CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-33-000-2012-00206-01(0402-14)-2016

LEGITIMACION EN LA CAUSA - Concepto / FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA - Excepci(cid:243)n mixta. Legitimaci(cid:243)n activa. Legitimaci(cid:243)n pasiva Legitimaci(cid:243)n de hecho o procesal. Definici(cid:243)n. .Legitimaci(cid:243)n material. Definici(cid:243)n La legitimaci(cid:243)n en la causa de conformidad al numeral 6” del art(cid:237)culo 180 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es una excepci(cid:243)n que tØcnicamente no es previa, sino que constituye un presupuesto material de la sentencia «…vinculado sustancialmente al concepto «parte», salvo en lo que tiene que ver con la legitimaci(cid:243)n en la causa de hecho que tiene que ver con la vinculaci(cid:243)n procesal del demandante o demandado al litigio propuesto. En efecto, respecto de la legitimaci(cid:243)n en la causa, la jurisprudencia de la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado se ha pronunciado en varias ocasiones y ha concluido que esta figura se refiere a la existencia de un v(cid:237)nculo o conexidad que inevitablemente debe existir entre los sujetos que integran la relaci(cid:243)n controversial. As(cid:237) mismo, que esta figura procesal se configura tanto por activa como por pasiva y se predica en dos modalidades, «…una de hecho y otra material, siendo la primera la que se estructura entre las partes con la notificaci(cid:243)n del auto admisorio del libelo, esto es, con la debida integraci(cid:243)n del contradictorio; y la segunda, la que se edifica en la relaci(cid:243)n causal entre los hechos que soportan

las pretensiones y las partes…». NOTA DE RELATORIA: Sobre la distinci(cid:243)n entre legitimaci(cid:243)n de hecho y legitimaci(cid:243)n material, Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n A, C.P., Gustavo Eduardo G(cid:243)mez Aranguren, Rad. 1075-14.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 180 NUMERAL 6

LEGITIMACION EN LA CAUSA MATERIAL – Se resuelve en la sentencia / LEGITIMACION EN LA CAUSA DE HECHO – Debe resolverse en la audiencia inicial / PAGO DE CESANTIAS DOCENTES - Sanci(cid:243)n moratoria. Legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva de hecho del Departamento del Departamento AtlÆntico. Resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen «obligaci(cid:243)n de anular una actuaci(cid:243)n administrativa y/o restablecer un derecho», la decisi(cid:243)n encaminada a establecer la legitimaci(cid:243)n material o sustancial, debe producirse a travØs de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimaci(cid:243)n requiere sentencia de mØrito mientras que en tratÆndose de la legitimaci(cid:243)n de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominaci(cid:243)n doctrinal que se le ha dado de excepci(cid:243)n «mixta». De acuerdo con ello,

encuentra la Subsecci(cid:243)n que la legitimaci(cid:243)n en la causa de hecho por pasiva del Departamento del AtlÆntico estÆ dada porque contra dicha entidad se dirigi(cid:243) la demanda. En efecto, en el presente caso se demandan entre otros el Oficio 0268 de 9 de marzo de 2012 expedido por la Gobernaci(cid:243)n del AtlÆntico, por lo cual, este ente estÆ llamado a defender la legalidad del mismo, independientemente si es el competente o no para el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria alegada, relaci(cid:243)n jur(cid:237)dica sustancial no susceptible de ventilarse en esta etapa del proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

BogotÆ D.C., siete (7) de abril del dos mil diecisØis (2016) Radicaci(cid:243)n nœmero: 08001-23-33-000-2012-00206-01(0402-14)

Actor: INES MARIA CARRILLO ROA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL - FONDO NACIONAL

DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO - MUNICIPIO DE PIOJ(cid:211) Tema: Excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva para el reconocimiento y pago de sanci(cid:243)n moratoria de docentes Auto Interlocutorio O-0122-2016

1. ASUNTO La Subsecci(cid:243)n A de la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso

de apelaci(cid:243)n formulado por el apoderado de la demandante contra el auto proferido en la audiencia inicial el 27 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del AtlÆntico, a travØs del cual se declar(cid:243) probada la excepci(cid:243)n previa de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva formulada por el apoderado del Departamento del AtlÆntico en el presente asunto.

2. ANTECEDENTES La actora instaur(cid:243) demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declararan nulos los siguientes actos administrativos: i) el ficto o presunto producido por el silencio del Ministerio de Educaci(cid:243)n Nacional frente a la petici(cid:243)n de fecha 5 de marzo de 2012, ii) Oficio 0268 de 9 de marzo de 2012 expedido por la Gobernaci(cid:243)n del Departamento del AtlÆntico y, iii) Oficio sin nœmero de 20 de marzo de 2012 emanado del Municipio de Pioj(cid:243) por medio de los cuales se le neg(cid:243) el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria consagrada en la Ley 344 de 1996 por la omisi(cid:243)n de consignaci(cid:243)n del auxilio de cesant(cid:237)as correspondiente a los aæos 1997 a 2002, con el consecuente restablecimiento del derecho. 2.1 La excepci(cid:243)n propuesta (folios 78 a 90) El apoderado del Departamento del AtlÆntico en la contestaci(cid:243)n de la demanda formul(cid:243) la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva por

considerar que en el presente asunto actu(cid:243) en el marco de sus competencias emanadas de la Ley 91 de 1989, de la Ley 962 de 2005 y del Decreto 2831 de 2005 que establecen que dicha dependencia departamental le corresponde el ejercicio de algunas facultades en materia de recepci(cid:243)n y trÆmite de las solicitudes efectuadas por el personal docente relacionadas con prestaciones sociales, no obstante dichas normas son claras en seæalar que el pago de las mismas corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.2 Providencia apelada (minuto 18:47 a 24:13 medio magnØtico fl. 195) En desarrollo de la audiencia inicial, el a-quo declar(cid:243) probada la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva formulada por el apoderado del Departamento del AtlÆntico con los siguientes argumentos: Seæal(cid:243) que el ente territorial no estÆ obligado a satisfacer la obligaci(cid:243)n de la demandante por considerar que a travØs de su Secretar(cid:237)a de Educaci(cid:243)n actœa dentro del marco de las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y del Decreto 2831 de 2005, normas que le establecen competencias de pago a travØs del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Indic(cid:243) que de conformidad con la certificaci(cid:243)n expedida por la Secretar(cid:237)a de Educaci(cid:243)n Departamental del AtlÆntico, la actora se vincul(cid:243) desde el aæo de 1997 como docente del Municipio de Pioj(cid:243) (AtlÆntico), vinculaci(cid:243)n de carÆcter municipal,

con recursos propios del Municipio y que fue asumido por el Sistema General de Participaciones del Departamento del AtlÆntico, en los tØrminos de la Ley 715 de 2001 a partir del 1 de enero de 2003, por lo cual, al solicitar el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria de los aæos 1997 a 2002, Østas corresponden a la vigencia de la Ley 91 de 1989, es decir, cuando ya se hab(cid:237)a creado el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y s(cid:243)lo a partir de la asimilaci(cid:243)n en el aæo 2003, el Departamento entra a ejercer funciones para el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria. 2.3 Recurso de apelaci(cid:243)n (minuto 24:14 a 25:30 medio magnØtico fl. 195) El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelaci(cid:243)n contra la anterior decisi(cid:243)n por considerar que la Ley 715 de 2001 es clara en seæalar que el Departamento es el ente encargado de administrar y distribuir entre los municipios los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones y por lo tanto es el que tiene que requerir a los entes municipales por las negligencias de no consignar a los fondos de cesant(cid:237)as, siendo solidario en el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria.

3. CONSIDERACIONES DE LA SUBSECCI(cid:211)N 3.1 Competencia De conformidad a lo dispuesto en el art(cid:237)culo 150 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, el Consejo de Estado es

competente para resolver el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto. 3.2 Cuesti(cid:243)n previa. La Subsecci(cid:243)n advierte que conforme el criterio imperante, segœn el art(cid:237)culo 125 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las decisiones a que se refiere los numerales 12, 23 34 y 45 del art(cid:237)culo 243 ib(cid:237)dem, deben proferirse por la Sala aun cuando se profieran en el curso de la audiencia inicial, tal como lo defini(cid:243) esta Corporaci(cid:243)n, cuando expresamente seæal(cid:243): “…Como se aprecia, el artículo 125 determina que, tratÆndose de jueces colegiados las decisiones a que se refieren los numerales 1 a 4 del art(cid:237)culo 243 serán de sala, salvo en los procesos de única instancia…6”. No obstante ello, conviene aclarar que como quiera que para la fecha de expedici(cid:243)n de la decisi(cid:243)n objeto de anÆlisis exist(cid:237)a cierto grado de indeterminaci(cid:243)n respecto de la aplicaci(cid:243)n de lo dispuesto en varios art(cid:237)culos de la Ley 1437 de 2011, especialmente las decisiones que sobre excepciones previas se deb(cid:237)an emitir en el curso de la audiencia inicial regulada por el art(cid:237)culo 180 ib. y que el auto de unificaci(cid:243)n de esta Corporaci(cid:243)n es posterior, se debe asumir que el criterio asumido por el ponente responde a una l(cid:237)nea interpretativa que pese a ser distinta

a la actualmente esgrimida por el Consejo de Estado, constituye una irregularidad subsanable que NO debe viciar lo actuado. En efecto, considera la Subsecci(cid:243)n que tal situaci(cid:243)n no se enmarca en alguna de las causales de nulidad enunciadas en el art(cid:237)culo 133 del C(cid:243)digo General del Proceso7 aplicable por remisi(cid:243)n expresa del art(cid:237)culo 208 del CPACA, mÆxime si se 1 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerÆ en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnaci(cid:243)n, as(cid:237) como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelaci(cid:243)n por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisi(cid:243)n o de unificaci(cid:243)n de jurisprudencia. 2 El que rechace la demanda. 3 El que decrete la medida cautelar. 4 El que ponga fin al proceso. 5 El que apruebe la conciliaci(cid:243)n. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO BogotÆ D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). Radicaci(cid:243)n: 25000233600020120039501 (IJ). f 7 El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:

1. Cuando el juez actœe en el proceso despuØs de declarar la falta de jurisdicci(cid:243)n o de competencia.

2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite (cid:237)ntegramente la respectiva instancia.

3. Cuando se adelanta despuØs de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupci(cid:243)n o de suspensi(cid:243)n, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida.

4. Cuando es indebida la representaci(cid:243)n de alguna de las partes, o cuando quien actœa como su apoderado judicial carece (cid:237)ntegramente de poder.

5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la prÆctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria.

6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusi(cid:243)n o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. tiene en cuenta que el parÆgrafo del art(cid:237)culo 133 Ib(cid:237)dem dispone que “Las demás irregularidades del proceso se tendrÆn por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece”. Ello, en virtud a los principios de celeridad y econom(cid:237)a procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservaci(cid:243)n procesal, œltima ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al rØgimen de las nulidades procesales.

En este sentido, tenemos que conforme al principio de especificidad o taxatividad8 de las nulidades procesales “no hay irregularidad con fuerza suficiente para

invalidar el proceso sin norma expresa que lo seæale”9 y en el entendido que la irregularidad de la actuaci(cid:243)n procesal no afecta el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el art(cid:237)culo 29 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica Colombiana, ni tampoco atenta contra el principio de lealtad procesal de la partes10, se estima procedente seæalar que para los efectos del presente caso se encuentra subsanada la actuaci(cid:243)n del Tribunal Administrativo del AtlÆntico contenida en el auto de 27 de noviembre de 201311 emitido dentro de audiencia inicial. Con base en ello, a continuaci(cid:243)n se procede a resolver el recurso de apelaci(cid:243)n. 3.3 Problemas jur(cid:237)dicos Corresponde a la Subsecci(cid:243)n determinar si en este caso es procedente declarar probada la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva formulada por el Departamento del AtlÆntico y para tal efecto deberÆ resolver los siguientes problemas jur(cid:237)dicos: CuÆles son las caracter(cid:237)sticas de la falta de legitimaci(cid:243)n en la causa?

7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuch(cid:243) los alegatos de conclusi(cid:243)n o la sustentaci(cid:243)n del recurso de apelaci(cid:243)n.

8. Cuando no se practica en legal forma la notificaci(cid:243)n del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demÆs personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley

as(cid:237) lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Pœblico o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debi(cid:243) ser citado. Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirÆ practicando la notificaci(cid:243)n omitida, pero serÆ nula la actuaci(cid:243)n posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este c(cid:243)digo. 8 No hay nulidad sin ley –art. 133 CGP–; C-713/08 9 Canosa Torrado, Fernando. Las nulidades en el derecho procesal civil. Librer(cid:237)a Doctrina y Ley, Jan 1, 1992212 pages . 10 En aplicaci(cid:243)n al principio de trascendencia que consiste en establecer si afecta o no las garant(cid:237)as esenciales y si una vez saneada, Østa cumple finalidad –art. 133.4 CGP–. 11 Para ello, el art(cid:237)culo 136 del C(cid:243)digo General del Proceso dispone: La nulidad se considerarÆ saneada en los siguientes casos:

1. Cuando la parte que pod(cid:237)a alegarla no lo hizo oportunamente o actu(cid:243) sin proponerla.

“…”

4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumpli(cid:243) su finalidad y no se viol(cid:243) el derecho de defensa. “…” En vía de excepción “mixta”, qué tipo de legitimación en la causa es pasible de resolverse en la audiencia inicial?

Es posible excluir en esta etapa del proceso por v(cid:237)a de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva al Departamento del AtlÆntico como entidad territorial que interviene en el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesant(cid:237)as de los docentes, a efectos de responder por la sanci(cid:243)n moratoria por pago tard(cid:237)o de Østas? Para dar respuesta a lo anterior, la Subsecci(cid:243)n se pronunciarÆ sobre los siguientes aspectos: (i) De la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa (ii) Caso concreto. 3.3.1. De la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa. La legitimaci(cid:243)n en la causa de conformidad al numeral 6” del art(cid:237)culo 180 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es una excepci(cid:243)n que tØcnicamente no es previa, sino que constituye un presupuesto material de la sentencia “…vinculado sustancialmente al concepto “parte”, salvo en lo que tiene que ver con la legitimaci(cid:243)n en la causa de hecho que tiene que ver con la vinculaci(cid:243)n procesal del demandante o demandado al litigio propuesto. En efecto, respecto de la legitimaci(cid:243)n en la causa12, la jurisprudencia de la Secci(cid:243)n Segunda del Consejo de Estado13 se ha pronunciado en varias ocasiones y ha concluido que esta figura se refiere a la existencia de un v(cid:237)nculo o conexidad que inevitablemente debe existir entre los sujetos que integran la relaci(cid:243)n

controversial. As(cid:237) mismo, que esta figura procesal se configura tanto por activa como por pasiva y se predica en dos modalidades, “…una de hecho y otra material, siendo la primera la que se estructura entre las partes con la notificaci(cid:243)n del auto admisorio del libelo, esto es, con la debida integraci(cid:243)n del contradictorio; y la segunda, la que se edifica en la relaci(cid:243)n causal entre los hechos que soportan las pretensiones y las partes…”14 As(cid:237) las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligaci(cid:243)n de anular una actuaci(cid:243)n administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a travØs de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimaci(cid:243)n requiere sentencia de mØrito15 12 Sentencia de 03 de febrero de 2010 Rad.19526 M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia del 25 de marzo de 2010, radicación 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08), actor (cid:211)scar Arango `lvarez contra la Unidad Administrativa Especial de AeronÆutica Civil y otros, M.P. Gustavo Eduardo G(cid:243)mez Aranguren. 14 Posici(cid:243)n reiterada por Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Secci(cid:243)n SegundaSubsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicaci(cid:243)n Nœmero: 73001-23-33000-2013-00410-01 (1075-2014). 15 En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo” mientras que en tratÆndose de la legitimaci(cid:243)n de hecho o procesal16, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominaci(cid:243)n doctrinal que se le ha dado de excepci(cid:243)n “mixta”. 3.3.2. Caso Concreto Con base en los argumentos expuestos en acÆpites anteriores y atendiendo la etapa procesal, el anÆlisis se enfocarÆ a la legitimaci(cid:243)n en la causa de hecho, como quiera que la legitimaci(cid:243)n material en la causa, esto es, la propuesta por la entidad en el sentido de si debe responder o no por la condena que virtualmente se llegue a imponer en el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria, es presupuesto material de la sentencia por cuanto implica un anÆlisis de la relaci(cid:243)n sustancial para determinar la existencia o no del derecho reclamado. De acuerdo con ello, encuentra la Subsecci(cid:243)n que la legitimaci(cid:243)n en la causa de hecho por pasiva del Departamento del AtlÆntico estÆ dada porque contra dicha entidad se dirigi(cid:243) la demanda. En efecto, en el presente caso se demandan entre otros el Oficio 0268 de 9 de marzo de 2012 expedido por la Gobernaci(cid:243)n del AtlÆntico, por lo cual, este ente

estÆ llamado a defender la legalidad del mismo, independientemente si es el competente o no para el reconocimiento y pago de la sanci(cid:243)n moratoria alegada, relaci(cid:243)n jur(cid:237)dica sustancial no susceptible de ventilarse en esta etapa del proceso. En conclusi(cid:243)n, se revocarÆ la decisi(cid:243)n del a-quo, por cuanto estÆ demostrada la legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva de hecho por parte del Departamento del AtlÆntico y en tanto que la legitimaci(cid:243)n en la causa material solo es dable resolverla al momento de emitir sentencia de mØrito en este asunto. En mØrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, RESUELVE Primero: REVOCAR la providencia de 27 de noviembre de 2013 proferida en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del AtlÆntico que declar(cid:243) probada la excepci(cid:243)n de falta de legitimaci(cid:243)n en la causa por pasiva formulada por el apoderado del Departamento del AtlÆntico en el presente asunto. 16 Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situaci(cid:243)n de hecho (afirmaci(cid:243)n de la pertenencia del derecho), a la que la relaci(cid:243)n jur(cid:237)dica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimaci(cid:243)n de

derecho sino de legitimaci(cid:243)n de hecho (p. 466).

Segundo: H`GANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia DEV(cid:218)ELVASE el expediente al Tribunal de origen para que continœe con el trÆmite del expediente.

NOTIF˝QUESE Y C(cid:218)MPLASE

WILLIAM HERN`NDEZ G(cid:211)MEZ

GABRIEL VALBUENA HERN`NDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO