscripción

en el escalafón docente grado 3, nivel A, de conformidad con la carrera

docente del Decreto 1278 de 2002.

3. Decreto 252 de 24 de julio de 2012, por el cual se resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión anterior.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) se ordene a la entidad demandada a nombrar a la demandante en propiedad e inscribirla en el escalafón docente, grado 3, nivel A y ii) se ordene el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento en que debió ser nombrada en el escalafón docente, grado 3, nivel A hasta el momento en que se restablezca su derecho, así como el pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales, sumas debidamente indexadas. 1 Folios 1 a 25.

PROVIDENCIA APELADA2

El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto rechazó la demanda por caducidad, porque consideró que no se dirige contra actos que nieguen total o parcialmente una prestación periódica, toda vez que lo que se pretende es el reconocimiento y pago de la actualización salarial que se genera bajo una circunstancia y momento particular sin que la prestación sea vitalicia e indefinida. Indicó que a pesar de que la demandante no aportó la constancia de notificación del Decreto 252 de 24 de julio de 2012, acto mediante el cual se resolvió el recurso de apelación y negó la inscripción en el escalafón docente grado 3, nivel A, por la presentación de un nueva petición el 27 de septiembre de 2012; con base

en los mismos argumentos, se infiere que fue notificado dicho decreto y, por tanto contabilizó el término de caducidad desde el 28 de septiembre de 2012. Argumentó que la demandante tenía hasta el 28 de enero de 2013 y la demanda fue presentada el 15 de octubre de 2014, término que no fue suspendido con la solicitud de conciliación extrajudicial de 3 de julio de 2014, fecha en la cual ya estaba caducado conforme el ordinal 2 literal d) del artículo 164 del CPACA.

RECURSO DE APELACIÓN3

La demandante interpuso recurso de apelación bajo el argumento que cuando se trata de un sobresueldo, la actualización en el registro del escalafón docente y sus consecuencias salariales y prestacionales, constituyen prestación periódica y por tanto se puede demandar en cualquier tiempo. 2 Folios 176 y 177. 3 Folios 180 a 185 Consideró que el salario constituye una prestación periódica porque labora actualmente para la entidad y la negación de su derecho tiene incidencia en sus prestaciones periódicas. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 27 de enero de 2015 que rechazó la demanda por caducidad. Así mismo, este auto se profiere por la Sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente

pregunta:

1. Los actos administrativos demandados por medio de los cuales se negó a la señora Fresia Milena Penagos Berrio la actualización en el registro del escalafón docente en el grado 3, nivel A y sus consecuencias salariales y prestacionales constituyen prestación periódica susceptibles de ser demandadas en cualquier tiempo?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Los actos administrativos que niegan la actualización en el registro del escalafón docente y sus consecuencias salariales y prestacionales constituyen prestación periódica siempre y cuando se encuentre vigente el vínculo laboral, con base en las razones que proceden a explicarse. Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Esta Sección4 referente al fenómeno jurídico de la caducidad precisó lo siguiente: « […] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. […]» En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo

contencioso administrativo para estudiarlas5. Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica6. Ahora bien, de conformidad con el literal d) del ordinal 2 del artículo 164 del CPACA, la oportunidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, caduca al cabo de los 4 meses siguientes al día en 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés, sentencia de 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01; Demandante: Lilia Rosa García Núñez, Demandado: Municipio de Magangué (Bolívar). 5 Ver sentencia Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B.

Consejero ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23-25-0002004-05678-02 (2137-09). 6 Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011

(Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila y de 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07 demandante: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. que se publique, notifique, comunique o ejecute el acto administrativo definitivo,

según el caso7. Esta misma normativa en el literal c) del ordinal 1 consagra como excepciones al término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho entre otras: i) cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas y ii) contra actos productos del silencio administrativo. De las prestaciones periódicas De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado8, las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario. En efecto, esta Sección9 como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias de carácter salarial, no están sujetas al término de caducidad de cuatro meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de 4 meses que trae el artículo 164 del CPACA. Aunado a lo anterior, respecto al carácter de periodicidad de una prestación, también se ha señalado por la Sección10 que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es

7 La expresión según el caso, hace referencia a la manera como el administrado conoció el acto administrativo demandado, el cual pudo haber sido a través de la notificación, comunicación o ejecución del mismo. 8 Consejo de Estado, Sentencia de 8 de mayo de 2008, radicado No. 08001-23-31-000-2005-02003-01(0093207), Actor Jaime Antonio Manjarrés Gutiérrez, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, radicado: 05001-23-33-000-2013-00262-01(3639-14) y ver entre otros los autos de 8 de septiembre de 2017, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación: 76001-23-33-000-201601293-01(4218-16) y de 4 de septiembre de 2017, CP William Hernández Gómez, radicación: 76-001-23-33000-2014-00498-01. (3751-2014). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Consejero Ponente. Alfonso Vargas Rincón. Radicado: 230012331000201100026 01. decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues solo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad. Del escalafón docente El escalafón docente es definido por el artículo 19 del Decreto 1278 de Junio 19 de

2002 «Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente», como el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes estatales de acuerdo con su formación académica, experiencia, responsabilidad, desempeño y competencias, constituyendo los distintos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional. Dicha clasificación del personal docente se divide en los siguientes términos según el artículo 20 del Decreto 1278 de 2002: «[…] ARTÍCULO 20. Estructura del Escalafón Docente. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.[…]» (Subraya la Sala). Según la estructura anterior, el artículo 21 del citado Decreto 1278 de 2002 fijó los requisitos para acceder y ascender a cada grado del escalafón, al respecto: «[…] ARTÍCULO 21. REQUISITOS PARA INSCRIPCIÓN Y ASCENSO EN EL ESCALAFÓN DOCENTE. Establécense los siguientes requisitos para la

inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del Escalafón Docente: Grado Uno: a) Ser normalista superior; b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.

Grado Dos: a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación; b) Haber sido nombrado mediante concurso; c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno.

Grado Tres: a) Ser Licenciado en Educación o profesional; b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes; c) Haber sido nombrado mediante concurso; d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos. […]» Ahora bien, es preciso resaltar para el caso que el grado del escalafón docente en el que se encuentre inscrito del docente según cumpla los requisitos relacionados líneas atrás, influye en el salario y prestaciones salariales que va a percibir, tal como lo consagra el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002: «[…] ARTÍCULO 46. SALARIOS Y PRESTACIONES. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4a. de 1992,

establecerá la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución educativa que dirijan. El salario de ingreso a la carrera docente debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979. […]» (Tachado y negrillas del texto original, subrayas de la Sala). En virtud de los pronunciamientos tanto normativos como jurisprudenciales citados y; en aras de determinar en el presente asunto la naturaleza de lo pretendido respecto a la aplicación o no del término de caducidad se observa lo siguiente en el sub lite:  Mediante Decreto 076 de 1 de febrero de 2012 expedido por el alcalde del municipio de Envigado11, a la señora Fresia Milena Penagos Berrio: i) se le concedieron derechos de carrera, ii) fue inscrita en el escalafón docente en el grado 2, nivel A y; iii) nombrada en propiedad en la Institución Educativa Darío de Bedout en el Municipio de Envigado Antioquia, según acta de posesión que obra a folio 31.  Mediante petición que obra a folios 40 y 41 del expediente, la demandante solicitó se le tuviera en cuenta el título de magister en educación y se actualizara el registro de escalafón docente en el grado 3 nivel A con el

correspondiente reconocimiento salarial. Petición que fue negada mediante oficio sin número de 17 de abril de 2012 expedido por la secretaria de educación para la cultura del Municipio de Envigado12.  En efecto, la demandante presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior13 la cual fue confirmada mediante Resoluciones 2389 de 25 de junio de 201214 y 252 de 24 de julio de 201215, actos administrativos acá demandados.  Igualmente, a folios 136 a 169 obran los comprobantes de pago expedidos por la Secretaría de Educación para la Cultura por el período correspondiente del 1.º de febrero de 2012 al 30 de septiembre de 2014. De lo anterior se colige, que las pretensiones de la demanda y los actos administrativos demandados por medio de los cuales se negó a la señora Fresia Milena Penagos Berrio la actualización en el registro del escalafón docente en el grado 3, nivel A:

I. El salario y prestaciones sociales que percibe la demandante se liquida con base en el grado del escalafón docente en el cual se encuentra inscrita.

II. Lo anterior, involucra una prestación periódica en la medida que la periodicidad de los salarios y prestaciones sociales subsiste dado de las 11 Folio 30 12 Folios 43 a 45 13 Folios 46 a 56 14 Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, folios 58 y 59. 15 Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación, folios 60 y 61. pruebas obrantes en el expediente se evidencia que al momento de la presentación de la demanda, esto es, el 15 de octubre de 201416 se

encontraba vigente el vínculo laboral de la demandante con el Municipio de Envigado.

III. De llegar a acceder a las pretensiones se genera directamente el derecho la reliquidación de los salarios y prestaciones tal como lo depreca la demandante, porque su cálculo repercute de acuerdo a la escala salarial y régimen prestacional que corresponda al escalafón al que ascienda la demandante, según el Estatuto de Profesionalización Docente.

Por ende, dada la naturaleza de las pretensiones que se reclaman y a la vigencia del vínculo laboral de la demandante como docente; los actos administrativos que negaron lo deprecado en sede administrativa pueden ser demandados en cualquier tiempo conforme el literal c) ordinal 1.° del artículo 164 del CPACA en razón al carácter periódico de las prestaciones que se solicitan sean reliquidadas en caso de acceder a la actualización del escalafón docente.

En conclusión: Los actos administrativos demandados por medio de los cuales se negó a la señora Fresia Milena Penagos Berrio la actualización en el registro del escalafón docente en el grado 3, nivel A y sus consecuencias salariales y prestacionales constituyen prestación periódica y bajo ese entendido pueden ser demandados en cualquier tiempo conforme el literal c) del ordinal 1.° del artículo 164 del CPACA.

Decisión de segunda instancia En las anteriores condiciones, se revocará la providencia proferida el 27 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó por caducidad la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Fresia Milena Penagos Berrio.

16 Folio 74. En su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia que provea lo que corresponda para el estudio de admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 27 de enero de 2015, que rechazó por caducidad la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó la señora Fresia Milena Penagos Berrio contra el Municipio de Envigado. En su lugar, se ordena al tribunal que provea lo que corresponda para el estudio de admisión de la demanda.

SEGUNDO: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.