CE-SECCION SEGUNDA-07001-23-31-000-2001-01555-01(4722-03)-2005

SUPRESION DE CARGO - Procedencia por reestructuración de la entidad. No vulneración del derecho preferencial de incorporación del actor / FALSA MOTIVACION - Inexistencia / MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - El acto de supresión del cargo fue debidamente motivada Del expediente se observa que la desvinculación del demandante del cargo que ocupaba en el Municipio de Arauca se produjo por la supresión del cargo que fue decretada por el Alcalde Municipal mediante el decreto 098 del 4 de mayo de

2001. Para la expedición de la mencionada resolución el Alcalde invocó el ejercicio de atribuciones legales y constitucionales. Las facultades que se invocan para expedir el acto, forman parte de su razón en tanto orientan a sus motivos. La reestructuración de la entidad demandada, sin duda es el origen del retiro del demandante y ella se plasmó en el Decreto 098 del 4 de mayo de 2001. El texto del acto acusado señala las razones del servicio que la administración evaluó para la expedición del acto y contiene por ello su motivación expresa y suficiente a juicio de la Sala. De los artículos 39 de la Ley 443 de 1998 y 47 del Decreto 1568

de 1998 se deduce que la supresión de un cargo de carrera administrativa implica para el empleado retirado, en virtud del principio de la estabilidad relativa, el derecho a ser incorporado a un cargo equivalente en la nueva planta de personal, previendo la norma anotada que la incorporación operará siempre que exista un cargo vacante o incluso, cuando el cargo equivalente esté provisto con un empleado provisional o encargado. En el presente asunto se observa en el

expediente la comunicación dirigida al demandante en la que se le informó acerca de la supresión de su cargo y del derecho preferencial que le asistía por ser empleado de carrera, a optar entre la incorporación y la supresión, dentro del término legal allí señalado. No obra prueba alguna que de cuenta de que aquél hubiera optado por una de tales situaciones y ante su silencio, la administración optó por la indemnización como está previsto en las normas pertinentes. En relación con la alegada desviación del poder, que se acomoda más a una falsa motivación por supresión ficticia del cargo, encuentra la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento. En efecto, el hecho de que la administración hubiera suprimido dos jefaturas de división para asignar sus funciones a un Coordinador, no es muestra de falsa motivación o supresión disfrazada, pues sin duda alguna, como bien lo señaló el a quo, el interés de la administración fue precisamente reducir a un cargo las funciones que desempeñaban dos empleados, por la necesidad de efectuar ajustes fiscales en cumplimiento de la Ley 617 de 2000. Como se señaló anteriormente, el derecho a la estabilidad de quienes pertenecen a la carrera administrativa no impide que la administración, por razones de interés general relacionadas con el cumplimiento de la función pública, pueda suprimir cargos precisamente para el cumplimiento de sus cometidos. Por lo anterior se confirmará la sentencia del Tribunal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO (E)

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 07001-23-31-000-2001-01555-01(4722-03)

Actor: CESAR AUGUSTO CORTES HERRERA Demandado: MUNICIPIO DE ARAUCA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 4 de julio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Arauca, dentro del proceso promovido por CESAR AUGUSTO CORTES HERRERA, contra el municipio de Arauca.

ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el demandante solicitó al Tribunal declarar la nulidad del Decreto No. 098 de mayo 4 de 2001 por medio del cual el Alcalde Municipal de Arauca, “... incorpora a la nueva planta de empleos del sector central de la administración municipal de Arauca a funcionarios que vienen prestando sus servicios y se suprimen algunos cargos” y del oficio No. 1030 de esa misma fecha mediante el cual se le comunica la supresión de su empleo. Como consecuencia de la anterior declaración pidió que se ordene a la entidad su reintegro al cargo de Coordinador de Área código 370 grado 03, de la planta de personal de la administración central del municipio de Arauca o a otro de igual o superior categoría; el pago de los sueldos y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir desde el 5 de mayo de 2001 hasta cuando sea

reintegrado, debidamente indexados; que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios y que se de cumplimiento a lo establecido en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Manifiesta que laboró al servicio del municipio de Arauca desde el 19 de marzo de 1993 hasta el 4 de mayo de 2001, siendo su último cargo el de Jefe de División –Secretaría de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, código 210 grado 04; que el alcalde del referido municipio expidió el decreto demandado en el que se cambió la denominación del cargo que venía ocupando por el de Coordinador de Área código 370 grado 03 quedando con las mismas funciones que desarrollaba, el cual aparece vacante en el mismo decreto 098 de 2001 y al que debió incorporarse. Sostiene que el oficio No. 1030 de 4 de mayo de 2001 por medio del cual se le comunica la supresión del cargo, es un acto administrativo particular y concreto porque individualiza el empleado que se desvincula, materializando el espíritu del decreto 098 de 4 de mayo de 2001, que por ser consecuencia el primero de este último, conforman un acto complejo y por consiguiente ambos son irregulares. Señala que la decisión de su desvinculación no le fue notificada en debida forma, pues con el oficio mencionado no se le entregó copia íntegra, auténtica y gratuita de los decretos 096, 097 y 098 del 4 de mayo de 2001, fundamento de la supresión, que sin embargo en la copia del acto de notificación manifestó que se acogía a la opción de ser reubicado en un nuevo cargo.

Indica que se encontraba inscrito en carrera administrativa y por consiguiente gozaba de todos los derechos inherentes a la misma, como estabilidad, promoción, ascensos, etc.; que los anteriores decretos no se sustentaron en estudios técnicos, obligatorios para proceder a efectuar una reestructuración administrativa de la planta de personal, ni se tuvo en cuenta el ajuste fiscal a que hace relación el Acuerdo Municipal No.011 de 2001. Cita como disposiciones violadas los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 122 y 125 de la Constitución Política; 39 y 41 de la Ley 443 de 1998; 35, 44 y 48 del Decreto 01 de 1984; 1° y 148 del Decreto 1222 de 1986; 7° y 9° del Decreto 2504 de 1998; 2°, 40, y 85 del Decreto 1572 de 1998. Refiere que el decreto demandado no contiene motivación alguna en relación con la supresión del cargo que ocupaba, por lo que contradice lo reglamentado en el artículo 1° de la ley 443 de 1998 y que tampoco se fundó en necesidades del servicio, ni en razones que propendieran por la modernización de la planta de personal. Insiste en que al no incorporarlo en el cargo de Coordinador de Área código 370 grado 03, a pesar de existir la vacante en la Secretaría de Agricultura y encontrarse inscrito en carrera administrativa, la administración municipal violentó los derechos al trabajo y a la igualdad frente a los otros empleados.

2. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de legalidad del acto administrativo acusado, ausencia

de fundamentación legal y fáctica para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cobro de lo no debido. LA SENTENCIA El Tribunal negó las excepciones propuestas por la entidad; se inhibió para conocer del oficio No. 1030 del 4 de mayo de 2001 y denegó las súplicas de la demanda. Manifestó que el oficio demandado no es el acto administrativo mediante el cual se desvinculó al actor del empleo que ocupaba, por tanto no es objeto de ataque, pues se trata de un acto de información mediante el cual se le enteró de las alternativas que tenía frente a la supresión de su cargo, por su condición de empleado de carrera. Dijo que el empleo desempeñado por el actor era el de Jefe de División, código 210, grado 04, el cual no fue reestablecido en la nueva planta de personal, como sí ocurrió con otros cargos; que no se puede argüir que lo que hubo fue un cambio de nomenclatura de aquél por el de Coordinador de Área código 370 grado 03 para camuflar una falsa motivación, porque pese a que no se adjuntó el decreto de la anterior estructura de la planta global, se puede inferir que el legítimo interés de la administración municipal fue el de suprimir el cargo de Jefe de División código 210 grado 04 y dejar únicamente el de Coordinador de Área código 370 grado 03; que la naturaleza general de las funciones de los empleados de los niveles jerárquicos de que trata el decreto 096 de 2001, en lo que respecta al nivel profesional, si bien es cierto que algunas son similares a las que desempeñaba el señor CORTES HERRERA, no son del todo idénticas.

Expresó que la administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio y por consiguiente tiene legitimidad para crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos de su planta de personal cuando las necesidades públicas, el desempeño de los funcionarios y empleados o las restricciones económicas así lo exijan. Concluyó que en la copia del oficio No. 1030 del 4 de mayo de 2001, donde se firmó el recibido de la comunicación de supresión del cargo, la cual reposa en los archivos de la alcaldía, no aparece la anotación de optar por la reubicación, es decir que no coincide con el original que le fue entregado, y es en aquélla, donde firmó el recibido, en la que debió consignar tal decisión y no en la original que quedaba en su poder. LA APELACIÓN La parte actora pide que se revoque el fallo apelado y as acceda a las súplicas de la demanda. Alega que el a quo no acepta el hecho de que la denominación del cargo que ocupaba realmente cambió por el de Coordinador de Área código 370 grado 03, el cual quedó con las mismas funciones que desarrollaba, incurriendo en desviación y abuso de poder, pues al cotejarlas se establece que son idénticas; que en el decreto demandado este cargo se señaló como vacante y posteriormente se vinculó a otra persona para desempeñar las mismas funciones sin que mediara procedimiento administrativo alguno de evaluación que confrontara sus capacidades, aptitudes, experiencia, antigüedad, rendimiento en el empleo, sin tener en cuenta las reglas que regulan la carrera administrativa.

Insiste en que el oficio 1030 del 4 de mayo de 2001 sí contiene un acto administrativo ya que individualiza la decisión de su desvinculación; que el a quo incurrió en vía de hecho al no valorar la totalidad de las pruebas allegadas al proceso, no apreció los testimonios que solicitó y que fueron recepcionados, los cuales permiten establecer que efectivamente con la expedición de los actos demandados se violó la ley 443 de 1998 que regula lo relacionado a la permanencia y retiro del servicio de los empleados de carrera, tampoco observó el decreto reglamentario 1572 del mismo año y la Carta Política. CONSIDERACIONES Del expediente se observa que la desvinculación del demandante del cargo que ocupaba en el Municipio de Arauca se produjo por la supresión del cargo que fue decretada por el Alcalde Municipal mediante el decreto 098 del 4 de mayo de 2001. La impugnación a la sentencia que negó las súplicas de la demanda se construye sobre la falta de motivación del acto y sobre el abuso del poder del nominador, que hace consistir en que las funciones que cumplía en el municipio continuaron después de la supresión, pues lo que hubo fue un cambio de denominación, lo que en su concepto acredita la inexistencia material de la supresión. El acto administrativo que define la supresión de cargos goza de la presunción de legalidad que ampara las manifestaciones de voluntad administrativa. Para el presente asunto dicha presunción implica que las razones aducidas como fundamento del acto constituyen motivación expresa, suficiente y oportuna. Corresponde a quien demanda, demostrar que ello no ocurrió.

Para la expedición de la mencionada resolución el Alcalde invocó el ejercicio de atribuciones legales y constitucionales. Las facultades que se invocan para expedir el acto, forman parte de su razón en tanto orientan a sus motivos. La reestructuración de la entidad demandada, sin duda es el origen del retiro del demandante y ella se plasmó en el Decreto 098 del 4 de mayo de 2001. La motivación de orden fáctico que el Alcalde municipal de Arauca adujo en el texto del acto demandado es la siguiente: “ Que: mediante Acuerdo N° 011 de Abril 22 de 2001, el Honorable Concejo Municipal facultó al señor Alcalde para modificar la estructura orgánica y administrativa de la Administración Central, adoptar la nueva estructura, fijar los emolumentos de remuneración y asignar funciones específicas de acuerdo a las necesidades del servicio. ...” (fl. 19). A su vez, el Acuerdo 011 de 2001 consignó en su parte motiva: “Que teniendo en cuenta el curso que actualmente se está adelantando del proceso de reestructuración, y con el objeto de dar celeridad a los procesos administrativos que se deben llevar a cabo en cumplimiento del mismo se hace necesario implementar en forma inmediata el ajuste fiscal en cumplimiento de la ley 617 de 2000, motivo por el cual es menester conceder facultades extraordinarias al Alcalde Municipal con el objeto de adoptar mediante Decreto la nueva estructura orgánica y administrativa de la Administración Central”. (fl. 99). El texto del acto acusado señala las razones del servicio que la administración evaluó para la expedición del acto y contiene por ello su motivación expresa y suficiente a juicio de la Sala.

La supresión de cargos es una causal de retiro del servicio, prevista para los empleados públicos indistintamente de si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa. Encuentra justificación, en que el interés particular de los funcionarios públicos está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio. Por tal motivo, respecto de empleados de carrera administrativa, no puede entenderse que el derecho a la estabilidad laboral, comporte la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. La Constitución y la ley conceden a la administración la facultad para suprimir empleos, con tal fin asignan la respectiva competencia a autoridades de los diferentes ordenes nacional, departamental o municipal y señalan las reglas y procedimientos que rigen el proceso de retiro del servicio por supresión de cargos, buscando siempre preservar los derechos laborales que a cada funcionario corresponden según su particular condición. En este orden de ideas, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998, estipula que al empleado público de carrera administrativa a quien se le suprima el cargo del que es titular, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de una planta, puede optar por ser incorporado a empleos equivalentes o recibir una indemnización en los términos y condiciones que establezca el gobierno nacional. El artículo 47 del Decreto N° 1568 de 1998, contempla que si el empleado opta por la incorporación, el jefe de la entidad, dentro de los diez (10) días calendario siguientes al recibo del escrito que así lo manifiesta, deberá

incorporarlo a un cargo equivalente en la nueva planta de personal si hubiere la vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional. De las normas antes citadas, se deduce que la supresión de un cargo de carrera administrativa implica para el empleado retirado, en virtud del principio de la estabilidad relativa, el derecho a ser incorporado a un cargo equivalente en la nueva planta de personal, previendo la norma anotada que la incorporación operará siempre que exista un cargo vacante o incluso, cuando el cargo equivalente esté provisto con un empleado provisional o encargado. Se exige entonces a la administración, la preferencia de los empleados de carrera, sobre los que se encuentren en condición de nombramiento provisional. Ello se justifica por el derecho a la estabilidad relativa del que goza quien por haber ingresado al empleo mediante un concurso de carrera administrativa, tiene un mayor derecho a ocupar los cargos de la planta de la entidad, frente a los empleados provisionales. En el presente asunto se observa a folio 60 del c. 2 la comunicación dirigida al demandante en la que se le informó acerca de la supresión de su cargo y del derecho preferencial que le asistía por ser empleado de carrera, a optar entre la incorporación y la supresión, dentro del término legal allí señalado. No obra prueba alguna que de cuenta de que aquél hubiera optado por una de tales situaciones y ante su silencio, la administración optó por la indemnización como está previsto en las normas pertinentes (fl. 56 c.2). Y aunque la copia aportada por el demandante, visible a folio 27 del cuaderno principal, tiene una anotación según la cual éste se acoge a la

reubicación, no sucede lo mismo con la copia que reposaba en los archivos de la entidad y que fue aportada por ésta junto con los actos contentivos del proceso de reestructuración y la hoja de vida del actor. En efecto, en esta copia sólo aparece la firma de recibido el 4 de mayo de 2001. En estas condiciones mal podía el actor esperar su incorporación. En relación con la alegada desviación del poder, que se acomoda más a una falsa motivación por supresión ficticia del cargo, encuentra la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento. En efecto, el hecho de que la administración hubiera suprimido dos jefaturas de división para asignar sus funciones a un Coordinador, no es muestra de falsa motivación o supresión disfrazada, pues sin duda alguna, como bien lo señaló el a quo, el interés de la administración fue precisamente reducir a un cargo las funciones que desempeñaban dos empleados, por la necesidad de efectuar ajustes fiscales en cumplimiento de la Ley 617 de 2000. Como se señaló anteriormente, el derecho a la estabilidad de quienes pertenecen a la carrera administrativa no impide que la administración, por razones de interés general relacionadas con el cumplimiento de la función pública, pueda suprimir cargos precisamente para el cumplimiento de sus cometidos. Por lo anterior se confirmará la sentencia del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del cuatro (4) de julio de dos mil tres

(2003) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por CESAR AUGUSTO

CORTES HERRERA contra el MUNICIPIO DE ARAUCA.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad.hoc.