CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2016-00071-01(1162-21)

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE

LIQUIDACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / FACTORES SALARIALES La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i)

el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» […] En suma, acorde con lo expuesto, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda y con los factores salariales determinados en el Decreto 1158 de 1994. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00071-01(1162-21)

Actor: JAIRO DE JESÚS CONGOTE URIBE

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN La Sala de la Subsección A del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 22 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor JAIRO DE JESÚS CONGOTE URIBE actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en procura de obtener el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). La nulidad de la Resolución 56768 de 19 de noviembre de 2008, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, a través de la cual se

negó la reliquidación de la pensión de vejez reclamada por el señor Jairo de Jesús Congote Uribe. (ii). Declarar la nulidad de la Resolución 15906 de 9 de abril de 2013, emitida por la UGPP, mediante la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez al demandante. 1 Folios 22 a 22 (iii). Se declare la nulidad de la Resolución 23752 de 23 de mayo de 2013, emanada de la UGPP, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación y confirmó en todas sus partes la Resolución 15906 de 9 de abril de 2013. (iv). Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada lo siguiente: a. Reliquidar y pagar la pensión de jubilación del demandante a partir del 10 de enero de 2010 con el 75% de lo devengado en el último año de servicios –comprendido entre el 30 de septiembre de 2003 y el 30 de septiembre de 2004–, con la inclusión de las dos mesadas adicionales de mitad y final de año, de acuerdo con lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, tomando los siguientes emolumentos: asignación básica, bonificación por recreación, bonificación semestral, bonificación por servicios, prima de productividad, prima de dirección, prima de navidad, prima de vacaciones y vacaciones. b. Pagar el reajuste anual de la mesada conforme al Índice de Precios al Consumidor –IPC–.

c. Pagar la diferencia de las mesadas adeudadas con efectividad fiscal a partir del «10 de enero de 2010» con la inclusión de las mesadas adicionales de junio y noviembre. d. Pagar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y 88 de la Ley 1328 de 2009, con efectos fiscales a partir de 21 de junio de 2013 (día siguiente a la fecha de ejecutoria de la Resolución 23752 de 23 de mayo de 2013); en subsidio, se condene al pago de las sumas indexadas desde el momento de la causación de cada una de ellas, hasta la fecha en que se produzca el pago efectivo, teniendo en cuenta el IPC certificado por el DANE. e. Dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 192 a 195 del CPACA. f. Condenar al pago de costas a la demandada. 1.2. Fundamentos fácticos Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). El señor Jairo de Jesús Congote Uribe nació el 22 de marzo de 1945, cumplió 55 años el 22 de marzo de 2000. (ii). Laboró al servicio del Estado en condición de empleado público al servicio de la UAE-Aeronáutica Civil desde el 20 de noviembre de 1979 hasta el 30 de septiembre de 2004. El último cargo desempeñado fue el de Profesional Aeronáutico III, grado 27, del Grupo soporte Regional Antioquia, en la ciudad de Medellín. (iii). Mediante Resolución 24601 de 12 de diciembre de 2009, CAJANAL reconoció pensión de jubilación al demandante. Sostuvo que el estatus jurídico se

consolidó el 22 de marzo de 2000 al cumplir 55 años de edad; efectuó la liquidación con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 8 años y 5 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y la sentencia C168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de agosto de 2002. En cuanto a los factores tenidos en cuenta, incluyó la asignación básica, dominicales y feriados, horas extras y bonificación por servicios prestados, lo que arrojó un IBL equivalente a $2.042.573,72, y una mesada por valor de $1.531.930,29, efectiva a partir del 1 de septiembre de 2002, condicionada al retiro definitivo del servicio. (iv). Según Resolución 3406 de 01 de septiembre de 2004, emitida por el director general de la Aeronáutica Civil, el demandante fue retirado del servicio a partir del 1 de octubre de 2004, por haber obtenido el reconocimiento de la pensión vitalicia de vejez. (v). El 14 de agosto de 2006 el actor solicitó a CAJANAL la reliquidación de la pensión de vejez. (vi). A través de la Resolución 56768 de 19 de noviembre de 2008, CAJANAL negó la solicitud. Al respecto, sostuvo que, si bien el demandante aportó nuevos tiempos para un total de 8.951 días, y adquirió el estatus el 22 de marzo de 2000, al efectuar la reliquidación con el periodo que le faltaba entre el 1 de abril de 1994

(vigencia de la Ley 100/93), y la fecha en que adquirió el estatus, 22 de marzo de 2000, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el instructivo de fecha 16 de mayo de 2007 expedido por la Gerencia General, aplicando el 75% del promedio de lo devengado en 5 años, 11 meses y 22 días, (9 de octubre de 1998 hasta el 30 de septiembre de 2004), teniendo en cuenta la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, arrojó un IBL de $1.938.860,18, por lo que la mesada equivale a $1.451.145,14, esto es, inferior a la inicialmente reconocida. En tal sentido, concluyó que en aplicación del «principio de favorabilidad» no resultaba procedente acceder a la reliquidación dado que la mesada pagada resultaba superior. (vii). El 10 de enero de 2013 el demandante solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año inmediatamente anterior al retiro del servicio, de acuerdo con lo establecido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, así como también el reajuste anual y el pago del retroactivo de las diferencias pensionales adeudadas y la indexación. (viii). Por medio de la Resolución 15906 de 9 de abril de 2013 la UGPP negó la solicitud impetrada por considerar que el acto administrativo de reconocimiento pensional se encontraba ajustado a derecho. Respecto a la solicitud de inclusión de todos los factores salariales, expresó que el

artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señala que las personas que al entrar a regir el sistema general de pensiones tuvieran 15 años de servicio cotizados o 35 años de edad si es mujer o 40 años de edad si es hombre, tendrán derecho a que se les reconozca la pensión, teniendo en cuenta la edad, tiempo de servicios cotizados y monto de la pensión, consagrados en el régimen anterior al que se encontraban afiliados al 1 de abril de 1994, y los factores salariales son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Por lo anterior, la liquidación se efectuó con los factores enlistados en el decreto mencionado, que no señala como factores a liquidar los pretendidos por el señor Congote Uribe, tales como: bonificación por recreación, bonificación semestral, prima de productividad, prima de dirección, primas de vacaciones y prima de navidad, por lo que no es posible acceder a la solicitud de liquidar la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, toda vez que el estatus jurídico de pensionado lo adquirió el 22 de marzo de 2000, en vigencia la Ley 100 de 1993. (ix). El demandante apeló la decisión mediante escrito radicado el 30 de abril de 2013 en el que insistió que se diera aplicación a la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. (x). La UGPP mediante Resolución 23752 de 23 de mayo de 2013 confirmó en cada una de sus partes la decisión recurrida con los mismos argumentos

expuestos en la Resolución 15906 de 9 de abril de 2013. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como disposiciones vulneradas se invocaron las siguientes: De orden constitucional: Artículos 1, 2, 4, 13, 25, 46, 48, 53, 58, 83, 85, 87, 93 y 209.

De orden legal: Ley 54 de 1992 y Artículo 88 de la Ley 1328 de 2009.

De orden convencional: artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículos 1, 2, 5, 6, 9, y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Al desarrollar el concepto de la violación explicó que la entidad demandada desconoció el principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales como quiera que no consideró todos los factores salariales susceptibles de computación para la base pensional.

Agregó que a la demandada no le era dable aplicar la norma de manera escindida ya que ello no se encuentra contemplado en el régimen de transición, hecho que sustentó con jurisprudencia de la Corte Constitucional, así como también del Consejo de Estado. Afirmó que, de acuerdo con la sentencia de unificación el 4 de agosto 2010, debe considerarse que no existen razones lógicas para excluir de la base de liquidación pensional partidas devengadas por el trabajador mientras se encontraba activo, toda vez que la mesada viene a representar el salario diferido del trabajador en retiro, a quien se le estaría obligando a renunciar a porcentajes o proporciones del

salario en desmedro no sólo de la Constitución, al tratarlo como un derecho irrenunciable, sino del bloque de constitucionalidad que propende por la ampliación progresiva de los derechos económicos sociales y culturales de los trabajadores. Se refirió también al reconocimiento de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 y 88 de la Ley 1328 de 2009, en el sentido de manifestar que debe ser tratado como un derecho constitucional a la luz del artículo 53, razón por la cual si se accedió al reconocimiento y pago de la pensión de vejez conforme al régimen de transición contenido en la ley 100 de 1993, debe accederse también al reconocimiento y pago de los mismos, y no hay lugar a desconocer la liquidación aritmética de los intereses moratorios pretendidos o subsidiariamente, de la indexación de las sumas debidas para el momento en que se realice el pago.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por conducto de apoderada, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda argumentando que los actos administrativos se ajustan a derecho pues fueron proferidos de conformidad con las normas que regulan la pensión. Sostuvo que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a derecho teniendo en cuenta la aplicación del régimen de transición Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993, de conformidad a la normativa plenamente aplicable a dicha prestación. Se refirió a la prescripción total del derecho pretendido en relación con las

mesadas causadas y no reclamadas en el caso de que se ordene la inclusión de nuevos factores salariales. De conformidad con lo establecido en el artículo 151 del Código Procesal Laboral, artículo 41 del Decreto 3135 de 1969 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

3. AUDIENCIA INICIAL3 2 Folios 167 a 175. 3 Folios 186 a 189 Vto. CD a folio 190.

El 8 de mayo de 2017 se llevó a cabo la audiencia inicial por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia que advirtió que no se encontraban irregularidades, por lo que declaró saneado el proceso y adoptó las siguientes decisiones relevantes: 3.1. Decisión de excepciones previas Indicó que la UGPP no propuso excepciones previas. 3.2. Fijación del litigio En la fase de fijación el litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: «(…) si corresponde o no a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, reconocer y pagar los factores salariales que solicita el demandante, en consecuencia determinar si en el ingreso base de la pensión de jubilación del demandante se deben incluir o no los nuevos factores salariales y en caso afirmativo determinar cuáles.».

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4

El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de 22 de octubre de 2020 en la que negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes

argumentos: (i). Consideró que, de acuerdo con la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, el régimen de transición aplicable al demandante solo se relaciona con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, y en consecuencia, el IBL a tomar en cuenta sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no el consagrado en la Ley 33 de 1985. (ii). El demandante contaba con 49 años de edad y 14 años, 4 meses y 11 días de servicio, faltándole menos de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, por lo que de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía liquidarse con el promedio del tiempo que le hiciere falta para ello tal y 4 Folios 192 a 202 Vto. como lo reconoció la demandada de acuerdo con la Resolución 024601 del 12 de diciembre de 2013, no siendo procedente ordenar la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el último año de servicios como lo pretende el demandante. (iii). De igual forma, respecto de la solicitud de inclusión de todos los factores devengados, advirtió que ello no era posible ya que solo pueden tenerse los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se haya realizado el aporte o cotización, tal y como lo explicó la entidad demandada en la Resolución 024601 del 12 de diciembre de 2013 que incluyó para efectos de la liquidación la asignación básica, los dominicales y feriados, las horas extras y la

bonificación por servicios prestados.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN5

El demandante, por intermedio de apoderado, solicitó revocar la sentencia de primera instancia por considerar que no debió acogerse la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. (i). Al respecto, manifestó que con la aplicación de la citada sentencia se deja de lado la protección a los principios de favorabilidad e inescindibilidad de la norma laboral. (ii). La sentencia recurrida contraría el bloque de constitucionalidad, por cuanto la normativa inserta en los tratados internacionales suscritos por Colombia pretende el desarrollo de los principios de progresividad y protección salarial y porque, además, no se diferencia el concepto de ingreso base de liquidación, del ingreso base de cotización, desatendiendo la relación existente entre ellos. De acuerdo con la relación jurisprudencial y doctrinal realizada, adujo que los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994 no establecen el ingreso base de liquidación sino de «cotización» de las pensiones reguladas por la Ley 100 de 1993, que, de todas formas, debe guardar armonía con los elementos constitutivos de salario. (iii). Afirmó que la aludida sentencia de unificación constituye un cambio abrupto frente a la posición de liquidación de las pensiones en el régimen de transición, 5 Folios 205 a 216. sostenida hasta entonces por el Consejo de Estado, hecho este que motivó la promoción de la presente demanda, pues se está dando aplicación retroactiva a la jurisprudencia, lo que hace evidente la falta de garantías judiciales a los ciudadanos. (iv). Respecto de los factores, consideró que era indispensable tener en cuenta

que al adquirir el estatus pensional el 22 de marzo de 2000, era menester ordenar la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de todos los factores devengados desde el 1 de abril de 1994 y hasta la fecha indicada. (v). En ese orden, como el concepto de lo devengado difiere de los salarios taxativos del Decreto 1158 de 1994, es preciso incluir todos los que se reclaman y deberá entonces reliquidar la pensión a partir del promedio de los factores salariales devengados –y no solo de los cotizados–, entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de septiembre de 2004, día anterior al retiro del servicio. (vi). Por lo anterior, solicitó apartarse de la aplicación retrospectiva de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y atender lo establecido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, o en su lugar, “acoger los conceptos de salario devengado consagrado en el artículo 3 del artículo 36 y artículo 15 de la Ley 100 de 1993; en el entendido de que el señor Congote Uribe le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión, a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, y además, por virtud del artículo 150 ibidem, es menester reliquidar su pensión con los sueldos devengados hasta la fecha de retiro del servicio. (…) tomando el 75% del promedio de todos los salarios devengados (y no solamente los cotizados), desde el 01 de abril de 1994 hasta el 30 de septiembre de 2004.” En consecuencia, pidió que se computen –debidamente indexados–, los

siguientes factores salariales: asignación básica, horas extras, valor de trabajo suplementario como dominicales y festivos, bonificación por servicios, bonificación semestral, prima de servicios, prima de productividad, prima de dirección, prima de navidad, prima de vacaciones.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La entidad demandada6 allegó escrito de alegatos, sin embargo se advierte que no fue aportado el poder que acredite la representación de la entidad demandada, por lo que no será tenido en cuenta.

La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron, según consta en el informe secretarial obrante a folio 226. 6.2. Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.7 En su escrito, afirmó que realiza una intervención directa y de fondo y que la misma no suspende los términos, por lo que solicitó que una vez se verifique en el expediente que el demandante es beneficiario del régimen de transición, que se pensionó con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, y los factores salariales sobre los cuales realizó el respectivo aporte o cotización, es mandatorio aplicar la regla y las subreglas jurisprudenciales establecidas por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, en el sentido de no acceder a la reliquidación de la mesada pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicio y tampoco incluir factores salariales sobre los cuales no realizó el respectivo aporte.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3289 del Código General del 6 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 15. 7 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 10 y 11 (contentivos del mismo escrito). 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 9 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el presente caso, el señor Jairo de Jesús Congote Uribe es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado por la entidad apelante.

2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, le corresponde a la Sala resolver el siguiente interrogante:  ¿El señor Jairo de Jesús Congote Uribe, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios?

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) postura unificada frente a la liquidación pensional de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales10, precisó que se superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 10 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa aplicaría con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables11”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. 11 La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional

integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso que « […] el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo