CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-31-000-2000-01413-01(1401-08)-2009

PENSION GRACIA - Antecedentes normativos / PENSION GRACIABeneficiarios La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, estableciendo condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. A su vez, el inciso segundo (2°) del artículo 3º, de la Ley 37 de 1933 dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria

o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. PENSION GRACIA - Recuento normativo / PENSION GRACIA - No opera frente a docentes del orden nacional. Antecedente jurisprudencial / DOCENTE NACIONAL - No es beneficiario de la pensión gracia / DOCENTEImprocedencia de reconocer pensión gracia por servicios en planteles nacionales / PLANTELES DEL ORDEN NACIONAL - El tiempo servido a ellos no es válido para otorgar la pensión gracia por servicio de planteles nacionales / PLANTELES DEL ORDEN NACIONAL - El tiempo servido a ellos no es válido para otorgar la pensión gracia Es preciso anotar que, como lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 1997, expediente No. S - 699, actor: Wilberto Therán Mogollón, criterio jurisprudencial que reitera de nuevo ahora la Corporación, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913

prescribe que para hacerse acreedor a la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. La pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913, para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. El inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 lo que hizo fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. Conforme a lo anterior, no es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere de manera exclusiva a aquellos

docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, iniciado con la Ley 43 de 1975, de la educación primaria como de la secundaria. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “ . . . con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podían recibir en un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta la entrada en vigencia la Ley 91 de 1989. Conforme a lo anterior y del análisis de las pruebas allegadas al expediente se observa que si bien laboró por más de 20 años en instituciones educativas públicas, la mayoría del tiempo fue mediante designación del Gobierno Nacional, de manera que, a la luz del inciso primero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional, lo que impide el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a su favor, pues es indispensable para lograr el reconocimiento que el

docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales, municipales o distritales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional. Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine. En estas condiciones, el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual el proveído impugnado merece ser confirmado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la pensión gracia de los docentes del orden nacional se cita la sentencia del Consejo de Estado del 26 de agosto de 1997, Exp. S-699, Ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA. En igual sentido pueden consultarse los expedientes: 2025-07 y 0953-08.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 08001-23-31-000-2000-01413-01(1401-08)

Actor: EDITH MARIA HEREDIA PIÑERES Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Conoce la Sala del recurso de apelación, interpuesto por la parte

demandante, contra la sentencia proferida el ocho (8) de noviembre de 2007 por el Tribunal Administrativo del Atlántico. A N T E C E D E N T E S La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 030447 del 28 de diciembre de 1998, 06943 del 10 de junio de 1999 y 04774 del 14 de diciembre de 1999 proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicita que se ordene a la demandada que le reconozca, liquide y pague una pensión gracia en concordancia con lo dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 a partir del 29 de junio de 1998, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional; que se reconozca sobre las mesadas adeudadas los ajustes de valor de dichas sumas, conforme al índice de precios al consumidor y al por mayor; que sobre tal suma se paguen los intereses moratorios y que se dé cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 176 del C.C.A. Como hechos de la demanda, expone que fue vinculada a la enseñanza oficial en el ramo docente, prestando sus servicios en el magisterio oficial inicialmente en el Departamento de Sucre desde el 28 de febrero de 1968 hasta el

29 de abril de 1971; posteriormente fue nombrada en el Departamento del Cesar, en el municipio de Pailitas desde el 30 de agosto de 1972 hasta el 1 de febrero de 1974 y finalmente se le designó en la Normal Nacional de Manatí (Atlántico), completando más de 20 años de servicio. Sostuvo que mediante los actos acusados se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, por haberse desestimado el tiempo de servicio laborado en la Normal de Manatí (Atlántico), al estar vinculada por parte del Ministerio de Educación Nacional, no obstante que laboró por más de 25 años en primaria y secundaria. P R O V I D E N C I A D E L T R I B U N A L Mediante sentencia del ocho (8) de noviembre de 2007, el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las pretensiones de la demanda. Luego de resolver las excepciones propuestas por la entidad demandada, destacó que para tener derecho a la pensión de jubilación gracia se deben cumplir la totalidad de los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, entre otros, que el docente haya prestado sus servicios por veinte (20) años en planteles del orden departamental, municipal o distrital o nacionalizados, ya sea en primaria o secundaria. Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta las certificaciones obrantes en el expediente y de la información consignada por la entidad demandada en los actos acusados, se observó que para la fecha en que la actora elevó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, esto es el 29 de julio de

1998, no demostró haber tenido 20 años de servicio a instituciones educativas del orden territorial o a través de colegios nacionalizados, como quiera que sólo laboró durante tres (3) años y dos (2) meses al servicio de una entidad territorial (Departamento de Sucre), mientras que el tiempo restante se desempeñó como docente nombrada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, circunstancia que permite concluir que de conformidad con la normatividad de la materia, no se acreditó tener derecho a la pensión solicitada. E L R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en el que solicita se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Luego de hacer un análisis de la normatividad aplicable a la pensión gracia de jubilación, manifestó su inconformidad bajo el argumento de que los actos acusados y la sentencia impugnada desconocen de plano el régimen especial de los docentes, vulnerando los principios constitucionales y derechos adquiridos con arreglo a las leyes laborales. Sostuvo que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, considerando que reúne los requisitos de ley para acceder a la misma por cuanto tiene más de 50 años de edad, su vinculación estatal ocurrió antes del 1 de enero de 1980 y durante más de 20 años, se desempeñó con honradez y consagración y carece de los medios de subsistencia.

C O N C E P T O D E L M I N I S T E R I O P Ú B L I C O

El Agente del Ministerio Público solicita que se confirme la decisión tomada por el a - quo, que denegó las súplicas de la demanda, teniendo en cuenta que la actora no cumple con la totalidad de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia de jubilación, pues el tiempo de servicios prestado en la educación territorial, en las escuelas de Pailitas (Cesar) y el Departamento de Sucre, no son suficientes para el reconocimiento de la pensión gracia. Manifestó que la parte actora laboró el mayor tiempo en establecimiento educativo del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional, período que no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación aludida. Admitido y tramitado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala decidirá la presente controversia, previas las siguientes, C O N S I D E R A C I O N E S En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral la señora EDITH MARIA HEREDIA PIÑERES a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de las Resoluciones 030447 del 28 de diciembre de 1998, 06943 del 10 de junio de 1999 y 04774 del 14 de diciembre de 1999, emanadas de la Caja Nacional de Previsión Social por medio de las cuales se denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, por cuanto la peticionaria no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. Lo que se discute en este proceso se circunscribe a los alcances de las

leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, pues para CAJANAL sólo tienen derecho a la pensión los docentes o funcionarios educativos que hayan laborado 20 años en la educación primaria o quienes hayan laborado en normal y completen los 20 años de servicio con primaria; quienes hayan laborado en educación primaria y completen el tiempo requerido por la ley con servicios en la educación secundaria; quienes hayan prestado servicios 20 años en la inspección educativa; quienes hayan laborado en primaria y completen 20 años en inspección educativa; quienes hayan laborado en normal y completen los 20 años de servicio en la inspección educativa y quienes hayan laborado en secundaria y completen los 20 años de servicio en la inspección educativa. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, estableciendo condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas

tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el inciso segundo (2°) del artículo 3º, de la Ley 37 de 1933 dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. Es preciso anotar que, como lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 1997, expediente No. S - 699, actor: Wilberto Therán Mogollón, criterio jurisprudencial que reitera de nuevo ahora la Corporación, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a

los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 prescribe que para hacerse acreedor a la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913, para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. El inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 lo que hizo fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. Conforme a lo anterior, no es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus

servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, iniciado con la Ley 43 de 1975, de la educación primaria como de la secundaria. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “ . . . con la pensión

ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podían recibir en un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta la entrada en vigencia la Ley 91 de 1989. En el presente caso, la Sala observa certificación expedida por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Sucre, en la que consta que la actora prestó sus servicios al Magisterio Oficial Primario del Departamento de Sucre como Maestra Seccional, durante el periodo comprendido entre el 28 de febrero de 1968 y el 29 de abril de 1971. Igualmente, obra certificación expedida, por la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Cesar, en la que certifica el tiempo laborado por la actora como Maestra de Escuela Urbana de Niñas del Municipio de Pailitas, vinculada en propiedad como NACIONAL, durante los periodos comprendidos entre el 30 de agosto de 1972 y el 1 de febrero de 1974. Finalmente, de la lectura de los actos acusados (Res. 006943 del 10 de junio de 1999) y como lo acepta la propia demandante en el libelo introductorio, estuvo vinculada en la Normal Nacional de Manatí (Atlántico), esto es, con el Ministerio de Educación Nacional del 25 de noviembre de 1973 al 23 de julio de

1998. Conforme a lo anterior y del análisis de las pruebas allegadas al expediente se observa que si bien laboró por más de 20 años en instituciones educativas públicas, la mayoría del tiempo fue mediante designación del Gobierno Nacional, de manera que, a la luz del inciso primero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de personal nacional, lo que impide el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a su favor, pues es indispensable para lograr el reconocimiento que el docente haya prestado sus servicios en planteles departamentales, municipales o distritales, no nacionales, dada la incompatibilidad de percibirla conjuntamente con otra pensión de carácter nacional. Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine. En estas condiciones, el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, razón por la cual el proveído impugnado merece ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A CONFIRMASE la sentencia del ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007), proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las pretensiones de la demanda presentada por la señora EDITH MARIA HEREDIA

PIÑERES.

Reconócese personería a la doctora MARIA ROCIO TRUJILLO GARCIA

abogada con T. P. No. 23.361 del C. S. de la J., como apoderada de la parte demandada, de conformidad a la escritura pública. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO