CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-33-000-2014-00015-01(0246-16)-2018

EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Por no explicación del concepto de violación de la norma presuntamente invocada como violada / EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Precisiones / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Características / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDAEventos en los que se presenta [L]a denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión. […] [S]ólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.[A]l encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. […] Dicha

argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional. Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. […] [E]s indispensable para realizar el estudio de legalidad correspondiente, y que (…) dicho presupuesto se encuentra acreditado en la medida en que la parte demandante citó las normas del ordenamiento que encuentra violadas y expuso las razones por las cuales considera que el accionar de las entidades demandas a través del acto administrativo demandado, generan una lesión a sus derechos subjetivos que debe ser restablecida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 08001-23-33-000-2014-00015-01(0246-16)

Actor: JULIO LUIS MUÑOZ SALLAS

Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE

BARRANQUILLA

Referencia: EXCEPCIÓN INEPTA DEMANDA. LEY 1437 DE 2011

ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 3 de diciembre de 2015, a través del cual declaró no probada la excepción de «inepta demanda por no demostrar en qué consiste el concepto de violación de los actos que se demandan».

ANTECEDENTES

Pretensiones1 El señor Julio Luis Muñoz Sallas, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento para obtener la nulidad del acto administrativo 05658 del 23 de noviembre 2010, por medio del cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) pagar de manera de retroactiva los derechos a pensión desde el momento en que falleció la compañera permanente, hasta que se dé la resolución que reconoce la pensión, con los intereses e indexando los valores que se deben desde febrero de 2007, lo anterior como lucro cesante consolidado, ii) reconocer intereses legales y moratorios que se han generado durante los periodos en que las mesadas han debido ser pagadas. 1 Folios 1 a 7 Excepciones propuestas2 El Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla3 al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción que denominó «inepta demanda por no demostrar en que consiste el concepto de violación de los actos que se

demandan», señaló que el demandante no cumplió con el requisito formal de explicar el concepto de violación del acto administrativo donde debe considerarse el alcance y el sentido de la infracción, es decir en que consistió la vulneración de los actos al orden legal, pues el proceso contencioso administrativo hace pate de la justicia rogada y en el mismo no se da un control general de legalidad.

PROVIDENCIA IMPUGNADA4

El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto de 3 de diciembre de 2015 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la de «inepta demanda por no demostrar en que consiste el concepto de violación de los actos que se demandan». Consideró que el demandante cumplió con la carga procesal que le asistía de precisar las razones por las cuales debía accederse a la pretensión invocada; cosa distinta es que a criterio del Distrito de Barranquilla, el concepto de violación resulte pertinente y suficiente para declarar la nulidad deprecada, situación que atañe a la decisión final que deba tomarse.

RECURSO DE APELACIÓN5

El Distrito de Barranquilla, interpuso el recurso de apelación e hizo la sustentación en los siguientes términos: 2 Folios 114 a 134 3 En adelante Distrito de Barranquilla. 4 Folios 334 a 342 y CD folio 343. 5 Folio 341 y CD folio 343. «[…] si bien es cierto que estamos dentro de un aspecto que recae sobre materia pensional, se ha de tener en cuenta que al ser mi representada solo una sustanciadora, más no la entidad que en efecto, concede o no concede

la pretensión deprecada por el actor en este proceso, se solicita sea revocada dicha providencia a fin de que se tenga en cuenta que ninguno de los acápites de la demanda se estipuló cuál es la causal de nulidad por medio de la cual mi representada o en este caso el acto expedido por la Secretaría de Educación en nombre y representación del FOMAG, fue violatorio o transgredió el orden legal ajustado a derecho conforme a la Ley 1437 del 2011.[…]». CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 3 de diciembre de 2015. De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Debe declararse probada la excepción de inepta demanda en el presente caso, por no haberse cumplido con el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA relacionado con la explicación del concepto de violación de la norma presuntamente invocada como violada? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: En el presente asunto no se encuentra configurado el medio exceptivo de inepta demanda por incumplimiento del requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, porque la parte demandante cumplió con la carga de señalar en qué consiste el concepto de

violación, se amplían a continuación los argumentos correspondientes. La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. En primer lugar, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta Subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión6. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley. Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto. En el caso bajo examen, el Distrito de Barranquilla propuso la excepción de inepta demanda con fundamento en que el señor Julio Luis Muñoz Sallas en la demanda

no expuso en qué consiste el concepto de violación, pues consideró que debe explicarse el alcance y sentido de la infracción. En efecto, el artículo 162 del CPACA individualiza cada uno de los requisitos que debe contener la demanda que se presenta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que en su numeral 4 específicamente consagra la obligación 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014). de indicar las normas violadas y además, al tratarse de la nulidad de un acto administrativo, explicar el concepto de violación, veamos al respecto: «Artículo 162.- Contenido de la demanda: Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá […]

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse en concepto de su violación. […]» Es clara la importancia que este requisito reviste a efectos de estudiar la eventual nulidad del acto administrativo atacado, pues dicha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar

derechos de arraigo constitucional. Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. Finalmente debe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula requisitos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia7. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, CP: Gerardo Arenas Monsalve, 26 de enero de 2015. Radicación: 23001-23-33-000-2013-00024-01(4588-13). Ahora bien, de acuerdo a lo precedente al examinar el escrito de la demanda se observa que la parte demandante explicó el concepto de violación de la siguiente forma: «[…] Con la acción de negativa, de la administración se quebrantaron las siguientes disposiciones superiores y legales: La ley 100 de 1993, 797 y 812 de 2003, la ley 797 de 2003, en su artículo 12, literales a y b., fueron declarados inexequibles por la corte constitucional en su sentencia C-556 de Agosto 20 de 2009, Magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla., de igual

forma el artículo 47 de la misma ley 797. Estos preceptos legales han sido violados por parte de la administración Distrital de Barranquilla, entendiéndose como una responsabilidad de tipo directo que se evidencia como falla del servicio, por cuanto: LA NACION POR INTERMEDIO DEL MINISTERIO DE EDUCACION Y LA ALCALDIA DISTRITAL DE BARRANQUILLA POR INTERMEDIO DE LA SECRETARIA DE EDUCACION DISTRITAL DE BARRANQUILLA, que equívocamente con la acción de la administración, en su negativa a reconocerle los derechos que le asisten a mi representado, se puede tomar como causa suficiente del daño sufrido por mi cliente; en el fondo, lo que se evidencia es la relación de causa entre la falla y el perjuicio causado a mi cliente, como se probará fehacientemente. Con esta acción la administración Distrital ha dejado de cumplir cabalmente su obligación constitucional y legal […]»8 Lo anterior permite evidenciar que la carga argumentativa expuesta en la demanda pese a no ser extensa, no puede considerarse como inexistente y por tanto a efecto de garantizar el derecho fundamental del acceso a la administración de justicia se considera suficiente para esta esta etapa procesal. Así mismo, debe recalcarse que la falta de claridad conceptual objetada por la entidad demandada es un debate que debe surtirse al resolver el fondo del asunto en la sentencia, máxime cuando expresiones tales como la razonabilidad, idoneidad o necesidad de la carga argumentativa expuesta en la demanda es la que se discute. Por lo anterior, se puede concluir que el requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA es indispensable para realizar el estudio de legalidad correspondiente, y que, en el caso concreto, dicho presupuesto se encuentra

acreditado en la medida en que la parte demandante citó las normas del ordenamiento que encuentra violadas y expuso las razones por las cuales considera que el accionar de las entidades demandas a través del acto 8 Folios 4 a 5. administrativo demandado, generan una lesión a sus derechos subjetivos que debe ser restablecida.

En conclusión: Como en el escrito de la demanda presentada por el señor Julio Luis Muñoz Sallas se acreditó el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, no se encuentra probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada Distrito de Barranquilla, tal como lo resolvió el a quo.

Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 3 diciembre de 2015. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 3 de diciembre de 2015, que declaró no probada la excepción de «inepta demanda por no demostrar en que consiste el concepto de violación de los actos que se demandan» propuesta por el Distrito de Barranquilla en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Julio Luis Muñoz Sallas contra dicho ente territorial.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y; ejecutoriada esta providencia y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Consejero Ponente

Relatoría: AJSD/Lmr.