CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2015-00725-01(1568-16)-2018

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Se resuelve con la sentencia / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Improcedencia La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídica sustancial que se ventila en el proceso. (…). El análisis de la legitimación material es un asunto que deberá abordarse en la etapa final del proceso, es decir en el fallo, toda vez que allí luego de tenerse todos los presupuestos fácticos y jurídicos así como los elementos probatorios indispensables para adoptar una decisión de mérito, se determinará la procedencia de anular el acto administrativo atacado y se estudiará en cabeza de cual sujeto procesal se encuentra la obligación de asumir el eventual restablecimiento del derecho. (…). De acuerdo con lo anterior y para dilucidar el caso en concreto, se advierte que la demanda fue dirigida contra la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM porque la parte demandante considera que la obligación de reconocimiento de la pensión de sobreviviente corresponde a esta entidad, en atención a la calidad de docente de la que gozaba la señora Rosalba de Jesús Rúa Gallego, en consecuencia, se reitera que desde la presentación de la demanda advirtió quién asumiría la parte pasiva de la controversia. Corolario, no es posible desvincular del presente asunto a la entidad demandada quien fue citada al litigio, como se pretende con la excepción

propuesta por esta, pues es menester que el medio del control tenga un desarrollo legal y su definición se rodee de todas las garantías tanto para la posible satisfacción de lo reclamado, como para materializar los derechos de audiencia, debido proceso y defensa de las autoridades involucradas. (…). En conclusión, en virtud a que la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM tiene una legitimación en la causa por pasiva de hecho, no es procedente en esta etapa procesal declarar probada esa excepción para desvincular a dicha parte del trámite judicial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el instituto de la legitimación en la causa, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 15 de marzo de 2018, radicación: 0849-13, C.P.: William Hernández Gómez. En relación con la definición de la legitimación material en la causa, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 5 de julio de 2018, radicación: 0900-18, C.P.:

Sandra Lisset Ibarra Vélez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00725-01(1568-16)

Actor: GABRIEL DE JESÚS ZULETA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FNPSM Tema Excepción legitimación en la causa por pasiva

Ley 1437 de 2011 Auto interlocutorio O-332-2018 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial el 17 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

ANTECEDENTES

Demanda.1 El señor Gabriel de Jesús Zuleta Londoño, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de las Resoluciones 131720 de 11 de noviembre de 2014 y S 201500002903 de 2 de febrero de 2015. A título de restablecimiento solicitó se reconozca y pague la pensión de sobrevivientes en calidad de cónyuge supérstite de la señora Rosalba de Jesús Rúa, el pago del retroactivo, intereses moratorios y la correspondiente indexación. Excepciones propuestas2 La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que no expidió el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones sociales, pues fue proferido por la Secretaría de Educación respectiva, en uso de las facultades que le confirió el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005. Precisó que el fondo es una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica consistente en un patrimonio autónomo cuyos recursos están destinados a pagar

las prestaciones que los entes territoriales reconozcan a su planta de docentes a través de las Secretarías de Educación, cuyo pago está a cargo de la fiduciaria la Previsora S.A. como administradora del patrimonio autónomo, por lo tanto, no puede imputársele a la Nación, Ministerio de Educación responsabilidad relacionada con el reconocimiento de la prestación y el pago de la misma. 1 Folios 1 a 13. 2 Folios 65 a 74. Argumentó que no intervino en gestión alguna respecto al trámite de la solicitud de la prestación ni es un agente pagador de los recursos del fondo pues estos se administran por una entidad fiduciaria, sin que en la titularidad aparezca el Ministerio de Educación.

PROVIDENCIA APELADA3

El Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto de 17 de marzo de 2016 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva propuesta por la entidad demandada. Citó los artículos 3 y 9 de la Ley 91 de 1989 para luego considerar que es obligación del fondo el pago de las prestaciones sociales, pero con la advertencia que el reconocimiento quedaría a cargo de las entidades territoriales en virtud del mandato que la Nación a través del Ministerio de Educación, les haga de dicha función. Señaló que en atención a que en el presente asunto se controvierte la legalidad de los actos administrativos relativos al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes cuya causante es la señora Rosalba de Jesús Rúa, quien al momento del fallecimiento laboraba como docente, es claro que la representación

judicial en este caso corresponde al Ministerio de Educación, FNPSM quien está legitimado en la causa por pasiva, y no la entidad territorial que expidió los actos administrativos, la que en virtud de la Ley 91 de 1989 no tiene dentro de su reporte competencial, el pago de las mesadas pensionales reconocidas a favor del personal docente nacional y nacionalizado, las cuales están a cargo del fondo.

RECURSO DE APELACIÓN4

El Ministerio Público presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y para el efecto explicó que si se observan las resoluciones demandadas, éstas fueron expedidas por la Gobernación de Antioquia no en el ejercicio de las funciones que le atribuye la Ley 962 o el Ministerio de Educación para esos efectos, sino que se hicieron directamente por la dirección de prestaciones sociales del departamento, y no se menciona el FNPSM ni que está actuando en nombre del Ministerio de Educación, en consecuencia los actos demandados no fueron proferidos en ejercicio de las competencias conferidas por ley. CONSIDERACIONES Competencia 3 Folios 92 a 94 y CD folio 95. 4 Folio 94 y CD folio 95. De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180 numeral 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido en audiencia inicial el 17 de marzo de 2016 que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no

constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema jurídico Con base en los argumentos desarrollados en el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta ¿Es procedente en el presente caso declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM? Al respecto el Despacho sostendrá la siguiente tesis: En esta etapa procesal no resulta procedente declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad demandada. Se amplían a continuación los argumentos correspondientes. Legitimación en la causa La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso. Frente a esta figura procesal, la Sección indicó: «[…] Sobre la falta de legitimación en la causa, la Corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material. La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad del derecho y, de otro, la titularidad de la obligación, es decir, a quienes verdaderamente corresponde asumir la

condición de partes dentro del proceso por ser los que, en realidad, ostentan la calidad para exigir lo que reclaman y para negarlo. […]»5 En efecto, la legitimación se configura tanto por activa como por pasiva y se predica en dos modalidades, una de hecho y otra material, siendo la primera la 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia de 15 de marzo de 2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2013-00392-00(0849-13). que se estructura entre las partes con la notificación del auto admisorio de la demanda, esto es, con la debida integración del contradictorio; y la segunda, la que se edifica en la relación causal entre los hechos que soportan las pretensiones y las partes6.

Así a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa de hecho, cuando se encuentra en una relación directa con las peticiones planteadas en la demanda, es decir, cuando en la formulación de las pretensiones por parte del demandante en el libelo introductor, refiera que su derecho subjetivo amparado en una norma jurídica está siendo lesionado por esa parte, y en consecuencia al admitir la demanda se le tiene como parte pasiva para integrar el contradictorio. De este modo, con la notificación del auto admisorio de la demanda, quien asume la calidad de demandado, le asiste la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el objetivo de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho, ante la existencia de un vínculo o conexidad entre los sujetos que integran la relación objeto de litigio.

Por otro lado, el análisis de la legitimación material es un asunto que deberá abordarse en la etapa final del proceso, es decir en el fallo, toda vez que allí luego de tenerse todos los presupuestos fácticos y jurídicos así como los elementos probatorios indispensables para adoptar una decisión de mérito, se determinará la procedencia de anular el acto administrativo atacado y se estudiará en cabeza de cual sujeto procesal se encuentra la obligación de asumir el eventual restablecimiento del derecho, así lo concluyó esta Sección al señalar: «[…] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito7 mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal8, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. […]»9 De acuerdo con lo anterior y para dilucidar el caso en concreto, se advierte que la demanda fue dirigida contra la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM porque la parte demandante considera que la obligación de reconocimiento de la pensión de sobreviviente corresponde a esta entidad, en atención a la calidad de docente de la que gozaba la señora Rosalba de Jesús Rúa Gallego, en consecuencia, se

6 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A. CP: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Auto de 14 de mayo de 2014 Radicación: 73001-23-33-000-2013-00410-01 (1075-2014). 7 En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo. 8 Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 5 de julio de 2018.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-01082-01(0900-18). reitera que desde la presentación de la demanda advirtió quién asumiría la parte pasiva de la controversia.

Corolario, no es posible desvincular del presente asunto a la entidad demandada quien fue citada al litigio, como se pretende con la excepción propuesta por esta, pues es menester que el medio del control tenga un desarrollo legal y su definición se rodee de todas las garantías tanto para la posible satisfacción de lo reclamado, como para materializar los derechos de audiencia, debido proceso y defensa de las autoridades involucradas.

Por lo expuesto, es claro que le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho a la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM, y en consecuencia es evidente la necesidad de su permanencia en el caso frente a eventuales decisiones referidas al vínculo entre las partes, en virtud del cual se debe asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y garantizar el derecho de contradicción.

En conclusión: En virtud a que la Nación, Ministerio de Educación, FNPSM tiene una legitimación en la causa por pasiva de hecho, no es procedente en esta etapa procesal declarar probada esa excepción para desvincular a dicha parte del trámite judicial.

Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones expuestas, se confirmará la providencia del 17 de marzo de 2016 proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de marzo de 2016, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en causa por pasiva, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Gabriel de Jesús Zuleta Londoño.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa Justicia Siglo XXI y, ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente