CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-31-000-2001-02177-01(1007-07)-2008

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE CESANTÍAS – Improcedencia por caducidad de la acción Si bien no se puede determinar la fecha exacta de la notificación de la Resolución acusada, sí se puede establecer que para el 6 de noviembre de 2001, fecha en la cual se presentó la demanda, ya había operado la caducidad de la acción frente al reconocimiento de las cesantías, pues no existe duda que para el 20 de mayo de 2000, cuando la actora presentó una reclamación ante la entidad demandada solicitando la revisión de la misma resolución, la actora ya conocía su contenido. Por ende, la Sala tendrá que declarar la caducidad de la acción frente al reconocimiento y pago de la cesantía.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (DECRETO 01

DE 1984) – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2

PENSIÓN DE JUBILACIÓN PERSONAL CIVIL DEL MINISTERIO DE

DEFENSA / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN – Determinación / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – Improcedencia Si bien dentro de los fundamentos de derecho no se señaló de forma clara, expresa y contundente la situación fáctica en la que se encuentra el demandante para determinar la o las posibles causas de nulidad del acto administrativo demandado, de los hechos narrados en la demanda la Sala puede deducir que la inconformidad del demandante frente al reconocimiento de su pensión, radica es sobre el $1.045.332, que tomó la entidad como base para liquidar la prestación,

cuando según el demandante debió ascender a $1.403.160. En este sentido, debe entenderse que la causal que se alega es la violación directa por indebida aplicación del Decreto 1214 de 1990, norma que se indicó en la demanda y que es el que determina la base pensional para el personal civil del Ministerio de Defensa. El artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, dispone que el empleado público del Ministerio de Defensa tiene derecho a partir de la fecha de su retiro, a una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado; por su parte el artículo 102 ibídem, autoriza que la pensiones de jubilación se liquidan sumando el sueldo básico, las primas de servicio, alimentación, actividad y navidad; el subsidio familiar y el auxilio de transporte. Según las pruebas arrimadas al proceso el demandante se desempeñó como Adjunto Intendente desde el 25 de agosto de 1975 al 31 de octubre de 1996, con un sueldo básico de $183.680; y a partir de esta fecha y durante los siguientes dos meses laboró como Secretario de Juzgado Penal Militar, devengando $820.165. Si bien en el considerando cuarto de la parte motiva del acto acusado se lee que a la demandante, se le debía conceder una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de los últimos factores salariales consignados en la Resolución No. 20447 de 1996, que fue el acto por medio del cual se le reconocieron unas cesantías cuando

desempeñaba el cargo de Adjunto Intendente, lo cierto fue que la base pensional se obtuvo con lo devengado por la actora como Secretario de Juzgado de Justicia Penal militar, es decir, conforme lo indica los precitados artículos 98 y 102 del Decreto 1214 de 1990, con el último sueldo devengado junto con los demás factores salariales. (fls. 14, 15 y 24). Así las cosas, las pretensiones de la demanda no tienen sustento fáctico ni jurídico, y por tanto a la Sala no le queda otra alternativa que denegar reliquidación pensional solicitada, declarando la caducidad de la acción frente a la reliquidación de cesantías.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137 / DECRETO 1214

DE 1990 – ARTÍCULO 98 / DECRETO 1214 DE 1990 – ARTÍCULO 102

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02177-01(1007-07)

Actor: MARLENE SANCHEZ VDA DE YARURO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA Referencia: APELACION SENTENCIA - AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 7 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del

Atlántico dentro del proceso de la referencia, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional. ANTECEDENTES Marlene Sánchez Vda. de Yaruro, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico la nulidad de la Resolución No. 15218 del 28 de noviembre de 1997, proferida por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, mediante la cual se le reconoció la liquidación de la cesantía definitiva y se ordenó el pago de la pensión de jubilación teniendo como base el cargo Adjunto Intendente. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la demandada reliquidar las cesantías definitivas y el respectivo reajuste pensional, teniendo como base el sueldo que devengaba como Secretaria del Juzgado 116 de Instrucción Penal Militar en Barranquilla, Atlántico, por el término de 21 años, 6 meses y 21 días por valor de $ 23.042.330; reconocerle y pagarle “los salarios moratorios causados por el no pago correcto de la liquidación de cesantías definitivas, los cuales ascienden a la suma de $ 42.388.859 M.L. hasta el 30 de junio de 2001” (fl. 5); reajustarle la pensión teniendo como base el salario que legalmente le correspondió para el año 1997 por valor de $ 1.052.370 mensual; reconocerle y pagarle “la diferencia de mesadas existentes hasta el 30 de junio de 2001, por valor de $21.517.357 M.L.” (fl. 6); que las sumas pagadas se encuentren

debidamente indexadas de acuerdo al IPC certificado por el DANE; condenar el pago de agencias en derecho y costas del proceso; y ordenar el pago y reajuste de las primas legales para los años 1997 a 2001 y subsiguientes. Para fundamentar las pretensiones, expuso, en síntesis, los siguientes hechos: La señora Marlene Sánchez Vda. de Yaruro, laboró en el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Batallón de Servicios No. 2, con sede en Barranquilla, Atlántico, desde el 25 de agosto de 1975 hasta el 15 de marzo de 1997 para un total de tiempo de servicio de 21 años, 6 meses y 21 días. La liquidación definitiva a la cesantía y a la pensión de jubilación que fue reconocida mediante el acto acusado, fue elaborada erróneamente pues la entidad demandada tomó como base el salario del cargo de Adjunto Intendente, debiéndose tener en cuenta para la mencionada liquidación, el salario asignado para el cargo de Secretaria de Justicia Penal Militar de $820.165 para el año 1997, que al incluirle todos los factores salariales debió quedar en $1.403.160, creándose así una diferencia en el valor de la cesantía pagado de $ 23.042.330. Mediante Resolución No. 00885 de 31 de octubre de 1996 fue nombrada en el cargo de Secretaria del Juzgado 116 de Instrucción Penal Militar de la Segunda Brigada con sede en Barranquilla, Atlántico, tomando posesión del mismo mediante acta No. 137 de la Primera División, Segunda Brigada, el 1 de

noviembre de 1996, de tal manera que le correspondía el derecho a ser liquidada con el salario del último cargo por haberlo desempeñado por más de tres meses. El 20 de mayo de 2000 solicitó ante la demandada, la reliquidación de las prestaciones sociales y el reajuste a la pensión, sin recibir por parte del Ministerio de Defensa Nacional, respuesta alguna. El 18 de octubre del mismo año la actora, mediante apoderado, reiteró la petición y la Secretaría General del Ministerio de Defensa el 5 de marzo de 2001 mediante comunicación No. 002082 suscrita por el Jefe del Área de Reconocimientos negó la solicitud realizada. Mediante escrito de 16 de julio de 2001 se agotó la vía gubernativa ante el Comando General de las Fuerzas Militares. La Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional mediante comunicación No. 007873 recibida el 10 de agosto del mismo año dio respuesta al escrito anexando copia de la resolución No. 15218 de 28 de noviembre de 1997, aduciendo que la actora fue pensionada con base en el último salario recibido, es decir el de Secretaria de Juzgado Penal Militar. Manifestó que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas: Código Contencioso Administrativo, parte pertinente; Decreto 1214 de 8 de junio de 1990; Decreto 57 de 7 de enero de 1993; y Decreto 110 de 18 de enero de 1993. La entidad demandada guardo silencio con respecto a las pretensiones de la demanda. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante proveído de 7 de

febrero de 2007, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda bajo los siguientes argumentos (fls. 176 a 183) La parte actora al presentar la demanda omitió uno de los requisitos establecidos en el artículo 137 del C.C.A. como lo es el de explicar el concepto de violación de las normas invocadas como tal, se limitó a citarlas y es necesario hacer una síntesis de las razones formales y materiales de la invocada violación. Como existe un gran enlace entre el concepto de violación y la solicitud de anulación del acto acusado, el primero se hace necesario para que el Juez pueda determinar la legalidad del mismo; es por eso que en esta litis hizo falta un requisito sustancial en la presentación de la demanda, dejando así de cumplir con los requisitos establecidos para ello en el C.C.A. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora presentó recurso de apelación contra el proveído anterior folios 185 a 187. Adujo que la demanda contiene un Capítulo llamado “FUNDAMENTOS DE DERECHO” y que de ahí se pueden deducir los argumentos de las pretensiones objeto de esta demanda. De lo estipulado en el artículo 207 del C.C.A. sí la demanda no cumplía con lo requerido el a quo debió inadmitirla para su posterior corrección por ser un elemento esencial para ello y no expresar el error al momento de fallar. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue admitido mediante providencia de 19 de junio de 2007 (fl. 194). Posteriormente, mediante auto de 31 de julio del mismo

año se corrió traslado .-a las partes para que alegaran de conclusión. Solamente el Ministerio Público allegó escrito en el que solicitó confirmar la sentencia apelada que declaró probada la excepción de inepta demanda y de ser necesario declarar la caducidad de la reliquidación de las cesantías. Adujo que la responsabilidad del Juez radica en determinar la legalidad de los actos acusados y por lo tanto la exigencia del señalamiento de las normas violadas y su concepto de violación es un requisito legal y especial en las demandas de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. El juez de oficio no puede ejercer el control de legalidad del acto demandado, excepto en casos de violación de derechos fundamentales, sus límites se encuentran dentro del concepto de violación indicado en la demanda. Adicionalmente, para la fecha de presentación de la demanda es decir 6 de noviembre de 2001, ya había aperado la caducidad de la acción para solicitar la reliquidación de las cesantías definitivas. En cuanto a la reliquidación de la pensión de jubilación, observa que lo que la actora demandó fue el acto de reconocimiento de la misma y no el que negó su solicitud de reliquidación. CONSIDERACIONES Se controvierte la legalidad de la Resolución No. 15218 de 28 de noviembre de 1997, expedida por el Subsecretario General del Ministerio de Defensa Nacional, por medio de la cual, se le reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas y la pensión de jubilación a la señora MARLENE SÁNCHEZ VDA.

DE YARURO.

El asunto a resolver se relaciona con determinar sí el estudio de legalidad de la citada Resolución No. 15218 del 28 de noviembre de 1997, que se pide, pude realizarse con la explicación hecha en la demanda de la violación de las normas presuntamente infringidas. Sin embargo, la Sala considera pertinente primero dilucidar la caducidad de la acción, pues de haber operado de nada sirve revisar los requisitos formales de la demanda. Se observa que el Ministerio de Defensa Nacional, mediante el acto acusado, le reconoció a la actora las cesantías definitivas y la pensión de jubilación. Frente al reconocimiento de la pensión es claro que no puede operar la caducidad de la acción por tratarse de una prestación periódica, pero en relación con el reconocimiento de las cesantías definitivas, la caducidad de la acción sí caduca al cabo de cuatro (4) meses a partir del día siguiente de la notificación (numeral 2º del artículo 136 del C.C.A). Si bien no se puede determinar la fecha exacta de la notificación de la Resolución acusada, sí se puede establecer que para el 6 de noviembre de 2001, fecha en la cual se presentó la demanda, ya había operado la caducidad de la acción frente al reconocimiento de las cesantías, pues no existe duda que para el 20 de mayo de 2000, cuando la actora presentó una reclamación ante la entidad demandada solicitando la revisión de la misma resolución, la actora ya conocía su contenido. Por ende, la Sala tendrá que declarar la caducidad de la acción frente al reconocimiento y pago de la cesantía. Procede entonces la Sala a determinar sí el estudio de legalidad de

la citada Resolución No. 15218 del 28 de noviembre de 1997, frente a la pensión concedida, pude realizarse con la explicación hecha en la demanda de la violación de las normas presuntamente infringidas. El artículo 137 del C.C.A., dispone que toda demanda ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo, debe contener, entre otros requisitos, los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. La Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999, después de analizar el sistema administrativo, los diferentes modos o formas de actuación de la administración, los diferentes controles jurisdiccionales a la actividad de la administración, a través de las acciones contencioso administrativas; las acciones públicas y las acciones privadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y los principios constitucionales de igualdad, acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garantía ciudadana para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; declaró exequible el numeral 4º del citado artículo 137 del C.C.A. A juicio de la Corte, tal exigencia, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente: “Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la administración, con miras a realizar las múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo. La existencia de un régimen de derecho administrativo como el

que nos rige, implica que la administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de particulares. La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y ejecutoria. La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos. Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189, 209,

210, 211, 236, 237 y 238, entre otros. Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios. La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto: Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad

del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. (....) Es claro pues, que en tratándose de violación a normas legales la carga de indicar tanto la disposición violada, como el concepto de su violación le corresponde a la parte actora, teniendo claro la Sala que cuando se infiera la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito mencionado. En el caso de autos, se observa lo siguiente: La entidad demandada, con base en lo previsto en el artículo 98 del Decreto No. 1214 de 1990, le concedió una pensión mensual vitalicia de jubilación a la señora Marlene Sánchez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de los últimos factores salariales devengados como Secretario de Justicia Penal Militar (fls. 13 y 14).

En la demanda se expuso (fl. 9) como “FUNDAMENTOS DE DERECHO”, lo siguiente: “Código Contencioso Administrativo, parte pertinente, Decreto 1214 del 8 de junio de 1990, Decreto No. 57 de Enero 07 de 1993, Decreto 110 de enero 18 de 1993, y demás normas aplicables al presente proceso” Si bien dentro de los fundamentos de derecho no se señaló de forma clara, expresa y contundente la situación fáctica en la que se encuentra el demandante para determinar la o las posibles causas de nulidad del acto administrativo demandado, de los hechos narrados en la demanda la Sala puede deducir que la inconformidad del demandante frente al reconocimiento de su pensión, radica es sobre el $1.045.332, que tomó la entidad como base para liquidar la prestación, cuando según el demandante debió ascender a $1.403.160. En este sentido, debe entenderse que la causal que se alega es la violación directa por indebida aplicación del Decreto 1214 de 1990, norma que se indicó en la demanda y que es el que determina la base pensional para el personal civil del Ministerio de Defensa. El artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, dispone que el empleado público del Ministerio de Defensa tiene derecho a partir de la fecha de su retiro, a una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado; por su parte el artículo 102 ibídem, autoriza que la pensiones de jubilación se liquidan sumando el sueldo básico, las primas de servicio, alimentación, actividad y navidad; el subsidio familiar y el

auxilio de transporte. Según las pruebas arrimadas al proceso el demandante se desempeñó como Adjunto Intendente desde el 25 de agosto de 1975 al 31 de octubre de 1996, con un sueldo básico de $183.680; y a partir de esta fecha y durante los siguientes dos meses laboró como Secretario de Juzgado Penal Militar, devengando $820.165. Si bien en el considerando cuarto de la parte motiva del acto acusado se lee que a la señora Marlene Sánchez, se le debía conceder una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de los últimos factores salariales consignados en la Resolución No. 20447 de 1996, que fue el acto por medio del cual se le reconocieron unas cesantías cuando desempeñaba el cargo de Adjunto Intendente, lo cierto fue que la base pensional se obtuvo con lo devengado por la actora como Secretario de Juzgado de Justicia Penal militar, es decir, conforme lo indica los precitados artículos 98 y 102 del Decreto 1214 de 1990, con el último sueldo devengado junto con los demás factores salrariales. (fls. 14, 15 y 24) Así las cosas, las pretensiones de la demanda no tienen sustento fáctico ni jurídico, y por tanto a la Sala no le queda otra alternativa que denegar reliquidación pensional solicitada, declarando la caducidad de la acción frente a la reliquidación de cesantías. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 7 de febrero de 2007, que declaró probada la excepción de inepta demanda promovida por Marlene Sánchez Vda. de Yaruro contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional. En su lugar se dispone: DECLÁRASE la caducidad de la acción respecto del reconocimiento de la cesantía contenida en la Resolución No. 15218 de 28 de noviembre de 1997. DENÍEGANSE las demás pretensiones. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JAIME MORENO GARCÍA

ALFONSO VARGAS RINCÓN