CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2016-00043-01(4495-16)-2017

RECURSO DE APELACIÓN – No procede contra el mandamiento de pago. Excepciones La regla general es que el recurso de apelación no procede contra el mandamiento de pago, así lo dispone el artículo 438 del C.G.P.; sin embargo, la norma consagra excepciones para los eventos en los cuales el mandamiento ejecutivo se niega de manera total o parcial, caso en el cual es procedente el recurso de apelación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 438

OBLIGACIONES QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO - Requisitos REINTEGRO DEL SERVICIO - Exigibilidad de la obligación / INHABILIDAD PARA REINTEGRARSE AL SERVICIO – Hace inexigible la obligación Se pueden demandar ejecutivamente las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones: 1. Obligaciones expresas, claras y exigibles. 2. Que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción. 3. Que constituyan plena prueba contra él. La Sala procede a confrontar la pretensión del proceso ejecutivo con el tenor del título, esto es, la sentencia encontrando que el fallo es claro y expreso en determinar en qué consistiría el restablecimiento del derecho, es decir, el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir; y también determinó la fecha exacta en la que operaría, esto es, la exigibilidad, vale decir, hasta la fecha que operara su reintegro efectivo. Lo anterior por cuanto en el transcurso y desarrollo del proceso debe darse circunstancias que las partes muchas veces no

informan, por ejemplo, supresión del cargo, o como en este caso, la inhabilidad del actor, para que se diera la condición sine qua non que habría exigido el pago, esto es, el reintegro efectivo, circunstancia que debía acreditar el demandante y que en el caso en concreto entiende la Sala a la luz de la resolución de cumplimiento de la sentencia, que el reintegro no se podía dar porque el ejecutante se encontraba inhabilitado para el desempeño de cargos públicos. En consecuencia, la condición de exigibilidad del reintegro no se dio, luego no hay justo título para cobrar lo que aquí se pretende. Por estas razones, solamente, se confirmará la decisión de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., providencia de 25 de junio de 2015, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 2586-13.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 / CÓDIGO GENERAL

DEL PROCESO - ARTÍCULO 422

ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos / ACTO FICTO O PRESUNTO - Control judicial Como se sabe el acto administrativo tiene unos elementos que de manera sucinta se citan a continuación: la autoridad que tiene competencia para emitirlo; la motivación, es decir, las razones fácticas y jurídicas que sirven de fundamento para su expedición; el contenido del acto que hace referencia al resultado final obtenido; el fin del acto administrativo, esto es, el objetivo perseguido y la forma que tiene que ver con las solemnidades dispuestas por la ley. También existen

actos administrativos fictos o presuntos que tienen su origen en las peticiones de los administrados y el silencio de la administración; los mismos pueden ser negativo o positivos. Así mismo, estos actos son pasibles de los medios de control contemplados en la ley. ACTO DE EJECUCIÓN - Noción / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS DE EJECUCIÓN - Procedencia Existen actos de ejecución que son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener aquellas características, no son objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta corporación ha señalado en decisiones anteriores que los actos de ejecución no son demandables ante la jurisdicción, sin embargo, también ha dicho que una excepción a esa regla general es aquella según la cual, si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance indicado en la sentencia o de las pretensiones del actor, que para el caso sub júdice, es el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el período comprendo entre el 4 de marzo de 2009 y el 13 de septiembre de 2013, más los intereses moratorios causados, y de acuerdo con la sentencia de 22 de agosto de 2013, que así lo dispuso, no cabe duda que el nuevo acto que se expide no es de simple ejecución pues nace a la vida jurídica un acto administrativo con la característica de modificar un derecho contra el que

es procedente entablar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de abril 7 de 2011, C.P., Alfonso Vargas Rincón, rad. 1495-10. CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo Con la regulación contenida en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el sistema de condena en costas varió sustancialmente, ya que pasó de ser subjetivo para convertirse en objetivo, es decir, no hay valoración alguna respecto a la conducta que pueda asumir la parte vencida, pues, simplemente la norma citada señala que la sentencia dispondrá la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, normativa que fue subrogada por el Código General del Proceso. Se tiene, entonces, que conforme a la lectura de la norma siempre habrá condena en costas, excepto si el proceso se trata un interés público. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 2655-14.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

2

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00043-01(4495-16)

Actor: ARTURO TABARES MORA

Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN Proceso: Ejecutivo Trámite: Recurso de Apelación contra el auto que se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo.

Asunto: Se negó el mandamiento de pago al considerarse que la obligación contenida en la sentencia no es exigible La Sala decide1 el Recurso de Apelación que la parte demandante presentó contra el auto de 9 de febrero de 2016, por medio del cual la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió negar el mandamiento de pago solicitado.

A N T E C E D E N T E S Arturo Tabares Mora presentó demanda contra las Empresas Públicas de Medellín S.E.P., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del Decreto 01 de 1984, para obtener la inaplicación, por vía de excepción, del Decreto 1329 de 12 de septiembre de 2003, por el cual el Gerente General clasifica a los empleados, y la nulidad de la Resolución No 35407 de 31 de octubre de 2003, mediante la cual se declaró insubsistente en el cargo de Subgerente de Planeación Estratégica.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala de Descongestión, negó las pretensiones de la demanda, lo cual fue objeto de impugnación ante el Consejo de Estado, quien a través de la sentencia de 22 de agosto de 2013 revocó la decisión de primera instancia proferida el 21 de marzo de 2012 y, en su lugar, anuló los actos que habían declarado insubsistente al actor y ordenó el reintegro 1 El expediente ingresó al Despacho el 26 de octubre de 2016 (folio 85) 3 pago de los salarios, prestaciones y aportes a seguridad social dejados de devengar desde cuando se retiró y hasta cuando se produzca el reintegro efectivo, con la debida indexación y el pago dentro de los plazos previstos en los artículo 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. Para hacer efectiva la condena impuesta en la sentencia anterior, el actor inició proceso ejecutivo cuya pretensión es la siguiente: “1. Librar mandamiento de pago a favor de ARTURO TABARES MORA, y en contra de la demandada EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. por los siguientes conceptos: a. A título de capital la suma de dinero equivalente a los salarios y demás prestaciones sociales dejados de reconocer y pagar al demandante TABARES MORA a partir del 4 de marzo de 2009 y hasta el día 13 de septiembre del año 2013, fecha ésta en la cual quedó debidamente ejecutoriada la sentencia de segunda instancia proferida por el H. Consejo de Estado (Se subrayó) b. Los intereses moratorios causados entre el 14 de septiembre de 2013

día siguiente a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, y la fecha en que se realice el pago total de la suma de dinero que a título de INDEMNIZACIÓN se dejó de reconocer y pagar al señor TABARES MORA a partir del 4 de marzo de 2009. c. Los intereses moratorios causados entre el 14 de septiembre de 2013 día siguiente a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, y el 27 de diciembre del mismo año 2013, en que se efectuó el pago parcial al actor a título de INDEMNIZACIÓN por valor de NOVECIENTOS QUINCE

MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS

CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON SETENTA Y SEIS CTVS. M.L.

($915.286.259.76).

2. Que las sumas de dinero dejadas de reconocer y pagar entre el 4 de marzo del año 2009 y el día 13 de septiembre de 2013 cuando adquirió ejecutoria la sentencia de segunda instancia, se le aplique la figura de la indexación.

3. CONDENAR EN COSTAS del proceso, incluidas las AGENCIAS EN

DERECHO a la demandada EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLÍN”.

El auto apelado2 2 Folio 66 4 El Tribunal Administrativo de Antioquia hizo alusión a los artículos 297 de la Ley 1437 de 2011 y 488 del Código de Procedimiento Civil, los cuales definen el título ejecutivo, y luego se refirió a las condiciones formales y de fondo del mismo. Indicó que el título que se ejecuta es la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 22 de agosto de 2013, mediante la cual se reintegró al actor en el cargo

que ocupaba en las Empresas Públicas de Medellín y el pago de los salarios, prestaciones y aportes a la seguridad social dejados de percibir durante el periodo que duró cesante en el empleo. Observó que la entidad con el fin de dar cumplimiento a la sentencia expidió la Resolución Nº 2013-RES 4805 de 20 de noviembre de 2013, en la que se determinó que el ejecutante se encontraba inhabilitado para desempeñar cargos públicos desde el 4 de marzo de 2009 hasta el 12 de mayo de 2019, por lo que no se le reintegró y los salarios solo se cancelaban hasta el día en que se declaró su inhabilidad. Advirtió que, en principio, dicho acto es de ejecución, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene esa connotación, por lo que no sería objeto de control judicial, pero que no se debe desconocer que el Consejo de Estado3 ha aceptado dicho control cuando el mismo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor. Señaló que resulta incuestionable que la Resolución Nº 2013RES 4805 de 20 de noviembre de 2013, no es un acto de ejecución al considerar que con ella nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo controvertible ante la jurisdicción, ya que si bien la sentencia del Consejo de Estado ordenó el reintegro del actor y consecuencialmente el pago de salarios y prestaciones, fue imposible cumplirlo ante el hecho de que al ejecutante le sobrevino una inhabilidad para ocupar

cargos públicos desde el 4 de marzo de 2009 hasta el 12 de mayo de 2019. Concluyó que con la expedición de la mencionada resolución, se generó un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, toda vez 3 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. 7 de abril de 2011. Expediente 25000-23-25-000-2010-00152 (1495-2010). 5 que existe una nueva situación jurídica, no discutida ni definida en el fallo, lo cual hace improcedente el mandamiento de pago. El recurso de apelación4 La parte ejecutante manifestó que no resulta acertado afirmar que la Resolución 4805 de 20 de noviembre de 2013 es un acto administrativo nuevo, por ende, controvertible ante la jurisdicción, al considerar que la misma no fue el resultado de la facultad unilateral y ejecutoria de la administración encaminada a producir efectos jurídicos, toda vez que nace a consecuencia de la orden del Consejo de Estado dada en el fallo de 22 de agosto de 2013, en donde se dispuso el reintegro y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el actor, por lo que tal acto solo sería un acto de ejecución de una sentencia. Dijo que no está de acuerdo porque no es posible pensar que si ya se ordenó el pago de una indemnización calculada en salarios ahora se tenga que volver a demandar lo que ya se ganó en franca lid. Señaló que el solo hecho de afirmar en el auto recurrido que la resolución

expedida para dar cumplimiento a un fallo comporte un nuevo acto administrativo susceptible de ser controvertido, se convierte en flagrante desacato a la orden de pagar los salarios y prestaciones reclamados y que se abre una compuerta para que las entidades vencidas en un proceso se abstengan de cumplir un fallo. Argumentó que si la demanda ejecutiva se plantea a partir del hecho de no poderse reintegrar el actor en el cargo, por existir una inhabilidad, no obstante se le debieron pagar los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el 13 de septiembre de 2013 cuando cobró ejecutoria la sentencia, pues, el actor fue inhabilitado a partir del 4 de marzo de 2009 y el acto sancionatorio no lo inhabilita para recibir una indemnización. Resaltó que es exótico o extraño que en el proveído acusado, se afirme que con la expedición de la Resolución 2013-RES 4805, se generó un nuevo hecho que no 4 Folio 72 6 se discutió ni se resolvió en la sentencia. Además, no está de acuerdo cuando se dice que no hay título ejecutivo, pues éste es la sentencia que, conforme al artículo 297 del código, constituye un verdadero título ejecutivo y sirve de base para librar el mandamiento de pago, es decir, el título cumple los requisitos de forma y de fondo que se requieren para que proceda la ejecución. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las

apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación. En este caso, el auto que negó el mandamiento ejecutivo es apelable, según lo dispone el artículo 438 del Código General del Proceso. Procedencia En cuanto a establecer la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el mandamiento ejecutivo, se acude a lo que señala el artículo 438 del Código General del Proceso, que dice: “Artículo 438. Recursos contra el mandamiento ejecutivo. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados” (Se subrayó). La norma contempla los recursos procedentes contra el mandamiento ejecutivo. La primera parte de la norma es perentoria en señalar que “el mandamiento ejecutivo no es apelable”. Es decir, la providencia que profiera el juez librando el mandamiento de pago no tiene recurso de apelación. 7 Dice también la disposición que “el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo”. Significa entonces que el recurso de apelación procede contra el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, el cual se concederá en el efecto suspensivo. De acuerdo con lo anterior, la regla general es que el recurso de apelación no procede contra el mandamiento de pago, así lo dispone el artículo 438 del C.G.P.;

sin embargo, la norma consagra excepciones para los eventos en los cuales el mandamiento ejecutivo se niega de manera total o parcial, caso en el cual es procedente el recurso de apelación. En este caso el mandamiento ejecutivo fue negado a través del auto de 9 de febrero de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tanto, es procedente el recurso de apelación contra esa decisión. El problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar si a través de la Resolución No 2013-RES 4805 de 20 de noviembre de 2013, se dio cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado de 22 de agosto de 2013 mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Nº 352407 de 31 de octubre de 2003, por la que se había declarado insubsistente al ejecutante del cargo de Subgerente de Planeación Estratégica de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., o aquella se trata de un acto administrativo generador de nuevas situaciones jurídicas y, por ende, pasible de ser impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo señala el auto apelado. Para la resolución del problema jurídico planteado, se abordará el asunto teniendo en cuenta la normativa que regula el proceso ejecutivo, el título ejecutivo, lo que ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, en relación con la definición de acto administrativo y frente a los actos de ejecución; y, al final, se analizará el caso concreto. 8 La normatividad aplicable Antes de que la Sala proceda al estudio, análisis y decisión del problema jurídico

planteado, se considera del caso hacer la siguiente precisión: Como se sabe, en la Ley 1437 de 2011 no se estableció procedimiento para el proceso ejecutivo, sin embargo, la misma normatividad en el artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil5, en el cual de manera expresa se encuentra el trámite del proceso ejecutivo. La norma mencionada es del siguiente tenor: “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. La norma hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, normatividad que fue subrogada por el Código General del Proceso, el cual se encuentra vigente desde el año 2014. El Título Ejecutivo En este punto se hará referencia al contenido del artículo 422 del Código General del Proceso y al artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, en donde se define el título ejecutivo y se señalan las providencias que tienen tal característica, respectivamente. El artículo 422 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo, dice: “Art. 422. Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o

señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley (Se subrayó). 5 Hoy Código General del Proceso 9 La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. Y el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, señala los actos que constituyen título ejecutivo: “Artículo 297. Título ejecutivo. Para efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias (…)”. Conforme a las normas anteriores, se pueden demandar ejecutivamente las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones:

1. Obligaciones expresas, claras y exigibles.

2. Que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción.

3. Que constituyan plena prueba contra él.

La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros “que se trate de documentos que (…) tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este”6 y los segundos, “que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple

operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero” 7 . Ahora, en relación con los requisitos de fondo del título ejecutivo, la doctrina8 ha señalado los siguientes: 1) Que la obligación sea expresa, 2) Que sea clara y, 3) Que sea exigible. “(…) La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica. Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos 6 El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824 7 ib. 8 Davis Echandía. 10 lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. Pero existen ciertas consecuencias del incumplimiento de la obligación expresa, que por consagrarlas la ley no hace falta que aparezcan en el título, como la de pagar intereses durante la mora al mismo que la misma ley consagra y la de indemnizar los perjuicios que por ese incumplimiento sufra la otra parte; esas consecuencias se deben considerar como parte de la obligación consignada en el título, aun cuando este no las mencione. La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características. Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya

vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código civil, artículos 1680 y 1536 a 1542). Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición. Cuando la obligación no debía cumplirse necesariamente dentro de cierto tiempo, ni se estipulo plazo o condición, será exigible ejecutivamente en cualquier tiempo, a menos que la ley exija para el caso concreto la mora del deudor, pues entonces será indispensable requerirlo previamente, como dispone el ordinal 3º del artículo 1608 del código civil; es decir, salvo el caso de excepción mencionada (que la ley la exija) no se requiere la mora para que la obligación sea exigible y pueda cobrarse ejecutivamente, si el otro título reúne los otros requisitos.”9 Así, pues, quien pretenda que se libre mandamiento de pago, debe aportar el correspondiente título ejecutivo, el cual debe ser suficiente para acreditar los requisitos de forma y de fondo referidos en precedencia10. La doctrina Conforme a la metodología planteada para la resolución del problema jurídico, en este capítulo del análisis se trae a colación la definición de acto administrativo 9 ib. 10

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B,

CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil quince (2015).

EXPEDIENTE Nº 200012331000 2011-00548 01 (2586 – 2013), PROCESO EJECUTIVO, ACTOR: YESID FERNANDO ROMERO PINEDA, C/. NACION – MINDEFENSA – EJERCITO NACIONAL. TEMA: APELACION DE LA SENTENCIA QUE RESOLVIO LAS EXCEPCIONES. 11 desde el punto de vista de la doctrina nacional y extranjera, y lo que la jurisprudencia de la corporación ha señalado sobre el mismo punto. En lo relacionado con el concepto de acto administrativo, la doctrina extranjera, lo ha definido así: “… el acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa…”11 Por su parte, la doctrina nacional ha definido el acto administrativo señalando que se trata de: “Toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y produce efectos jurídicos directos o definitivos”12. También se ha dicho que el acto administrativo se puede definir como: “… las decisiones y manifestaciones de voluntad hechas por la administración o por funcionarios y órganos del Estado que sin pertenecer a la administración necesariamente, obran en función administrativa con el deliberado propósito de producir efectos jurídicos. “… el acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad de la

administración o de los órganos estatales que actúan en función administrativa y que produce efectos jurídicos con relación a terceros…”13 La Jurisprudencia El Consejo de Estado14 al decidir la demanda de nulidad contra algunos apartes del Concepto JDS – 023434 de 20 de agosto de 1999, emitido por el Secretario General del Banco de la República, en relación con el acto administrativo ha señalado lo siguiente: 11 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 12ª Edición. 2009. 12 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Editorial ABC.2016. 13 GOMEZ ARANGUREN, Gustavo. Derecho Administrativo. Editores ABC. 2004. 14 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-27-000-2003-00071-01 Actor: CESAR CAMILO CERMEÑO CRISTANCHO Demandado: BANCO DE LA

REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD. 12 “(…) 6.2.1. Esta Corporación ha señalado de manera reiterada y uniforme que los actos administrativos son manifestaciones de voluntad proferidos unilateralmente por la administración que tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de distinto orden y que ordinariamente están revestidos por formas tradicionales - como decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, etc. En ocasiones la administración

omite la formulación tradicional enunciada y se expresa a través de oficios, memorandos, circulares, conceptos, etc., formas que de manera corriente no se utilizan para proferir actos administrativos. La circunstancia anotada suscita dudas acerca de si los oficios, memorandos, circulares o conceptos anotados contienen o no actos administrativos. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando dichos documentos expresan una manifestación unilateral de voluntad de la administración con la aptitud de producir efectos jurídicos se está en presencia de un acto administrativo y que, en caso contrario, se debe reconocer la inexistencia del acto y, en consecuencia, la ausencia de un objeto sobre cual pueda recaer pronunciamiento judicial alguno de legalidad. En el caso específico de los conceptos es posible que expresen una manifestación de voluntad de la naturaleza descrita, caso en el cual constituyen actos administrativos cuya legalidad puede ser controlada por vía judicial; o que se limiten a expresar opiniones destinadas a ilustrar el juicio de los particulares o de los servidores públicos acerca de un tema cualquiera, caso en el cual no son controlables judicialmente. Para demostrar que los conceptos contienen actos administrativos, el demandante señaló que el Consejo de Estado ha decidido de fondo demandas de nulidad referidas a conceptos de la DIAN (…)”. Como se sabe el acto administrativo tiene unos elementos que de manera sucinta se citan a continuación: la autoridad que tiene competencia para emitirlo; la motivación, es decir, las razones fácticas y jurídicas que sirven de fundamento para su expedición; el contenido del acto que hace referencia al resultado final

obtenido; el fin del acto administrativo, esto es, el objetivo perseguido y la forma que tiene que ver con las solemnidades dispuestas por la ley. También existen actos administrativos fictos o presuntos que tienen su origen en las peticiones de los administrados y el silencio de la administración; los mismos pueden ser negativo o positivos. Así mismo, estos actos son pasibles de los medios de control contemplados en la ley. Igualmente existen actos de ejecución que son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la administración debe 13 cumplir, los cuales, por no tener aquellas características, no son objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, en el punto relacionado con los actos de ejecución, el Consejo de Estado15 ha dicho: “(…) La resolución trascrita (2894 del 14 de septiembre de 2009) que ordenó el reintegro del actor fue expedida para dar cumplimiento a una sentencia de tutela dictada por la Corte Constitucional, es decir, que en p