CE-SECCION SEGUNDA-05001-23-33-000-2018-01239-01(2714-20)

LITISCONSORCIO NECESARIO – Configuración / LITISCONSORCIO NECESARIO – Clases / INDEBIDA INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO – Improcedencia / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Recae en la entidad que profiere el acto demandado El litisconsorcio es necesario cuando en el proceso deben estar presentes todos los sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta; esto significa que no se puede resolver el asunto sin un sujeto, tanto de la parte activa como pasiva. Se predicará de la parte activa, cuando la relación o acto jurídico ocurre entre los sujetos demandantes; en tanto que, en la parte pasiva se presenta cuando en tal relación son varias las personas demandadas. En el primer caso, la demanda debe presentarse por todos los sujetos interesados en esa relación o acto jurídico y; en el segundo, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que intervinieron o debieron intervenir en la causa petendi. (…). Para resolver, se tiene que los objetos de los contratos de prestación de servicios estaban orientados al proyecto de investigación y fiscalización tributaria que permitieran el normal desarrollo de la Secretaría de Hacienda de Medellín y, en ese sentido, el demandante presentó solicitud el 11 de diciembre de 2017 pretendiendo el reconocimiento de una relación laboral; toda vez que, prestó sus servicios en la Secretaría de Catastro Municipal de la Secretaría de Hacienda de Medellín y no en el Instituto Tecnológico Metropolitano “ITM” ni en el Instituto Tecnológico Pascual Bravo. Así las cosas, para la Sala es evidente la necesaria presencia del municipio de Medellín en el proceso, encontrándose legitimada en la

causa por pasiva. Ahora bien, como el acto administrativo sometido a control de legalidad es el ficto producto del silencio administrativo del municipio de Medellín y se pretende demostrar, entre otros, la prestación personal del servicio del actor a ese ente territorial; es posible resolver el presente medio de control sin la comparecencia al proceso de los Institutos Tecnológico Metropolitano “ITM” y Tecnológico Pascual Bravo; ya que ellos no expidieron el acto acusado y se limitaron a suscribir los contratos de prestación de servicios en virtud de un convenio interadministrativo; pudiendo el juez emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la configuración del litisconsorcio necesario, ver: C. de E., Sección Segunda, 7 de noviembre de 2017, radicación: 3402-16.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 61

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01239-01(2714-20)

Actor: SANTIAGO ESPINAL MONSALVE Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Municipio de Medellín contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 19 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual

declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por falta de integración del contradictorio.

I. ANTECEDENTES El señor Santiago Espinal Monsalve, a través de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra el Municipio de Medellín, pretendiendo la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio administrativo de esa entidad, respecto a la solicitud formulada el 11 de diciembre de 2017, a través del cual reclama el reconocimiento de una relación laboral subordinada para el periodo comprendido entre el 26 de septiembre de 2005 al 30 de diciembre de 2015 y el pago de las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social para el mismo tiempo 1.1.Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido en el curso de la audiencia inicial celebrada el 19 de febrero de 20201, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por falta de integración del contradictorio, en los siguientes términos: “(…) La falta de legitimación en la causa por pasiva que alega el municipio Medellín no prospera puesto que ya se estructuró la legitimación en la causa de hecho, con la notificación de la demanda y en la situación jurídico sustancial discutido entre el demandante y la entidad pública, de forma que debe analizarse al momento del fallo y en esos términos lo ha precisado el Consejo de Estado al indicar que en la audiencia inicial sólo es posible declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa cuando se

tiene certeza acerca de su configuración, pues de lo contrario ese presupuesto debe abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia2. (…) Respecto a la inepta demanda, se precisa que la demanda es inepta cuando carece de alguno de los requisitos esenciales, o cuando no se individualizan las pretensiones, según los artículos 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso administrativo, situación que no se evidencia en este caso, ya que con la demanda se establece un acápite de pretensiones, otro de normas violadas y concepto de violación, en 1 Folios 158-160 2 CD Folio 162, minuto 4:56 los cuales se fundamentan las pretensiones solicitadas. Para el despacho, lo solicitado es que se declare la nulidad de un acto ficto negativo producto del silencio administrativo del municipio de Medellín y la demanda fue dirigida contra ese ente territorial pues esa posibilidad la tiene el accionante. Entonces, si lo que se está demandando es el acto ficto negativo producto del silencio administrativo del municipio Medellín, frente a la solicitud formulada por el señor Santiago Espinal Monsalve, entonces es el municipio de Medellín el que tiene que acudir al proceso para responder por las pretensiones de la demanda. En la excepción de inepta el municipio de Medellín alega el litisconsorcio necesario, la falta de integración del contradictorio y el llamamiento en garantía; excepciones que no van a decretarse de oficio, porque el hecho de que no se haya citado al proceso a las Entidades Pascual Bravo e ITM no impide que se profiera decisión de fondo, pues la situación jurídica se creó

entre el demandante y el municipio de Medellín, respecto a la legalidad del acto ficto o negativo presunto. No es obligatoria ni necesaria la comparecencia de ITM y de Pascual Bravo, para producir un fallo de fondo. Ahora, si el municipio considera que el ITM y al Pascual Bravo son los que deben responder por las pretensiones de la demanda, podía llamarlas en garantía y no lo hizo3”. 1.2. Del recurso de apelación El apoderado judicial del municipio de Medellín interpuso recurso de apelación4 contra la anterior decisión, al considerar: “(…) no puede proferirse una decisión de fondo sin que haya una manifestación y sin que el despacho del conocimiento aborde la relación contractual existente entre esas instituciones universitarias y el demandante. (…) es necesario que deban comparecer al proceso como demandantes directos los titulares de esa relación contractual, esto es, las 2 instituciones Universitarias, Pascual Bravo y la Institución Universitaria Instituto Tecnológico Metropolitano. (…) es imposible tomar una decisión contra el municipio de Medellín sin que existan en forma adecuada la integración por pasiva de esas partes, que son el elemento esencial y constitutivo de esa relación contractual que se está objetando. Si bien es cierto, hace la precisión de que estamos frente al control de un acto ficto negativo, lo procedente no es admitir la demanda, sino rechazarla de plano por cuanto faltan 2 aspectos fundamentales que deben ser previos a la presentación de la demanda, como son el agotamiento de de la vía gubernativa contra los que son titulares de esos de esa relación contractual y que se agote contra ellas el trámite conciliatorio.

(…) entonces, cuando se pretende derribar la relación entre un contratante de un contratista (sic) de prestación de servicios, es necesario no sólo que aparezca en el escenario su beneficiario, sino que además aparezca en el escenario jurídico esa persona que figura como titular de un derecho, es decir, las 2 instituciones educativas que echo de menos en el proceso. De tal suerte que, aunque su despacho diga que en este momento no es procedente declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, mucho menos va a poder hacerze cuando lleguemos al final del del proceso y porque, sobre las 3 CD Folio 162, minuto 8:57 4 CD Folio 162, minuto 17:07 actividades del contratista los articulos 5º, 6º y 7º del Decreto 2127 de 194 enseña que como beneficiarios de un servicio y un contratista, podemos ser vinculados a una causa judicial. Pero esa solidaridad está antecedida por la vinculación de una manera clara desde el principio del proceso, de donde esas partes son actores y no simples espectadores”.

II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 65) y 244

(numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del municipio de Medellín. II.2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 19 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva. II.3. Caso concreto En el caso sub examine, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Santiago Espinal Monsalve pretende la anulación del acto ficto producto del silencio administrativo fruto de la petición radicada el 11 de diciembre de 2017, a través del cual reclama el reconocimiento de una relación laboral subordinada para el periodo comprendido entre el 26 de septiembre de 2005 al 30 de diciembre de 2015 y el pago de las prestaciones sociales y los aportes a seguridad social para el mismo tiempo. El municipio de Medellín asegura que nunca existió un vinculo legal contractual, laboral o legal y reglamentario con el demandante, de la cual puedan surgir consecuencias económicas. Refiere que el señor Santiago Espinel celebró contratos de prestación de servicios con las Instituciones Educativas Universitarias Pascual Bravo e ITM, debiendo ser vinculadas al proceso. Así mismo, asegura 5 “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” que la demanda debe ser rechazada por cuanto debió agotarse vía gubernativa frente a ellas y la conciliación prejudicial. Para resolver, la Sala encuentra que, con el propósito de cumplir con sus obligaciones, el municipio de Medellín, por conducto de la Secretaría de Hacienda, celebró nuevos y sucesivos convenios interadministrativos con el Instituto Tecnológico Pascual Bravo y el Instituto Tecnológico Metropolitano (ITM), que se encargarían de realizar las contrataciones de personal y servicios, y además administrarían los recursos que había comprometido la alcaldía para el correcto

desarrollo del convenio inicial. A su vez, el señor Santiago Espinal Monsalve celebró 116 contratos de prestación de servicios con la Institución Universitaria ITM7, adscrita al municipio de Medellín, así:

1. Contrato P-1753 de 12 de septiembre de 2005 por 4 meses8

2. Contrato P-990 de 2006 de 23 de enero de 2006 por espacio de 6 meses9

3. Contrato P-100 de 3 enero de 2007 por el termino de 28 días10

4. Contrato 1228 del 19 de febrero de 2007 al 18 de diciembre de 2007, para desarrollar actividades como notificador en moto en la ejecución del convenio interadministrativo 4800001222 de 2006.

5. Contrato 600 del 31 de enero al 15 de febrero de 2008, como técnico en sistemas en la ejecución del convenio interadministrativo 4800001879 de

2007.

6. Contrato 886 del 19 de febrero al 28 de mayo de 2008, para la prestación de servicio de apoyo a la gestión en el recibido, clasificación y estudio inicial de trámites del proyecto y digitación de actos administrativos generados en el marco del convenio interadministrativo 4800001879 de 2007, celebrado entre el Municipio de Medellín, la Secretaría de Hacienda y el ITM.

7. Contrato 2029 del 18 de junio al 18 de diciembre de 2008 para desarrollar actividades de apoyo a la gestión para el recibo, clasificación y estudio inicial de trámites del proyecto y digitación de actos administrativos, con 6 Folios 22 a 25. 7 El artículo 2º del Acuerdo 04 de 2011 “por medio del cual se adopta el estatuto general del Instituto

Tecnológico Metropolitano – ITM” prevé que ese instituto es un establecimiento público del orden municipal, con patrimonio propio, autonomía administrativa y personería jurídica, creado por Decreto 180 de 1992, previa autorización del Concejo de Medellín mediante Acuerdo 42 de 1992. 8 Folios 39 a 41 9 Folios 42 a 44 10 Folios 48 a 50 ocasión del convenio interadministrativo 4600008950 de 2008, celebrado entre el Municipio de Medellín, la Secretaría de Hacienda y el ITM.

8. Contrato 922 de 2 de febrero al 23 de diciembre de 2009 con el mismo objeto del contrato anterior, pero con ocasión del convenio interadministrativo 4600014119 de 2009 celebrado entre el Municipio de Medellín, la Secretaría de Hacienda y el ITM.

9. Contrato 1462 de 25 de enero a 24 de septiembre de 2010, con el mismo objeto del contrato anterior. 10.Contrato 80 del 5 de enero al 2 de febrero de 2011, con el mismo objeto de los últimos 2 contratos de prestación de servicios.

A su vez, en virtud de los convenios interadministrativos 4600031121 de 2011, 4600037976 de 2012, 4600045194 de 2013, 4600054766 de 2014, 4600056658 de 2014, 4600058187 de 2015, 4600060524 de 2015, 4600060524 de 2015, celebrados entre el municipio de Medellín, la Secretaría de Hacienda y el Instituto Tecnológico Pascual Bravo, celebró 11 contratos de prestación de servicios con la

Institución Universitaria Pascual Bravo11, así:

1. Contrato PS-532 del 14 de febrero al 28 de diciembre de 201112

2. Contrato PS-0162 del 10 de enero al 1 de febrero de 201213

3. Contrato PS-0837 del 16 de febrero al 21 de diciembre de 201214

4. Contrato PS-2090 del 1 de febrero al 30 de diciembre de 201315

5. Contrato PS-4054 del 20 de enero al 28 de junio de 201416

6. Contrato PS-7757 del 23 de julio al 4 de octubre de 201417

7. Contrato PS-10456 del 16 de octubre al 30 de diciembre de 201418

8. Contrato PS-3632 del 27 de enero al 7 de junio de 201519

9. Contrato PS-6259 del 17 de junio al 8 de noviembre de 201520 10.Contrato PS-10472 del 11 de noviembre al 30 de noviembre de 201521 11 Conforme al articulo 2º del Acuerdo Directivo 015 de 22 de diciembre de 2017 “Por medio del cual se expide el Estatuto General de la Institución Universitaria Pascual Bravo (Modificado por el Acuerdo Directivo 007 del 16 de febrero de 2018)” esa institución es un establecimiento público de educación superior del orden municipal, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y con carácter académico de institución universitaria, incorporada al Municipio de Medellín mediante Acuerdo 028 de 2008. 12 Folio 26 13 Folio 27. 14 Folio 28 15 Folio 29 16 Folio 30. 17 Folio 31

18 Folio 32 19 Folio 33 20 Folio 34. 21 Folio 35 11.Contrato PS-10729 del 3 de diciembre al 30 de diciembre de 201522 Ciertamente, el demandante suscribió contratos de prestación de servicios con esas instituciones educativas en virtud de los convenios interadministrativos suscritos entre ellas, el municipio de Medellín - Secretaría de Hacienda, como se indicó líneas atrás. Aclarado lo anterior, respecto de las excepciones de falta le legitimación en la causa e inepta demanda por falta de integración del contradictorio, el artículo 61 del Código General del Proceso, dispone: “Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término.

(…) Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”. (Negrilla y subrayado de la Sala). De acuerdo con la norma anterior, se tiene que el litisconsorcio es necesario cuando en el proceso deben estar presentes todos los sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta; esto significa que no se puede resolver el asunto sin un sujeto, tanto de la parte activa como pasiva. Se predicará de la parte activa, cuando la relación o acto jurídico ocurre entre los sujetos demandantes; en tanto que, en la parte pasiva se presenta cuando en tal relación son varias las personas demandadas. En el primer caso, la demanda debe presentarse por todos los sujetos interesados en esa relación o acto jurídico y; en el segundo, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que intervinieron o debieron intervenir en la causa petendi23. 22 Folio 36 23 Radicado 05001-23-33-000-2014-01213-01(3402-16). Consejo De Estado - Sección Segunda - Subsección B. siete (7) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Esta Sección precisó que esta figura procesal se predica en dos modalidades: “(…) una de hecho y otra material, siendo la primera la que se estructura entre las partes con la notificación del auto admisorio del libelo, esto es, con la debida integración del contradictorio; y la segunda, la que se edifica en la relación causal entre los hechos que soportan las pretensiones y las partes (…)”24. En efecto, cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen

la facultad de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho, “la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito, mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal, ésta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”25. Para resolver, se tiene que los objetos de los contratos de prestación de servicios estaban orientados al proyecto de investigación y fiscalización tributaria que permitieran el normal desarrollo de la Secretaría de Hacienda de Medellín y, en ese sentido, el señor Santiago Espinel Monsalve presentó solicitud el 11 de diciembre de 2017 pretendiendo el reconocimiento de una relación laboral; toda vez que, prestó sus servicios en la Secretaría de Catastro Municipal de la Secretaría de Hacienda de Medellín y no en el Instituto Tecnológico Metropolitano “ITM” ni en el Instituto Tecnológico Pascual Bravo. Así las cosas, para la Sala es evidente la necesaria presencia del municipio de Medellín en el proceso, encontrándose legitimada en la causa por pasiva. Ahora bien, como el acto administrativo sometido a control de legalidad es el ficto producto del silencio administrativo del municipio de Medellín y se pretende demostrar, entre otros, la prestación personal del servicio del actor a ese ente territorial26; es posible resolver el presente medio de control sin la comparecencia

24 Radicación 25000-23-42-000-2012-01193-01 (3540-17), dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Se reiteró la posición de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, dentro del radicado 73001-2333-000-2013-00410-01 (1075-2014). 25 Auto del 5 de julio de 2018, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 0900-18. 26 Al respecto ver sentencia de 21 de febrero de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés, dentro del expediente 05001-23-33-000al proceso de los Institutos Tecnológico Metropolitano “ITM” y Tecnológico Pascual Bravo; ya que ellos no expidieron el acto acusado y se limitaron a suscribir los contratos de prestación de servicios en virtud de un convenio interadministrativo; pudiendo el juez emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE: PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en audiencia inicial celebrada el 19 de febrero de 2020, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por falta de integración del contradictorio, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ 2013-01597-01(5167-16). Actor: Farley Emilio Mejía Jaramillo. Demandado: Personería De Medellín, Instituto Tecnológico Metropolitano