CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-31-000-1996-11400-01(2284-05)-2009

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS TERRITORIALES – Fijación. Competencia / AUTORIDADES TERRITORIALES – Determinar la escala salarial de sus empleados / DIFERENCIA SALARIAL DE DOCENTE TERRITORIAL – Reconocimiento. Improcedencia Las normas que regulan el régimen prestacional y salarial de los empleados Departamentales y Municipales, es competencia concurrente del Presidente de la República de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el Legislador mediante disposiciones de carácter general o leyes marco. Por lo anterior, el Régimen Salarial de las Autoridades Territoriales no es sustituido por el Congreso o el Gobierno, sino que dichos entes determinan el límite máximo salarial de los empleados territoriales, confiándose a las Autoridades de este orden la tarea de establecer las correspondientes escalas salariales, fijando los emolumentos de sus empleados. Se concluye de lo expuesto, que a la parte demandante no le asiste razón, cuando pretende que su salario se equipare al que señala el Gobierno Nacional para los Docentes Nacionales y Nacionalizados, porque es competencia de las Autoridades Territoriales, en concordancia con las facultades de los Gobernadores y Alcaldes, indicar la remuneración de sus Docentes dentro de los límites que establezca el Gobierno Nacional. Igualmente, estima la Sala que no se vulnera el principio de igualdad, puesto que se aprecia que las competencias que rigen la materia son razonables y proporcionadas, en tanto no es equiparable el presupuesto Nacional con la situación económica de los entes territoriales, especialmente la de aquellos municipios que no cuentan con grandes

presupuestos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 150 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 – NUMERAL 14 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 315 / LEY 4 DE 1992 – ARTICULO 12

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil nueve (2009) Radicación número: 08001-23-31-000-1996-11400-01(2284-05)

Actor: PEDRO MARIA LOBO DOMINGUEZ Demandado: MUNICIPIO DE PALMAR DE VARELA – ATLANTICO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 24 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por Pedro María Lobo Martínez contra el Municipio de Palmar De Varela Atlántico.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Acto Presunto Negativo, surgido de la petición que el demandante presentó para el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestaciones, conforme a lo devengado por los Docentes Nacionales o Nacionalizados. A título de restablecimiento del derecho, solicita se reconozca y pague la diferencia salarial, incluyendo la prima de servicios; y los incrementos legales,

desde el 1 de enero de 1993 hasta el 30 de diciembre de 1994; dando cumplimiento a los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A. Como hechos que sirvieron de sustento a las anteriores pretensiones narra los siguientes: El actor en calidad de Docente prestó sus servicios al municipio de Palmar De Varela Atlántico, entre el “7 de abril de 1992 y el 30 de diciembre de 1994”. El “1 de enero de 1993” se encontraba inscrito en el Escalafón Nacional Docente, Grado 07. Durante lo corrido del año 1993 devengó un salario de $82.000, y para 1994 sus emolumentos fueron de $105.000, siendo sumas inferiores a las previstas en los Decretos “34 y 52” que ordenaban una asignación salarial de $173.558 y $ 211.741 respectivamente. El 22 de marzo de 1996 presentó solicitud al Alcalde de la Entidad Territorial demandada, requiriendo el pago de las diferencias salariales, sin que hasta la fecha se haya dado respuesta. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas cita las siguientes: Artículos 13, 25, 53 y 58 de la Constitución. Artículos 115 y 175, parágrafo único de la Ley 115 de 1994. Artículo 6, inciso 5 de la Ley 60 de 1993. Artículos 2, 3, 27 y 36 literal b. del Decreto 2277 de 1979. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Atlántico, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (fls. 45 - 54), con fundamento en las siguientes razones:

De acuerdo a lo consagrado en el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los Maestros Oficiales tienen derecho a que el pago de sus emolumentos se realice según la escala salarial establecida para tal efecto, independientemente de que sean Docentes Nacionales, Nacionalizados, Departamentales, Municipales o Distritales. Por lo que el ordenamiento aplicable es el contemplado en el artículo 175 de la citada Ley 115 de 1994, Decreto Ley 2277 de 1979, Ley 4ª de 1992 y demás normas que lo modifiquen o adicionen. Advierte que sólo se accede al pago de las diferencias salariales causadas a partir del 8 de febrero de 1994, pues la Ley 115 entró en vigencia en esta fecha, sin que se incluya el subsidio familiar, pues el actor no lo solicitó con anterioridad ni demostró la existencia de sus hijos menores de edad. Indica que si bien los Concejos Municipales tienen la atribución legal de fijar las remuneraciones de los Docentes, no es menos cierto que lo deben efectuar teniendo en cuenta los parámetros establecidos en la Ley, evitando arbitrariedades. EL RECURSO La entidad demandada interpuso recurso de apelación (fls. 58 - 60) contra el anterior proveído, argumentando que: Cita los artículos 3 del Decreto 2277 de 1979, 115 de la Ley 115 de 1994, 53 y 313 numeral 6 de la Constitución y 2 de la Ley 60 de 1993, concluyendo de dicha normativa, que el salario que devengan los Educadores Municipales no es el previsto para los Maestros Nacionales o Nacionalizados, sino aquel asignado por

el Concejo Municipal en ejercicio de la atribución Constitucional. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes: CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si el actor, durante el tiempo que prestó sus servicios como Docente del Municipio de Palmar de Varela Atlántico, tiene derecho a que se le reconozcan y paguen las diferencias de sueldos, primas y subsidio familiar, que no le fueron cancelados conforme al Grado que ostenta en el Escalafón Nacional Docente y los Decretos anuales que dicta el Gobierno Nacional sobre la materia, o si por el contrario, al ostentar la calidad de Docente territorial, debe sujetarse a que sus emolumentos sean los asignados por dichas Autoridades Administrativas. ACTO ACUSADO Acto Presunto Negativo surgido de la petición que el demandante presentó, para el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestaciones durante el tiempo que laboró para la entidad demandada. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Vinculación con la Entidad demandada Mediante Decreto 031 de 1 de abril de 1992 (fl. 36), el Alcalde de Palmar de Varela Atlántico, nombró al demandante como Maestro Municipal, con una asignación mensual de “SESENTA MIL PESOS ($60.000)”. Asignación Mensual Según se desprende de la certificación obrante a folio 37, suscrita por la Técnico Liquidador de Personal de la Alcaldía de Palmar de Varela, el actor durante 1993 devengó un sueldo básico de ochenta y dos mil pesos ($82.000) y durante lo

corrido de 1994, ciento cinco mil pesos ($105.000). Derechos de Carrera Administrativa Por Resolución No. 01679 de 26 de julio de 1990, proferida por la Junta Seccional de Escalafón del Departamento del Atlántico, se inscribió al actor en el Grado 07 del Escalafón Nacional Docente. (fl. 12) NORMATIVIDAD APLICABLE Respecto al Régimen Salarial y Prestacional de los Docentes, el artículo 6 inciso 5 de la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, establece el siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 6o. ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL. (…) El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decretoley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. (Subrayas fuera del texto) (…)” A su vez el Decreto 2277 de 1979, consagra lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Definición. El presente Decreto establece el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas

especiales”. (Se Subraya) Por su parte el artículo 3 del Decreto 2277 de 1979, establece: “Los Educadores Oficiales. Los educadores que presten sus servicios en entidades oficiales de orden nacional, departamental, distrital, intendencial, comisarial y municipal, son empleados oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la administración por las normas previstas en este decreto”. Así mismo el artículo 8 del reseñado Decreto 2277 de 1979, contempla: “DEFINICIÓN. Se entiende por Escalafón Docente el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos. La inscripción en dicho Escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la Carrera Docente.” (Subraya la Sala) El artículo 36 ídem prevé por su parte: “ARTÍCULO 36. Derechos de los educadores. Los educadores al servicio oficial gozarán de los siguientes derechos: (…) b) Percibir oportunamente la remuneración asignada para el respectivo cargo y grado de escalafón; (…) f) Obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de ley.” Conforme a las disposiciones anteriores, el Régimen Especial de los Docentes contemplado en el Decreto 2277 de 1979, regula la situación de todos aquellos Maestros pertenecientes a los órdenes Nacional, Departamental, Distrital y Municipal, en lo que tiene que ver con “las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro…”, sin precisar la Autoridad que debe establecer su

remuneración. Aunque dicha normativa contempla el derecho que los Docentes tienen de percibir oportunamente su remuneración de acuerdo a su respectivo Cargo y Grado, lo cierto es que la atribución para fijar sus emolumentos está consagrada en la Constitución y la Ley. Para establecer el Régimen aplicable al actor, el citado artículo 6, inciso 5 de la Ley 60 de 1993, establece que los reajustes salariales de los Docentes Estatales se encuentra previsto en la Ley 4ª de 1992, siendo reiterada en el artículo 175 de la Ley 115 de 1994, con el siguiente tenor literal: “Pago de salarios y prestaciones de la educación estatal. Con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por la ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, garantizando el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente, directivo docente y administrativo de la educación estatal en sus niveles de educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Estos recursos aumentarán anualmente de manera que permitan atender adecuadamente este servicio educativo. Parágrafo. El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4ª de 1992 y demás normas que los modifiquen o adicionen”. (Se subraya) Por su parte, el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, estableció como atribución del Congreso de la República la siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce

las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;”

(Subrayas fuera del texto) Por su parte, el artículo 189 numeral 14 de la Constitución prevé que: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.”(Se Resalta y Subraya) Como se observa, existe una competencia compartida entre el Legislador y el Ejecutivo, para la regulación del Régimen Salarial y Prestacional de los empleados públicos de la Administración Central, concerniendo al primero la función de establecer unos “marcos generales” sobre la forma como el segundo ha de desarrollar su actividad reguladora, todo en consonancia con la finalidad de la Ley.

Por su parte, en el orden municipal, sucede algo similar, pues el Congreso de la República profiere de igual forma la Ley marco sobre la cual el ente territorial ejecutará su actividad respectiva. Las normas constitucionales que rigen la materia salarial, establecen lo siguiente: El artículo 313, numeral 6 prevé: “Corresponde a los concejos: (...)Determinar la estructura de la administración municipal y las

funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta”. (Subraya la Sala) A su vez el artículo 315 numeral 7, preceptúa: “Son atribuciones del alcalde: (...) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes...” (Rayas fuera del texto) Establecido lo anterior resulta pertinente analizar, si la competencia del Congreso de la República, que se cataloga como compartida con el Ejecutivo, incluye la facultad de determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales y en general, el marco de competencias de las entidades de este orden, a la luz de la autonomía que la Carta Política les confiere en el artículo 287. El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 al señalar los principios a los que debe someterse el Gobierno Nacional para ejercer la atribución de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyó en esta clasificación no solamente a los servidores del orden Nacional, sino también a los Territoriales. El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 dice: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional”. (Se Subraya) Dicha norma fue declarada condicionalmente exequible mediante sentencia de la Corte Constitucional C-315 de 1995, en el entendido que: "... siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales ..." (Resaltado) Significa lo anterior, que las normas que regulan el régimen prestacional y salarial de los empleados Departamentales y Municipales, es competencia concurrente del Presidente de la República de acuerdo con los objetivos y criterios señalados por el Legislador mediante disposiciones de carácter general o leyes marco. Por lo anterior, el Régimen Salarial de las Autoridades Territoriales no es sustituido por el Congreso o el Gobierno, sino que dichos entes determinan el límite máximo salarial de los empleados territoriales, confiándose a las Autoridades de este orden la tarea de establecer las correspondientes escalas salariales, fijando los emolumentos de sus empleados. La Corte Constitucional mediante sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, delimitó claramente las competencias del Congreso de la República, del Gobierno Nacional y de las Autoridades Territoriales, en lo que al tema salarial de los empleados públicos de este orden se refiere, indicando: “(...) 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una

competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”. CASO CONCRETO Por Decreto No. 34 de 7 de enero de 1993, publicado en el Diario Oficial No. 40.711, se fijó a partir del 1 de enero de 1993, la Escala Salarial mensual para los distintos Grados del Escalafón Nacional Docente, para aquellos Docentes Nacionales o Nacionalizados. Al año siguiente, se expidió en igual sentido el Decreto 54 de 1994. El actor persigue en el sub-lite la aplicación de los anteriores Decretos proferidos por el Gobierno Nacional, para aquellos Docentes Nacionales o Nacionalizados

que pertenecen al Escalafón Nacional Docente. Sobre el particular, la Sala observa, que si bien el actor está inscrito en el Escalafón Nacional Docente (fl. 12), su vinculación con la entidad territorial demandada se efectuó mediante un Concurso de Méritos de carácter territorial, como se desprende de su nombramiento efectuado por Decreto 031 del 1 de abril de 1992, proferido por el Alcalde Municipal de Palmar de Varela Atlántico, concluyéndose así, que su Régimen Salarial es aquel descrito en las normas territoriales que guardan sujeción a lo establecido por el Gobierno Nacional, en lo que tiene que ver con el tope máximo de remuneración. Dicha vinculación demuestra que se trata de una institución educativa del orden territorial, y consecuentemente regulada por normas diferentes a las previstas para los Docentes Nacionales o Nacionalizados. Se concluye de lo expuesto, que a la parte demandante no le asiste razón, cuando pretende que su salario se equipare al que señala el Gobierno Nacional para los Docentes Nacionales y Nacionalizados, porque es competencia de las Autoridades Territoriales, en concordancia con las facultades de los Gobernadores y Alcaldes, indicar la remuneración de sus Docentes dentro de los límites que establezca el Gobierno Nacional. Igualmente, estima la Sala que no se vulnera el principio de igualdad, puesto que se aprecia que las competencias que rigen la materia son razonables y proporcionadas, en tanto no es equiparable el presupuesto Nacional con la situación económica de los entes territoriales, especialmente la de aquellos municipios que no cuentan con grandes presupuestos. En un caso similar al sub-lite, la Sección Segunda de esta Corporación dejó

claramente establecido que: “En fín, si la parte actora por los años de la reclamación (19901994) llegó a tener la calidad de docente territorial de primaria o media, no es posible considerar que tuviera derecho al salario bajo las reglas establecidas para los DOCENTES NACIONALES Y NACIONALIZADOS, por cuanto no es posible confundir los servidores educativos de la NACIÓN con los de los ENTES TERRITORIALES en el aspecto reclamado para la época de los hechos.”1 De igual manera se indicó por la misma Sala en similar providencia, lo siguiente: “Síguese de lo expuesto, que no le asiste razón a la parte demandante en pretender que su salario por la labor docente se equipare al que señala el Gobierno Nacional para los docentes nacionales y nacionalizados, porque es competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, en consonancia con las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, dentro de los límites que establezca el Gobierno Nacional señalar las asignaciones de sus docentes.”2 Establecido lo anterior, al no demostrarse la calidad de docente Nacional o Nacionalizado, y analizada la ausencia de violación del derecho a la igualdad, la sentencia impugnada merece ser revocada, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 24 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió parcialmente a las súplicas de la

demanda incoada por Pedro María Lobo Domínguez contra el Municipio de Palmar de Varela. En su lugar, NIEGANSE las súplicas de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. 1 Sentencia de 9 de octubre de dos mil tres (2003) M.P. Tarsicio Cáceres Toro, Exp. No. 3643-01, Actor:

MARIA MARTA CABALLERO SANDOVAL, Demandado: MUNICIPIO DE PALMAR DE VARELA.

2 Sentencia de 9 de octubre de 2003, M.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado, Exp. No. 1696-02, Actora: LILIANA MARGARITA PEREZ FONTALVO contra el Municipio de Palmar De Varela. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ