CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2017-01570-01(4866-18)-2019

EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Improcedencia La Subsección considera entonces que el hecho de no haber incluido dentro de la pretensión de nulidad de la demanda la Resolución VPB-23691 del 1º de junio de 2016, «Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución GNR 247278 del 03 de octubre de 2013» no implica que se configure la «proposición jurídica incompleta», toda vez que a la luz de lo previsto por el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, cuando el acto principal fue objeto de recursos gubernativos, se entienden demandados todos los actos que los resuelvan de manera expresa o presunta, aun cuando el demandante no hubiere formulado expresa pretensión de nulidad sobre éstos. De esta manera, llama la atención de esta Sala de decisión, que al revisar el proceso se evidenció que desde el momento mismo de la presentación de la demanda, la entidad allegó en medio magnético la citada resolución junto con los demás actos enjuiciados que si fueron aducidos en medio impreso, de lo cual se colige que el a quo contó con la totalidad de actos administrativos sobre los que versan las pretensiones de la demanda desde el momento mismo de su formulación. Por lo cual, le correspondía en aplicación de lo previsto por la disposición analizada integrar la Resolución VPB-23691 del 1º de junio de 2016, dentro de la pretensión de nulidad formulada por el ente previsional, lo que de contera conlleva que la decisión proferida en la

audiencia inicial de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales carezca de fundamento, toda vez que dicha omisión de la entidad demandante no enerva el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto. Así las cosas, es obligatorio para la Sala revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales», máxime si se tiene en cuenta que, la controversia planteada en sede administrativa se originó a partir de la petición de reconocimiento pensional presentada por el accionado, lo cual implica el análisis de su situación particular para verificar el cumplimiento de las exigencias legalmente previstas para su otorgamiento y lo considerado por la administración al resolver dicha solicitud. PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Configuración La proposición jurídica incompleta se configura en dos circunstancias, la primera de ellas, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, y la segunda cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo. Lo anterior implica que en todo caso debe enjuiciarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular junto con aquellas decisiones, que en vía gubernativa, constituyan una unidad jurídica con el mismo,

pues ello compone el marco de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, y de paso hacer idónea la eventual sentencia estimatoria. (…).la sola formulación de la pretensión de nulidad de un acto administrativo particular que fue impugnado en sede gubernativa, es completa, porque por ministerio de la ley se entienden demandados todos aquellos actos que en resolución de los recursos, lo confirmen o modifiquen, puesto que si alguno lo revoca, éste deberá ser el único demandado.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el efecto de la proposición jurídica incompleta al amparo de la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de septiembre de 2016, radicación:

4126-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 /

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01570-01(4866-18)

Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES.

Demandado: LIBARDO ANTONIO MORALES GIRALDO.

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales – proposición jurídica incompleta Apelación de auto.

Procede la Sala a resolver la apelación interpuesta por la parte demandante contra el auto interlocutorio de 27 de julio de 2018,1 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró probada la excepción de Ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales y dispuso terminar el proceso.

I. ANTECEDENTES 1 Folios 192 a 196.

La Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, presentó demanda con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución GNR-106810 del 15 de abril de 2015, mediante el cual reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez al señor Libardo Antonio Morales Giraldo. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar al demandado a restituir lo devengado por concepto de mesadas pensionales junto con los incrementos legales indexados y al pago de las costas procesales. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto interlocutorio de 27 de julio de 2018,2 declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, conforme las siguientes razones: El a quo sostuvo que Colpensiones demandó únicamente la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución GNR 106810 del 15 de abril de 2015, a

través de la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez al señor Libardo Antonio Morales Giraldo, a pesar de que la actuación administrativa que originó su expedición también comprende las Resoluciones GNR-247278 del 3 de octubre de 2013 y VPB-23691 del 1° de junio de 2016, a través de las cuales dicha entidad resolvió negativamente la petición inicial de reconocimiento pensional formulada por el demandado y revocó la decisión que le otorgó la pensión de vejez a través del acto enjuiciado. En ese orden de ideas, señaló que la actuación administrativa concerniente al reconocimiento del derecho pensional del accionado culminó con la Resolución VPB-23691 del 1° de junio de 2016, en tanto resolvió el recurso de apelación por él interpuesto contra la negativa contenida respecto de su otorgamiento en la Resolución GNR-247278 del 3 de octubre de 2013. Las cuales debieron ser demandadas por el actor, quien solamente depreca la nulidad de la Resolución GNR-106810 del 14 de abril de 2015, que aunque fue expedida dentro de la actuación administrativa surtida por Colpensiones para 2 Folios 192 a 196. resolver su petición de reconocimiento pensional, no es el acto definitivo que creó, modificó o extinguió su situación jurídica, particular y concreta. Conforme lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia dio aplicación al artículo 100 numeral 5º del Código de General del Proceso y declaró probada la excepción previa de «ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales»,

señalando que al verificar los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, evidenció que el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial por cuanto no contiene la decisión definitiva de la administración. Al respecto, precisó que por su conducto Colpensiones ejecutó una decisión que no cobró firmeza, como quiera que al momento en que fue proferida se encontraba pendiente de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión inicial contenida en la Resolución GNR-247278 del 3 de octubre de 2013, a través de la cual dicha entidad se abstuvo de reconocer el derecho pensional reclamado por el accionante.

EL RECURSO DE APELACIÓN3

Colpensiones controvirtió la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia señalando que, si bien dentro de la actuación surtida para el otorgamiento del derecho pensional del demandado profirió tres actos administrativos, fue la resolución enjuiciada la que concedió lo requerido, lo cual torna en procedente la pretensión encaminada a controvertir su legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que previo a ello adelantó gestiones para obtener su revocatoria directa, las cuales resultaron infructuosas en tanto no obtuvo el consentimiento del demandado. En ese orden de ideas, indicó que la decisión apelada vulnera el debido proceso de Colpensiones por cuanto no cuenta con otro mecanismo al que pueda acudir para controvertir la legalidad de la decisión contenida en el acto demandado.

II. CONSIDERACIONES 3 El cual fue interpuesto y sustentado oralmente por el apoderado del Colpensiones en la audiencia inicial

celebrada el 27 de julio de 2018, conforme consta en el CD contentivo de la videograbación de dicha diligencia obrante a folio 199 del plenario, minutos 21:37 a 27:18. A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia del recurso de apelación de que trata el ordinal 6° del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011,4 formulado dentro de la oportunidad procesal prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem,5 con la debida sustentación como quiera que fue proferido en la audiencia inicial, siendo la sala de decisión la competente para decidir de plano sobre el recurso interpuesto, en la medida que la providencia revisada dio terminación al proceso, es decir, se enmarcaría dentro de los numerales 1° al 4° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en consonancia con el canon 125 de la misma obra. Así mismo, el Despacho atendiendo las inconformidades planteadas por la parte recurrente contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del cual declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, procede a fijar el siguiente: Problema jurídico. Determinar si la decisión demandada resulta pasible de ser enjuiciada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a pesar de que fue proferida dentro de una actuación administrativa en la que Colpensiones emitió dos actos administrativos adicionales para efectos de absolver la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el accionado, los cuales no fueron enjuiciados por el ente previsional.

Para desarrollar el problema jurídico, la Sala de decisión inicialmente analizará lo concerniente a la proposición jurídica incompleta, y posteriormente se referirá al caso concreto. 4 « […] El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa, y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, su suspenderá la audiencia, hasta por el termino de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar, igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierte el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso […]». 5 «[…] La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:

1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta.

[…]». De la proposición jurídica incompleta. Para efectos de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo resulta indispensable acreditar entre otros requisitos, el concerniente a que la parte demandante individualice con toda precisión el acto o los actos a enjuiciar, conforme lo establece el artículo 163 del mismo código6, que además dispuso como novedad «que si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». Lo cual evidencia que las pretensiones de nulidad de los actos administrativos acusados, constituyen una unidad jurídica y delimitan necesariamente el marco de decisión del juez, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad. Jurisprudencialmente se ha señalado7 que la proposición jurídica incompleta se configura en dos circunstancias, la primera de ellas, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, y la segunda cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo. Lo anterior implica que en todo caso debe enjuiciarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular junto con aquellas decisiones, que en vía gubernativa, constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone el marco de 6 «Artículo 163. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda

precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.» 7 Conforme fue señalado en la sentencia dictada el 17 de abril de 2013, dentro del proceso 1247-2012, cuya ponencia correspondió al Dr. Gustavo Gómez Aranguren y en la proferida el 29 de septiembre de 2016 en el proceso 4126-14, de la cual fue ponente el Dr. William Hernández Gómez. decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, y de paso hacer idónea la eventual sentencia estimatoria. Sin embargo, y a partir de lo previsto por el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, el legislador en garantía de la tutela judicial efectiva, instituyó una integración de pretensiones de nulidad del acto principal con todos los actos que resuelvan los recursos gubernativos que hubieren sido interpuestos, así el demandante expresamente no los demande en libelo inicial; ello por cuanto, el propósito de todo proceso es lograr una decisión de mérito que verdaderamente es la que satisface la debida administración de justicia. De esta manera, se intentó reducir hasta su mínima expresión las sentencias inhibitorias, que en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo eran comunes al no demandarse la totalidad de actos que componían la actuación administrativa8, sin que el juez tuviera a su alcance una herramienta eficaz que le permitiera superar ese inconveniente procesal que sin lugar a dudas era carga del

demandante; pero que su consecuencia, era desproporcionada para su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, la sola formulación de la pretensión de nulidad de un acto administrativo particular que fue impugnado en sede gubernativa, es completa, porque por ministerio de la ley se entienden demandados todos aquellos actos que en resolución de los recursos, lo confirmen o modifiquen, puesto que si alguno lo revoca, éste deberá ser el único demandado. Del caso concreto. En el caso sub examine, el ente previsional demandante acude en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de la Resolución GNR-106810 del 14 de abril de 2015, por la cual al resolver un recurso de reposición, revocó el acto que negó la pensión de vejez al hoy accionado y en consecuencia se la reconoció a partir del 8 de febrero de 2012; pero además, concedió la apelación que fue interpuesta como subsidiaria de la reposición. 8 Artículo 138 Decreto 01 de 1984. Cabe precisar, que dicho acto administrativo fue proferido dentro de la actuación administrativa adelantada por Colpensiones con ocasión de la petición de reconocimiento pensional presentada por el accionado a través del escrito radicado el 12 de mayo de 2012, que inicialmente fue negada mediante la Resolución GNR-247278 del 3 de octubre de 2013, suscrita por la Gerente Nacional de Reconocimiento de Colpensiones, contra la cual el demandado interpuso recursos de reposición y de apelación.

De los mencionados recursos, el último fue resuelto a través de la Resolución VPB-23691 del 1º de junio de 20169, a través de la cual se confirmó la decisión contenida en el acto inicial que negó el reconocimiento del derecho pensional al demandado, en el que al respecto señaló que «no logró acreditar 20 años de servicios (1029 semanas) continuos o discontinuos en calidad de servidor público, toda vez que cuenta con un total de 979 semanas cotizadas en calidad de servidor público, razón por la cual no acredita el requisito de semanas para el reconocimiento de la pensión de vejez en virtud de la Ley 33 de 1985». Así las cosas, la Subsección considera entonces que el hecho de no haber incluido dentro de la pretensión de nulidad de la demanda la Resolución VPB23691 del 1º de junio de 2016, «Por la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la Resolución GNR 247278 del 03 de octubre de 2013» no implica que se configure la «proposición jurídica incompleta», toda vez que a la luz de lo previsto por el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, cuando el acto principal fue objeto de recursos gubernativos, se entienden demandados todos los actos que los resuelvan de manera expresa o presunta, aun cuando el demandante no hubiere formulado expresa pretensión de nulidad sobre éstos. De esta manera, llama la atención de esta Sala de decisión, que al revisar el proceso se evidenció que desde el momento mismo de la presentación de la demanda, la entidad allegó en medio magnético la citada resolución junto con los

demás actos enjuiciados que si fueron aducidos en medio impreso, de lo cual se colige que el a quo contó con la totalidad de actos administrativos sobre los que versan las pretensiones de la demanda desde el momento mismo de su formulación. 9 Cuyo contenido se consultó en el CD obrante a folio 9 del plenario. Por lo cual, le correspondía en aplicación de lo previsto por la disposición analizada integrar la Resolución VPB-23691 del 1º de junio de 2016, dentro de la pretensión de nulidad formulada por el ente previsional, lo que de contera conlleva que la decisión proferida en la audiencia inicial de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales carezca de fundamento, toda vez que dicha omisión de la entidad demandante no enerva el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto. Así las cosas, es obligatorio para la Sala revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción de «ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales», máxime si se tiene en cuenta que, la controversia planteada en sede administrativa se originó a partir de la petición de reconocimiento pensional presentada por el accionado, lo cual implica el análisis de su situación particular para verificar el cumplimiento de las exigencias legalmente previstas para su otorgamiento y lo considerado por la administración al resolver dicha solicitud. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO.- REVOCAR el auto del 27 de julio de 2018, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, propuesta por la parte demandada, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído. SEGUNDO.- Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, para lo de su resorte legal.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE,

SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÈTER