CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2016-00247-01(4025-16)-2019

CADUCIDAD – Limite al ejercicio del derecho sustancial por no presentar las acciones judiciales en el pazo que establece la ley. / CADUCIDAD – Presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica / CADUCIDAD – Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD – Computo del término / CADUCIDAD – Pretensiones sobre prestaciones periódicas y actos fictos / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Computo en relación con actos administrativos disciplinarios sancionatorios El fenómeno de caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la no presentación de las acciones judiciales en el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a terminar con la inseguridad que representa para la administración la eventual anulación de sus actos en cualquier tiempo; esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo, se perderá la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. […] [L]a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse

a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo. […] [E]n materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. […] [E]n materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la

relación laboral». Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico» el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta».

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00247-01(4025-16)

Actor: WILMER ALFONSO BARRETO MARTÍNEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra el auto del 24 de agosto de 2016, proferido en audiencia inicial de oralidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de caducidad en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones El señor Wilmer Alfonso Barreto Martínez, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo disciplinario de primera instancia del 17 de abril de 2015, proferido por el jefe de la Oficina Control

Disciplinario Interno DEURA, que sancionó al demandante en su condición de intendente de la Policía Nacional con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años1; ii) fallo disciplinario de segunda instancia del 6 de mayo 2015, proferido por el inspector delegado regional 6 de la Policía Nacional, quien desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó en todas sus partes2; y, iii) Resolución número 02513 del 9 de junio de 2015, expedida por el director general de la Policía Nacional, quien ejecutó la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al accionante3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a las entidades demandadas a: i) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando al momento del retiro o a otro de igual o superior categoría y grado 1 Folios 401 al 515 cuaderno principal 2 Folios 525 al 572 cuaderno principal 3 Folio 577 cuaderno principal al que ostenten sus compañeros de curso y antigüedad; ii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia del retiro del servicio y hasta cuando sea reincorporado al empleo, teniendo en cuenta los intereses moratorios e indexación que se hayan causado; iii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales; iv) condenar por perjuicios morales el valor de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y v) actualizar las sumas dinerarias que sean reconocidas de acuerdo con el IPC. 1.2. Auto apelado

El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del auto del 24 de agosto de 20164, proferido en audiencia inicial de oralidad, declaró no probada la excepción de caducidad presentada por las entidades accionadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5. Indicó que los accionados erradamente concluyeron que el conteo de la caducidad iniciaba al día siguiente a la notificación del fallo sancionatorio de segunda instancia, es decir el 15 de mayo de 2015. No obstante, el Tribunal consideró que el término de caducidad debía computarse a partir del 16 de junio de 2015, día de la notificación de la Resolución número 02513 del 9 de junio de 2015 que ejecutó la sanción disciplinaria. A su vez, al a quo señaló que el trámite de la conciliación prejudicial ocurrió entre el 15 de octubre de 2015 y el 13 de enero de 2016, cuando faltaba 1 día para que se produjera la caducidad del medio de control. Por ende, el computo de este se reinició el 14 de enero 2016, por lo que al ser radicada la demanda el 13 de enero de ese año se presentó dentro del término legal. 1.2.2. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, las entidades accionadas interpusieron el recurso de apelación manifestando que de acuerdo a las nuevas posturas del Consejo de Estado, la fecha de notificación de los fallos disciplinarios de segunda 4 Folios 673 a 674 cuaderno principal 5 Para fundamentar su decisión el A quo se apoyó en la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

Sentencia de 14 de febrero de 2013 y el 9 de febrero de 2015, expediente número 630012331000200400011 01 (0282-2010) y 11001 03 25 000 2010 00110 00 (0903-2010) CP Gerardo Arenas Monsalve. instancia es la que se debe tomar como punto de partida para el cómputo del término de caducidad del medio de control. Bajo tal parámetro, la entidad demandada afirmó que al actor le fue notificado el fallo disciplinario de segunda instancia el 15 de mayo de 2015, por lo tanto, tenía plazo para interponer la demanda hasta el 16 de septiembre de ese año. No obstante, el actor radicó la solicitud de conciliación solo hasta el 15 de octubre de 2015, lo que evidencia la configuración de la caducidad.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Wilmer

Alfonso Barreto Martínez. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios que implican el retiro del servicio; y iii) solución al caso concreto. 2.2. De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga

dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial6. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido7: 6 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 7 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el

deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia8. Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el contenido del numeral 2, literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, que es el siguiente: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto

8 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…). Conforme con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se acusa un acto que concluye una actuación administrativa el término debe contarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el

conocimiento de la decisión, tales plazos comienzan a correr desde el día siguiente9. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo10. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la 9 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 10 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En

cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»11. 2.3. Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios cuando implican el retiro del servicio La Sección Segunda de esta Corporación12, mediante auto de unificación, precisó que en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. (Negrita de la Sala) Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos

temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. (Negrita de la Sala) […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo 11 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa 12 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas

Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»13. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»14 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»15. 2.4. Solución al caso concreto. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se pudo establecer:  Que mediante fallo disciplinario de primera instancia del 17 de abril de 2015, el jefe de la oficina de control disciplinario interno DEURA, le impuso al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años16.  Que a través del fallo disciplinario de segunda instancia del 6 de mayo 2015, proferido por el inspector delegado regional 6 de la Policía Nacional, se desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó en todas sus partes17.  Que por medio de la Resolución número 02513 del 9 de junio de 2015, expedida por el director general de la Policía Nacional, se ejecutó la

sanción de destitución e inhabilidad impuesta al accionante18. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 14 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página

330. 15 Ibídem. 16 Folios 401 al 515 cuaderno principal 17 Folios 525 al 572 cuaderno principal 18 Folio 577 cuaderno principal  Que el 16 de junio de 2015, se le notificó al demandante la resolución referida19.  Que de conformidad con la hoja de servicio, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, el 16 de junio de 2015 se produjo el retiro del servicio del señor Wilmer Alfonso Barreto Martínez20.  Que el 15 de octubre de 2015 el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial21.  Que el 13 de enero de 2016, la Procuraduría número 31 Judicial II para asuntos administrativos expidió la constancia de conciliación fallida22.  Que el 13 de enero de 2016, el accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho23.

De conformidad con lo expuesto en acápites anteriores, en materia disciplinaria, cuando se produce el retiro del servicio como consecuencia de la sanción de

destitución, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio. En el presente caso, ello ocurrió el 16 de junio de 2015, fecha en que se le notificó al demandante el acto de ejecución y en la que efectivamente se verificó la desvinculación, así como el desprendimiento del ejercicio de sus funciones, situación que consta en su hoja de servicio24. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 17 de junio de 2015. Ahora bien, el demandante radicó la solicitud de conciliación el 15 de octubre de igual año, cuando habían transcurrido 3 meses y 28 días desde la ejecución de la sanción. La audiencia se celebró el 13 de enero de 2016 y la respectiva constancia se expidió ese día. Así las cosas, el actor tenía 2 días contados desde que se expidió la aludida constancia para presentar el medio de control. 19 Folio 578 cuaderno principal 20 Folio 652 cuaderno principal 21 Folio 599 cuaderno principal 22 Folio 600 cuaderno principal 23 Folio 1 cuaderno principal 24 Folio 652 cuaderno principal En consecuencia, como la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 13 de enero de 2016, esto es, en la fecha en que se expidió la constancia, por parte de la Procuraduría, debe concluirse que fue interpuesta dentro del término legalmente establecido por el CPACA, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por caducidad.

Como consecuencia de lo anterior la Sala confirmará el auto del 24 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de acuerdo a lo analizado anteriormente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Confirmar el auto de 24 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró no probada la excepción de caducidad interpuesta por la entidad accionada en el proceso promovido por el señor Wilmer Alfonso Barreto Martínez, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado CLP