CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-33-000-2015-00097-01(4300-16)-2019

PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Configuración / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Efecto / SANCIÓN MORATORIA – Pretensión autónoma en relación con el auxilio de cesantías / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE DEMANDA DE ACTO FICTO O PRESUNTO – Inoperancia Si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demanda la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, se presenta la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. Visto lo anterior, el despacho estima que no se configuró la aludida excepción de inepta demanda, pues si bien el actor el 4 de noviembre de 2014 formuló una petición ante el ente accionado, ella no estaba dirigida a reclamar el reconocimiento de sus cesantías, sino el pago de la sanción moratoria por el «no giro oportuno», que es el objeto del debate jurídico en el presente asunto, si se tiene en cuenta que la aludida penalidad se constituye en una pretensión autónoma, toda vez que no es accesoria a la referida prestación social. En ese orden de ideas, concluye el despacho que el acto pasible de control de legalidad en este asunto es el ficto derivado de la petición de 4 de noviembre de 2014 (f. 12), que negó la sanción moratoria, mas no el de reconocimiento de las cesantías, contenido en la Resolución 409 de 30 de julio de 2014 (ff. 14 a 18). Por tal motivo, como la

demanda del epígrafe está dirigida contra un acto producto del silencio administrativo, podía presentarse en cualquier tiempo y en esa medida se entiende que en este caso no opera el fenómeno jurídico de la caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 (letra d) del artículo 164 del CPACA. Razones por las cuales se confirmará el proveído impugnado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la autonomía de la sanción moratoria en relación con el auxilio de cesantías, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de abril de 2018, radicación: 2386-04, C.P.: Sandra Lisset

Ibarra Vélez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00097-01(4300-16)

Actor: JAIME FIDIAS PICHÓN DE LAS SALAS Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD (ATLÁNTICO) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Sanción moratoria por pago incompleto de cesantías Actuación: Apelación auto que declara no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la

entidad demandada contra el auto de 2 de junio de 2016, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico (ff. 103 a 106), que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad.

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 26 de junio de 2015, el actor, a través de apoderada, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación del acto administrativo ficto derivado del silencio que guardó el ente demandado frente a la petición de 4 de noviembre de 2014, que negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago incompleto de sus cesantías causadas entre los años 2003 y

2010.

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Atlántico, con auto de 2 de junio de 2016, proferido en audiencia inicial, declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad, al considerar que «lo que se discute en este proceso es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 344 de 1996, por la no consignación oportuna de las cesantías, tal como quedó contemplado en la petición de 4 de noviembre de 2014», que al no ser contestada por el municipio de Soledad (Atlántico), se constituyó el acto ficto o presunto negativo censurado, «el cual puede ser demandado en cualquier tiempo, al tenor del numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA» (f. 105).

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que el actor debió demandar la Resolución 409 de 30 de julio

de 2014, la cual «contiene todos los emolumentos que [se] considera prosperan o son procedentes de pagar […], de tal manera que al no determinar en ellos una sanción moratoria por […] retardo en [el pago de] las cesantías […] se entiende que no las considera viables». Agrega que, en consecuencia, tenía hasta el 31 de noviembre de 2014 para incoar la demanda.

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180

(numeral 6, inciso final) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde al 2 despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra el auto de 2 de junio de 2016, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad. 5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde al despacho determinar si frente a la pretensión de sanción moratoria por el pago tardío o incompleto de las cesantías basta con demandar el acto que reconoció la aludida prestación o, si por el contrario, el acto pasible de control de legalidad es aquel que resulte de una actuación administrativa autónoma e independiente, por cuanto dicha penalidad no es accesoria al mencionado reconocimiento. Y en esa medida, establecer si en el presente caso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ejerció en tiempo. 5.3 Ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción frente a la

pretensión de sanción moratoria. La entidad demandada sostiene que en el asunto sub judice está llamada a prosperar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el actor debió atacar la Resolución 409 de 30 de julio de 2014, la cual «contiene todos los emolumentos que [se] considera prosperan o son procedentes de pagar […], de tal manera que al no determinar en ellos una sanción moratoria por […] retardo en [el pago de] las cesantías […] se entiende que no las considera viables». En aras de determinar si en el presente caso se configuró la excepción de inepta demanda, se advierte que las pretensiones de la demanda delimitan el examen de legalidad del juez, por lo que los actos administrativos objeto de juicio deben estar individualizados de manera expresa. Ahora bien, cuando los actos administrativos conforman una unidad jurídica, es decir, tienen relación directa por su contenido y efectos, deben ser demandados en su totalidad, salvo los que resuelven recursos en la actuación administrativa, antes denominada vía gubernativa, puesto que se entienden acusados cuando se pide la nulidad de la decisión inicial, conforme lo prevé el artículo 163 del CPACA1. Si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demanda la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, se presenta la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. Visto lo anterior, el despacho estima que no se configuró la aludida excepción de

inepta demanda, pues si bien el actor el 4 de noviembre de 2014 formuló una petición ante el ente accionado (f. 12), ella no estaba dirigida a reclamar el reconocimiento de sus cesantías, sino el pago de la sanción moratoria por el «no giro oportuno», que es el objeto del debate jurídico en el presente asunto, si se tiene en cuenta que la aludida penalidad se constituye en una pretensión autónoma, toda 1 «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». 3 vez que no es accesoria a la referida prestación social. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al precisar2: […] Ahora, no ocurre lo mismo frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto pese a que se allegue el acto administrativo de liquidación de la aludida prestación social, no existe la decisión que de manera definitiva decida el fondo del asunto frente al reconocimiento o no de la sanción moratoria, dado que si bien la ley es la fuente de la obligación a cargo del empleador por el incumplimiento del término para el pago de las cesantías, es necesario que al efecto se ejercite una actuación administrativa en interés particular que derive en un acto administrativo susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que como se expuso, éste constituye requisito sine quanon [sic] para el consecuencial restablecimiento del derecho lesionado.

34. En este punto, es preciso enfatizar que la Ley 244 de 19953 modificada

por la Ley 1071 de 20064, al establecer un término perentorio para el pago de las cesantías buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores5, de modo que la sanción aludida fue establecida por el legislador como una penalidad económica contra el empleador por su retardo, por ende, no es accesoria a la prestación social, tal como lo consideró la Sección Segunda de esta Corporación en la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, al considerarla como una expresión del derecho sancionador administrativo, en los siguientes términos: «[…] Como se señaló en forma previa, los salarios moratorios, que están a cargo del empleador que incumpla su obligación de consignar las cesantías en el término que la ley concede, no son accesorios 6 a la prestación “cesantías”. Si bien es cierto se causan en torno a ellas, no dependen directamente de su reconocimiento, ni hacen parte de él; pues su causación es excepcional, está sujeta y deviene del incumplimiento u omisión del deber legal consagrado a cargo del empleador, están concebidas a título de sanción, por la inobservancia de la fecha en que se debe efectuar la consignación de esa prestación. […]» (Se resalta)

35. En tal sentido, al tratarse de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, que no es accesoria a la prerrogativa laboral (auxilio de cesantías), no se deriva de la

2 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 26 de abril de 2018, expediente 18001-23-33-000-2012-00050-01 (2386-04), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 3 « Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones.» 4 «por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.» 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de marzo de 2007, Expediente IJ 2000-2513, Magistrado Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 6 Tal indemnización no tiene el carácter de accesoria a las cesantías, como pasa a precisarse en esta providencia, a pesar de que en diversas providencias, se le haya dado tal connotación; ver, entre otras, el auto de 21 de enero de 2016, radicación número: 27001-23-33-000-2013-00166-01(0593-14). 4 declaratoria de nulidad del acto de liquidación de las cesantías; para ello, es necesario que provocar un acto administrativo definitivo frente a la sanción moratoria enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese orden de ideas, concluye el despacho que el acto pasible de control de legalidad en este asunto es el ficto derivado de la petición de 4 de noviembre de

2014 (f. 12), que negó la sanción moratoria, mas no el de reconocimiento de las cesantías, contenido en la Resolución 409 de 30 de julio de 2014 (ff. 14 a 18). Por tal motivo, como la demanda del epígrafe está dirigida contra un acto producto del silencio administrativo, podía presentarse en cualquier tiempo y en esa medida se entiende que en este caso no opera el fenómeno jurídico de la caducidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 (letra d) del artículo 164 del CPACA. Razones por las cuales se confirmará el proveído impugnado. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1.º Confirmar el auto de 2 de junio de 2016, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró no probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad, de acuerdo con la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el correspondiente trámite. Notifíquese y cúmplase,

CARMELO PERDOMO CUÉTER

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