CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-33-000-2014-01539-01(0033-17)

CONTRATO REALIDAD / RELACIÓN LABORAL – Elementos / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS – No configuración / SUBORDINACIÓN – No acreditación En el trámite de primera instancia se logró demostrar la prestación personal del servicio y las funciones desempeñadas a través de la celebración de doce contratos de prestación de servicios en el periodo comprendido entre el 10 de marzo de 2004 y el 31 de diciembre de 2011.Respecto a la contraprestación económica, se aportaron las pruebas pertinentes que acreditan que por los meses en que tuvieron objeto los doce contratos, el demandante percibió una remuneración, aseveración que está soportada en los contratos mismos y en la afirmación hecha en el escrito de la demanda. Frente al elemento esencial de la relación laboral, es decir, la subordinación, las únicas pruebas que se recaudaron con el propósito de su acreditación fueron los contratos de prestación de servicio y los testimonios de los señores José Ángel Corredor Sará y William Alberto Barros Cervantes.(…) las aseveraciones del testigo, a juicio de esta Corporación, no pueden considerarse por sí solas como demostrativas de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada, ello en virtud de que la sola determinación de que el contratista debiera ejecutar las labores de inspección y vigilancia no es prueba suficiente, se insiste, para tener por demostrada la existencia de la relación laboral. Dicho medio de prueba, entonces, no da cuenta de las circunstancias de tiempo, modo o lugar en las que se le daban órdenes al demandante, por lo que razonablemente se

puede concluir que no se demostró fehacientemente la relación de carácter laboral.(…)Así las cosas, los argumentos previamente expuestos permiten establecer la improcedencia del reconocimiento de los derechos salariales y prestacionales que solicita el demandante en el recurso de apelación, al encontrarse que no se configuró el elemento «subordinación» propio de la relación laboral. Resta precisar que tampoco se demostró que dentro de la planta de personal de la Secretaría de Salud de la Gobernación del Atlántico existieran empleados públicos con idénticas funciones a las desarrolladas por este, esto es, en las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar, con los mismos horarios y bajo las órdenes de un superior jerárquico. NOTA DE RELATORIA: Referente a los elementos de la relación laboral, ver: C. de E, sentencia de 4 de febrero de 2016, Rad. 0316-14, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Frente a las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, Exp. D-1430, M.P Hernando Herrera Vergara. Sobre la figura del contrato realidad de cara a la protección del derecho fundamental a la seguridad social en pensiones, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Rad.: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Respecto a la carga probatoria de demostrar los elementos de la

relación laboral que recae sobre el demandante, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 10 de mayo de 2018, Rad.: 47001-23-33-000-2014-00123-01(3257-16), M.P. William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 123 / DECRETO LEY 2663 DE 1950 – ARTÍCULO 23 / DECRETO LEY 2663 DE 1950 – ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32

CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el

pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala considera que no es dable condenar en costas de segunda instancia al demandante, toda vez que, aun cuando el recurso de apelación que interpuso fue resuelto desfavorablemente, el apoderado del departamento del Atlántico no presentó alegatos de conclusión en este trámite, luego estas no se encuentran probadas. NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-0002013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 08001-23-33-000-2014-01539-01(0033-17)

Actor: JORGE ELIECER RUIZ PINEDA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Contrato realidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 29 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Jorge Eliecer Ruiz Pineda, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, en orden a que se declare la nulidad del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo en el que incurrió el departamento del

Atlántico al no dar respuesta a la petición elevada el 12 de febrero de 2014, mediante la cual solicitó el pago de todas las prestaciones sociales y lo sufragado por seguridad social integral como consecuencia de la relación laboral que existió entre estos. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al departamento del Atlántico a pagar cada una de las prestaciones debidamente indexadas por el tiempo laborado, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones y demás emolumentos que habitualmente reciben sus servidores; ii) efectuar las respectivas cotizaciones a salud y pensión con el propósito de que el tiempo laborado se compute para efectos pensionales; iii) condenar en costas a la entidad demandada y iv) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló lo siguiente: i) El señor Jorge Eliecer Ruiz Pineda, prestó sus servicios al departamento del Atlántico, Secretaría de Salud a través de los siguientes contratos de prestación de servicios: - 30040025 del 10 de marzo de 2004. - Otrosí 30112019 del 10 de diciembre de 2004. - 01302005000198 del 13 de julio de 2005. - 01302006000352 de 2006. - 01302007000405 de 2007. - 01302008000062 del 14 de marzo de 2008. - 01302008000394 de 2008.

• Otrosí 013020081313 del 20 de diciembre de 2008. - 01302009000306 del 11 de marzo de 2009. - 01302010000187 del 11 de febrero de 2010. - 01302010000777 del 18 de agosto de 2010. - Otrosí 01302010000777 del 16 de diciembre de 2010. - 01552011000295 del 4 de febrero de 2011. ii) El departamento del Atlántico le canceló todos los valores pactados en los contratos, luego de haberse comprobado su ejecución. iii) Las funciones que realizó fueron las de promotor de saneamiento para la ejecución de actividades de inspección y vigilancia de los factores de riesgos del ambiente que afectan la salud humana y de control de zoonosis en los 22 municipios del departamento. iv) La prestación del servicio se dio de forma continua, ininterrumpida, permanente y subordinada, cumpliendo «jornada laboral» de 8 horas diarias y con disponibilidad permanente, esto es, desarrolló «funciones propias de un empleado público» con los medios y recursos de la entidad. v) Mediante derecho de petición del 12 de febrero de 2014, solicitó a la entidad el reconocimiento de la relación laboral y el pago de los emolumentos adeudados, solicitud que no fue contestada por la entidad. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 2

y 7 del Decreto 2400 de 1968; 8 y 11 del Decreto 3135 de 1968; 2, 7, 8 y 11 del Decreto 1950 de 1973; 32 de la Ley 80 de 1993 y 11 y 138 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Con la celebración de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones administrativas de manera continua y permanente se contraviene lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que dispone que en los organismos públicos el contrato de prestación de servicios y de apoyo a la gestión procede exclusivamente para actividades transitorias. ii) El demandante desarrolló funciones que tienen carácter de permanentes y adicionalmente se le exigía el cumplimiento de horario de trabajo, por lo que no existía autonomía ni independencia para ejecutar las labores encomendadas y la subordinación se evidencia en las órdenes que impartían los funcionarios que tenían a su cargo la supervisión de los contratos. 1.2. Contestación de la demanda Departamento del Atlántico El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) La administración departamental, de acuerdo con la necesidad de vigilar e inspeccionar los riesgos del ambiente en la salud humana, celebró contratos de prestación de servicios, de manera excepcional, con el demandante, persona natural que goza de conocimientos especializados en el tema. ii) No siempre el hecho de que el contratante dé directrices respecto a la 1 Folios 54 a 73.

ejecución del contrato de prestación de servicios lleva implícito el elemento de la subordinación, pues resulta válido jurídicamente que en aras de garantizar la adecuada prestación del servicio se puedan dar instrucciones, lo cual de ninguna manera logra transformar la naturaleza jurídica del referido contrato. iii) El demandante no cumplió con el deber procesal de demostrar los hechos sobre los cuales funda las pretensiones de la demanda, toda vez que de las pruebas aportadas al proceso no se puede inferir que hubiera actos de subordinación por parte de la administración, pues solo se limita a hacer afirmaciones sin sustento, las cuales no evidencian la existencia de los elementos que estructuran la relación laboral. Propuso las excepciones de inexistencia de la relación laboral, pago, cobro de lo no debido, prescripción, confianza legítima y buena fe. 1.3. La audiencia inicial El 18 de noviembre de 2015, el magistrado instructor del proceso llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA,2 y se fijó el litigio como a continuación se transcribe: Establecer si el acto administrativo atacado por la parte actora está viciado de nulidad y como consecuencia de ello determinar si el demandante tiene derecho a que se declare que existió una relación laboral legal y reglamentaria entre él y la entidad demandada y como resultado de ello a los consecuentes restablecimientos a que hubiere lugar. 1.4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia escrita proferida el 29 de julio de 2016,3 denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:

1. En cuanto a la tacha del testigo sospechoso formulada por la apoderada de la parte demandada frente al testimonio rendido por el señor José Ángel Corredor Sará, se tiene que el deponente confirmó en su declaración que tiene pleito pendiente con el departamento por la misma causa fáctica y jurídica de que trata 2 Folios 172 a 175. 3 Folios 238 a 258. Con ponencia del magistrado Luis Carlos Martelo Maldonado. la demanda de la referencia, por lo que a la luz del artículo 211 del Código General del Proceso, de tenerse en cuenta su declaración, esta tendría un grado de parcialidad, por lo que se afectaría el fin y el contenido de la prueba testimonial, motivo por el cual no se pueden tener en cuenta sus acotaciones. ii) Del material probatorio allegado al expediente se puede extraer que el señor Ruiz Pineda estuvo vinculado al departamento del Atlántico mediante órdenes de prestación de servicio entre el 10 de marzo de 2004 hasta finales de 2011, que los servicios prestados no siempre fueron desarrollados en forma continuada e ininterrumpida y que el valor pactado como honorarios no guardó uniformidad. iii) El demandante no allegó medios de prueba necesarios para que el juzgador llegara a la convicción ineludible de que para su caso existe una continua subordinación que demuestre que la relación contractual que se presentó, desdibujó su naturaleza para convertirse en una relación legal y reglamentaria de carácter laboral, esto es, los contratos de prestación de servicios que militan en el expediente por sí solos no generan el derecho a percibir estipendios propios de un

contrato de trabajo, por cuanto no acreditan el elemento de la subordinación continuada en el ejercicio de la labor. iv) Del testimonio del señor William Alberto Barros Cervantes no se puede extraer con absoluta certeza de qué manera el actor estuvo sujeto a directrices de la administración que desbordaran la órbita natural de coordinación que debe existir entre las partes contratantes respecto del objeto contractual. 1.5. El recurso de apelación El apoderado del señor Jorge Eliecer Ruiz Pineda, interpuso recurso de apelación4 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: i) El testimonio del señor William Alberto Barros Cervantes no fue tenido en cuenta para tomar la decisión de instancia y ni siquiera fue mencionado en las consideraciones del fallo, lo que quiere decir que aquellas pruebas que hubiesen permitido al demandante cumplir con su carga probatoria de acreditar el elemento 4 Folios 201 a 205. de la subordinación, las cuales fueron decretadas y practicadas, no fueron estudiadas ni evaluadas bajo las reglas de la sana crítica por la Sala. ii) En ese orden, solicitó que en el trámite de segunda instancia se realice una nueva valoración de las pruebas testimoniales practicadas y se conceda al demandante un «beneficio» derivado de la negativa de la entidad de aportar los antecedentes administrativos que requirió el a quo. 1.6. Alegatos de conclusión en segunda instancia Ni el señor Jorge Eliecer Ruiz Pineda ni el departamento del Atlántico se

pronunciaron en esta etapa del proceso.5 1.7. El ministerio público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto6 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se allegaron pruebas que acrediten el cumplimiento de horario, órdenes o escritos a través de los cuales se le impartieran instrucciones al demandante en el marco de la subordinación, por lo cual, resulta evidente que no probó plenamente los elementos de la relación laboral, luego no se logró desvirtuar la legalidad del acto acusado. Además, indicó que por el simple hecho de haber sido contratista el señor Corredor Sará, no se puede afirmar que su declaración no sea verídica de conformidad con lo dispuesto en el artículo 211 del Código General del Proceso. Situación diferente es que su testimonio no alcanzó a demostrar los supuestos fácticos que alega el demandante para probar la relación laboral. La Sala decide, previas las siguientes

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 5 Folio 224. 6 Folios 164 a 169.

Se circunscribe a establecer si entre el señor Jorge Eliecer Ruiz Pineda y la entidad demandada existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Del principio de primacía de la realidad sobre las formas La Constitución Política de 1991, en su preámbulo, asegura a sus integrantes «la

vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». Dicho marco valorativo es desarrollado, entre otras disposiciones, por el artículo 13 ibidem, que enseña que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley «recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica»,7 y por el artículo 25 ibídem, que garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Tales postulados se erigen, entonces, como valores y propósitos del Estado Social de Derecho, cuyos alcances fueron fijados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-406 de 1992. Por su parte, el artículo 53 ibídem consagra el principio de la «primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales», como una garantía de los trabajadores a que se reconozca su relación laboral más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado. La referida norma es del siguiente tenor: Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: 7 Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión

política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. Lo anterior permite advertir que la finalidad de dicha regla no es otra que la de exigir al legislador la materialización uniforme, en los distintos regímenes, de los principios mínimos sustantivos que protegen a los trabajadores. Por tanto, toda relación jurídica

que implique conductas o actividades laborales, incluidas, aquellas donde el Estado es el empleador, deberá ser analizada con base en dichos principios y bajo una perspectiva ampliamente garantista. Además, el referido artículo señaló que los convenios internacionales sobre el trabajo debidamente ratificados forman parte de la legislación interna (Bloque de constitucionalidad laboral). Sobre este respecto, es importante señalar que en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-,8 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización,9 que reza que «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». Así pues, ese Convenio es fuente de derecho y su aplicación es directa en el ordenamiento jurídico interno, según lo establecido en los artículos 53 y 93 de la Constitución Política. 8 Aprobada el 11 de abril de 1919. 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. En armonía con lo anterior, se tiene que el artículo 122 ibidem consagra que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en

la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente». A su vez, el artículo 123 ib. determina quienes se consideran servidores públicos. Antes del mencionado marco constitucional surgido de la Carta de 1991, se tiene que el Gobierno Nacional profirió el Decreto 2400 de 1968 «Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil», disposición que fue modificada por el artículo 1.º del Decreto Ley 3074 de 1968, en los siguientes términos: ARTICULO 1o. Modificase y adicionase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2o. quedará así: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural. Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes. Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. (Negrita no es

del texto) La parte resaltada por la Sala fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-614 de 2009, en los siguientes términos: La disposición normativa impugnada dispone que, para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios porque para ese efecto deben crearse los empleos requeridos. Cabe advertir que esa regla jurídica se encuentra reiterada en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, según el cual «En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos». Sin duda, esa prohibición legal constituye una medida de protección a la relación laboral, pues no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal. En efecto, la norma impugnada conserva como regla general de acceso a la función pública el empleo, pues simplemente reitera que el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional y se justifica constitucionalmente si es concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del “giro ordinario” de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o requieran conocimientos especializados. De esta forma, el texto normativo impugnado constituye un claro desarrollo de las normas constitucionales que protegen los derechos laborales de los servidores

públicos porque: i) impone la relación laboral, y sus plenas garantías, para el ejercicio de las funciones permanentes en la administración, ii) consagra al empleo público como la forma general y natural de ejercer funciones públicas y, iii) prohíbe la desviación de poder en la contratación pública. De igual manera, la norma acusada despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos. Así mismo, la creación de empleos en la planta de personal de la administración exige convocar, en igualdad de condiciones, a todos los aspirantes y, de todos ellos, escoger con moralidad y transparencia, al servidor con mayores calidades y méritos. […] En conclusión, como la Corte encuentra ajustado a la Constitución que el legislador haya prohibido a la administración pública celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, porque para ello se requiere crear los empleos correspondientes, debe declararse la exequibilidad de la disposición normativa impugnada. Por su parte, el artículo 7º del Decreto reglamentario 1950 de 1973,10 incluyó la misma prohibición al disponer que «salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional». Además, dicha prohibición puede deducirse, de forma excluyente, en el artículo 2 del

Decreto 1042 de 1978, pues al definir «la noción de empleo público», determinó como tal el «conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública», lo que se traduce en que solo mediante este tipo de vinculación pueden desarrollarse las funciones permanentes de la Administración Pública. 10 «Por el cual se reglamentan los DecretosLeyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil.» Posteriormente, al igual que en los artículos citados en los párrafos que anteceden, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 limitó el uso del contrato de prestación de servicios para casos y circunstancias específicas, como se explicará con mayor detalle en el siguiente numeral de este marco normativo. A su turno, el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, «por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República», estipuló que la estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrían los cargos necesarios para su funcionamiento, luego estos en ningún caso podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes. Sin embargo, admitió que en el evento en que fuera necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el ministro o el director del Departamento Administrativo semestralmente tendrán que presentar un informe al Congreso sobre el particular. Con todo, el Código Sustantivo del Trabajo en sus artículos 23 y