CE-SECCION SEGUNDA-08001-23-33-000-2016-00558-01(3718-19)

RECONOCIMIENTO DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS A LOS EMPLEADOS TERRITORIALES – Improcedencia No es procedente reconocer a favor de la libelista en su calidad de servidora pública del orden territorial, la bonificación por servicios prestados contemplada en el Decreto 1042 de 1978, porque esta normativa en cuanto a su ámbito exclusivo de aplicación para los empleados nacionales, no debía inaplicarse por criterios de desigualdad ante la convalidación de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-402 del 3 de julio de 2013, luego de asegurar que no se presentaba un trato discriminatorio entre ambas clases de funcionarios. Por último, debe tenerse en cuenta que los conceptos correspondientes a factores salariales, únicamente fueron fijados por el Gobierno Nacional, con posterioridad, para los servidores de distritos, departamentos y municipios, ello a través de los Decretos 2351 de 2014 y 2418 de 2015, los cuales fueron expedidos en el marco de sus competencias constitucionales del Gobierno Nacional para el momento y con la efectividad que aquel estimó pertinentes.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 42 / DECRETO 1042

DE 1978 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 1

CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – A cargo de la parte vencida en el proceso La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como

criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la demandante, en la medida que se resolvió desfavorablemente su recurso de apelación y se revocará en su totalidad la sentencia apelada, conforme a los numerales 1.° y 4° del artículo 365 del CGP, aunado el hecho que quedó demostrada su causación, toda vez que la autoridad demandada intervino con sus alegatos de conclusión en el trámite de la apelación surtido ante el Consejo de Estado, tal como se evidencia de la constancia secretarial visible a folio 212 del cuaderno 1. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00558-01(3718-19)

Actor: ALBA LUZ MEJÍA JIMÉNEZ

Demandado: DEPARTAMENTO TÉCNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO

AMBIENTE DE BARRANQUILLA ASUNTO La Subsección decide los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 17 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Alba Luz Mejía Jiménez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2

1. Declarar la nulidad del acto administrativo del 14 de octubre de 2015 que negó la solicitud de reconocimiento y pago del 35% de la bonificación por servicios prestados como factor salarial, correspondiente a las vigencias de 2012 a

2015.

2. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada emitir un nuevo acto administrativo donde se reconozca en favor de la demandante la bonificación por servicios prestados como factor salarial, a efectos de reliquidar las prestaciones sociales de aquella y demás emolumentos correspondientes a los años 2012, 2013, 2014 y

2015.

3. Condenar a la demandada a consignar las diferencias que resulten y conceder la indemnización moratoria causada por no haber realizado el pago completo de las cesantías, y sin la inclusión de dicho emolumento.

4. Conminar a la autoridad demandada al pago de los intereses moratorios sobre las sumas adeudadas y actualizar dichos valores de acuerdo con el índice de precios al consumidor.

5. Condenar en costas y en agencias en derecho a la parte demandada.

Fundamentos fácticos relevantes3 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 2 Folio 1, C1. 3 Folios 2 a 3, C1.

1. La señora Alba Luz Mejía Jiménez presta sus servicios como secretaria para el

Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, DAMAB.

2. La libelista formuló reclamación ante la entidad demandada con el fin de obtener el reconocimiento del 35% de la bonificación por servicios prestados al momento de liquidar las prestaciones sociales causadas durante los años 2012 a 2015.

3. A través del acto administrativo emitido el 14 de octubre de 2015, el DAMAB negó la solicitud incoada por la parte activa, conforme las siguientes consideraciones: «[…] No hay lugar a la misma por cuanto el Departamento Técnico Administrativo Del Medio Ambiente de Barranquilla –DAMAB no le adeuda al reclamante dinero bajo ningún concepto y que si la reclamante no se encontraba de acuerdo con la liquidación final de cada anualidad solicitada, es decir, 2009, 2010, 2011 y 2012, debió en ese momento utilizar los medios de defensa que contempla la norma para controvertir la resolución mediante la cual la entidad ambiental realizo (sic) la liquidación final de cada anualidad y solicitar que se incluyan en la misma, los factores

y valores que según su criterio hacen falta […]».

4. La entidad demandada incluyó en su presupuesto la bonificación por servicios prestados, lo cual demuestra que dicho concepto se reconoce de manera habitual y permanente.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»4, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia.

Fecha de la audiencia inicial: 15 de marzo de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «No hay excepciones previas que resolver, así como tampoco el Tribunal de oficio encuentra mérito para tratar alguna». (Folio 86, C1 y en cd obrante a folio 87A ibidem). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

4 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] si el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, y de ser así, se procederá a su anulación y al correspondiente restablecimiento del derecho, de lo contrario, se negarán las suplicas (sic) de la demanda. Si se advierte que hay nulidad del acto demandado, se revisará si ha operado el fenómeno de la prescripción total o parcial de los derechos que habrían de surgir». (Folio 86, C1 y en cd que reposa a folio 87A ibidem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA5

El a quo profirió sentencia escrita el 17 de enero de 2018, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Expuso que el Decreto 1042 de 1978 en su artículo 45 creó la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, la cual se reconoce y paga cada vez que el servidor cumpla un año continuo de labor en una entidad oficial. En línea con ello, indicó que si bien el artículo 1.° del Decreto 1919 de 2002 hizo extensiva dicha prerrogativa a los empleados públicos ya pertenecientes o que se vinculen a las entidades de nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva

de los niveles departamental, distrital y municipal, lo cierto es que el Consejo de Estado ha sido enfático en aducir que aquella situación únicamente comprendió lo referente a las prestaciones sociales de los servidores del orden nacional, más no los factores salariales como lo son la bonificación por servicios prestados y la prima de antigüedad. Asimismo, recordó que la Corte Constitucional mediante sentencia C-402 de 2013 declaró la exequibilidad de la expresión «del orden nacional» contenida en el artículo 1.° del Decreto 1042 de 1978 y señaló que el régimen previsto en la mentada norma no puede prolongarse de forma automática a los empleados públicos del orden territorial. Adujo que, en cuanto al caso de marras, es claro que no se discute si le asiste el derecho o no a la demandante, en calidad de empleada del DAMAB, de percibir la bonificación por servicios prestados, pues ésta le fue reconocida por la entidad demandada con la expedición de la Resolución 0103 del 25 de enero de 2013. De ello que, en virtud de la presunción de legalidad que goza el referido acto administrativo, mal se haría al excluir por parte de la jurisdicción dicho emolumento que constituye factor salarial, por tanto, en atención al principio de inescindibilidad de la norma, aquel rubro debía incluirse como salario en el pago de sus prestaciones sociales que hayan sido generadas durante los años 2012 a 2015. 5 Folios 99 a 113, C1. Seguidamente, adujo que, en lo que atañe a la sanción moratoria reclamada por la libelista, era preciso señalar que a esta no le asiste el derecho a percibirla en

razón de que en el plenario no se encuentra acreditado que el empleador no hubiere consignado los auxilios de cesantías generados en dichos interregnos en la oportunidad que fija la ley para ello. Para fundamentar su posición, citó la sentencia con número interno 3815-2015 proferida por esta Sección Segunda, en la que se indicó que dicha multa económica se genera en favor del acreedor a quien le fueron abonados con extemporaneidad los referidos auxilios de cesantías. Finalmente, en consideración al fenómeno prescriptivo trienal de los derechos laborales, declaró prescritas las prestaciones sociales generadas antes del 10 de septiembre de 2012, pues la demandante presentó ante el DAMAB solicitud de reliquidación el 10 de septiembre de 2015. Situación anterior la cual no se configura frente a los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social en Pensión, pues éstos adquieren la connotación de imprescriptibles según la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva así: i) declaró la nulidad parcial del oficio del 14 de diciembre de 2015 proferido por la directora general del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, en cuanto le fue negada a la demandante la reliquidación de prestaciones sociales correspondientes a los años 2012 a 2015; ii) declaró no probadas las excepciones denominadas “la sanción moratoria y/o indemnización moratoria solicitada por los

convocantes no tiene cabida jurídica por no cumplir de manera objetiva el fin jurídico que fue creado”; “es aplicable el principio de buena fe, por existir razones atendibles que eximen para el pago de la sanción moratoria”; “la entidad ambiental no se encuentra obligada a lo imposible” propuestas por la parte demandada; iii) declaró probada de manera parcial la excepción de prescripción de los derechos reclamados por la libelista; iv) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la reliquidación de todas las prestaciones sociales que se generaron a favor de la demandante desde el 10 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta la prescripción parcial decretada; v) denegó las demás pretensiones de la demanda, y; vi) se abstuvo de condenar en costas. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante6: presentó recurso de apelación contra la decisión anteriormente reseñada, para lo cual esbozó que la Resolución 0103 del 23 de enero de 2013 reconoció el 35% de la bonificación por servicios como un factor salarial computable para la reliquidación de las prestaciones sociales. De ello que es evidente que existe una diferencia entre lo percibido por la señora Mejía Jiménez y lo que realmente debió abonarse por concepto de auxilio de cesantías para las vigencias reclamadas, toda vez que la autoridad demandada no incluyó en dicho cálculo todos los conceptos legalmente correspondientes. Agregó que al negar la procedencia de la sanción moratoria se configura una

incongruencia, pues dicho emolumento fue reconocido y pagado a los funcionarios del DAMAB. 6 Folios 120 a 122, C1. Continuó la manifestación de su inconformidad, al aducir que la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada y declarada probada por el a quo vulnera el principio de la condición más favorable del trabajador. Señaló que la reclamación no pudo realizarse en los años en que la autoridad demandada surtió dicha liquidación, pues en tales vigencias no se había reconocido el derecho, pues fue hasta el 25 de enero de 2013 que se emitió el acto administrativo que resolvió que los efectos de la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008 nunca tuvieron que ser suspendidos y que, en consecuencia, la referida bonificación hacía parte integral del salario. Finalmente, reiteró en su criterio el desatino existente en el fallo de primera instancia, toda vez que el a quo denegó el reconocimiento de la sanción moratoria y declaró probada la excepción de prescripción. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y proferir una nueva en la que se reconozcan la totalidad de los derechos instados por la demandante. La entidad demandada7: solicitó revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Al respecto, indicó que para el año 2012 la bonificación por servicios prestados se encontraba suspendida en virtud de la Circular 0034 del 14 de noviembre de 2008, por lo que es evidente que, en observancia del principio de buena fe, la entidad demandada quedó

exonerada del pago de la sanción moratoria solicitada por la demandante, pues dichos pagos no debían efectuarse sino hasta el año 2013 cuando se expidió la Resolución 0103, mediante la cual se ordenó liquidar y pagar el valor por dicho concepto desde las vigencias 2009 a 2012. De otro lado, expuso que desde el año 2013 en adelante, la entidad ha incluido el valor de la bonificación por servicios en la liquidación de las prestaciones sociales de sus empleados, lo cual también hace referencia al cálculo y pago del auxilio de cesantías aquí debatido. No obstante, adujo que en la reclamación administrativa presentada por la libelista, aquella no requirió la reliquidación correspondiente al año 2015, pues únicamente solicitó la inclusión de la referida bonificación para las anualidades de 2012 a 2014. Añadió que, en gracia de discusión, el a quo debió reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales desde el 10 de septiembre de 2012 hasta el 31 de diciembre del mismo año, y no hasta el 2015 como lo realizó en sede de primera instancia. Ello, toda vez que para el periodo comprendido entre 2013 a 2015, la autoridad ambiental liquidó y pagó las respectivas prestaciones con la inclusión de todos los factores salariales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada8: reprodujo en su totalidad los argumentos expuestos en el recurso de alzada. La parte demandante9: instó en el reconocimiento de la indemnización moratoria, al partir del hecho que no se tuvo en cuenta la bonificación por servicios para el cálculo de sus prestaciones sociales, pues añadió que sería incongruente declarar

probada parcialmente la excepción de prescripción y negar el pago de la sanción 7 Folios 123 a 129, C1. 8 Índice 18 historial de actuaciones SAMAI. 9 Índice 19 historial de actuaciones SAMAI. pretendida, cuando la entidad demandada no efectuó una correcta liquidación del auxilio de cesantías. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal según constancia secretarial visible a folio 212 del cuaderno 1. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico Con fundamento en los anteriores argumentos, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Alba Luz Mejía Jiménez tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales causadas durante las vigencias 2012, 2013, 2014 y 2015 con la inclusión de la bonificación por servicios prestados y al pago de la sanción moratoria por la consignación incompleta del auxilio de cesantías correspondiente a las anualidades señaladas? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: a la demandante, en su calidad de empleada pública de la Rama Ejecutiva del orden territorial, no le asiste el derecho de percibir la bonificación por servicios prestados según lo dispuso la

Corte Constitucional mediante sentencia C-402 de 2013 y la posición jurisprudencial adoptada por esta Corporación; por tanto, resulta improcedente la reliquidación de sus prestaciones sociales con el cómputo de dicho factor y la sanción moratoria por la no inclusión del referido emolumento para los pagos efectuados a favor de aquella en los años 2012 a 2015. Bonificación por servicios prestados El Decreto Ley 1042 de 1978, por medio del cual se fijó el régimen salarial de los empleados del orden nacional (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales), creó la bonificación por servicios en los siguientes términos: «Artículo 45. A partir de la expedición de este decreto créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1.º de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio. Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.» «Artículo 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados a que tienen derecho los empleados que

trabajan en las entidades a que se refiere el artículo 1.º de este decreto, será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a cien mil setecientos cincuenta pesos ($100.750). Para los demás empleados la bonificación por servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del valor conjunto de los tres (3) factores de salario señalados en el inciso anterior. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio10. […]» De acuerdo con la normativa transcrita, se colige que la referida bonificación se reconoce al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial y, conforme al artículo 9.º del Decreto 660 de 200211, es equivalente al 50 % del valor conjunto de su asignación básica, los incrementos por antigüedad y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla. Por su parte, el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 en su tenor señaló que la bonificación por servicios prestados constituiría factor de salario, así: «Artículo 42.- De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución

por sus servicios.

Son factores de salario: a) Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b) Los gastos de representación. c) La prima técnica. d) El auxilio de transporte. e) El auxilio de alimentación. f) La prima de servicio. g) La bonificación por servicios prestados. h) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.» En virtud de ello, es plausible concluir que la bonificación por servicios solo es aplicable a los funcionarios enunciados en el artículo 1.° del Decreto Ley 1042 ejusdem, esto es, a los empleados públicos que desempeñan las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos, administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas 10 Modificado por el Decreto 10 de 1989 en el sentido de suprimir el último inciso para desarrollarlo en un artículo denominado «Del cómputo del tiempo para la bonificación por servicios prestados». 11 Por el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional y se dictan otras disposiciones. especiales del orden nacional, con excepción de las singularidades que prevé la propia norma.

Con el Decreto 1919 de 200212 se dispuso la homologación en materia prestacional en el orden territorial y sus entes descentralizados con el sector nacional, de manera que a nivel local no sería procedente el reconocimiento de prestaciones sociales distintas a las ordenadas para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional. Al respecto, el artículo 1.° de la referida norma

señaló: «Artículo 1.° A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional. Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.» (Negrita de la Sala). Bajo este entendido, y en razón de las competencias funcionales para la regulación laboral de la remuneración y las contingencias de los servidores públicos, debe concluirse que únicamente a partir de la expedición de la norma referida, es posible asentir que existe la posibilidad de dar aplicación extensiva a favor de los empleados territoriales de las previsiones que en materia de prestaciones sociales preveía el Decreto 1042 de 1978 para los servidores públicos de la Nación. Empero, en virtud del artículo antes citado, la Sección Segunda del Consejo de Estado13 ha señalado en reiteradas ocasiones que: «[…] No se discute que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se

extendió a todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Instituciones de Educación Superior del mismo orden, la aplicación del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional contempladas en los Decretos 1042 y 1045 de 1978, lo que permite afirmar en principio que a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, resultarían aplicables a los empleados de las Instituciones de Educación Superior del nivel territorial los regímenes prestacionales de los empleados del orden nacional. Sin embargo, es necesario decir que -aún con la equiparación realizada por el artículo 1º del Decreto 1919la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salario conforme se deriva de los literales a) y g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, y corolario de ello no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue 12 Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial. 13 Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de octubre de 2015, radicación: 54001233100020080016401(2445-2014), demandante: José Acensión Portilla, y; sentencia del 30 de julio de 2015, radicación: 54001233100020080017201(4251-2013), demandante: Juan Carlos

Peláez Suescún. el régimen de prestaciones sociales del nivel nacional. […]» (Negritas del texto original). De conformidad con esta intelección, resulta válido advertir que, dada la calidad de factor salarial de la bonificación por servicios14, mal se haría al ampliar su efecto a los empleados de entidades descentralizadas del orden territorial, pues el decreto antes citado solo se refirió al régimen de prestaciones del orden nacional. Además, como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la facultad de crear o extender prestaciones sociales o salariales al orden territorial únicamente compete al Gobierno Nacional, según se dispuso en la Ley 4ª de 1992, y no a las instituciones municipales, departamentales o distritales. Ahora bien, se destaca que el Consejo de Estado15, con anterioridad, había planteado en los casos de reconocimiento de los haberes laborales a favor de los empleados públicos del orden territorial, que debía inaplicarse lo previsto en el artículo 1.° del Decreto 1042 de 1978 (referente al campo de aplicación exclusivo de dicha norma para los funcionarios nacionales), esto con el fin de extender sus prerrogativas en beneficio de los primeros, luego de asegurar que aquel era el fin del Gobierno Nacional cuando en clave de igualdad expidió el Decreto 1919 de 2002 que materializó lo propio al reconocer expresamente que el régimen prestacional de los servidores de las entidades territoriales sería igual al de los vinculados a la Nación. No obstante, con posterioridad a la mentada providencia, la Corte Constitucional a través de sentencia C-402 de 2013 examinó bajo un control abstracto de constitucionalidad la expresión «del orden nacional» que se encuentra contenida

en el artículo 1.° del Decreto 1042 de 1978, y declaró su exequibilidad al considerar que la norma analizada no genera una discriminación entre los empleados públicos del orden nacional y los del nivel territorial, por cuanto sus situaciones jurídicas no son equiparables, en la medida que cada entidad nominadora desde la perspectiva de la esquematización de los empleos, tiene una regulación diferente y unas condiciones particulares divergentes que impiden esa estimación en grado de paridad, según se observa: «[…] En otras palabras, frente al régimen salarial de los servidores de Rama Ejecutiva en el nivel territorial, opera un mecanismo de armonización entre el principio del Estado unitario, que se expresa en la potestad del Congreso de prever objetivos y criterios generales y del Gobierno de prescribir la regulación particular, y el grado de autonomía de las entidades territoriales, que comprende la facultad para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos correspondientes, en concordancia con el marco y topes previstos en la ley. Esta articulación responde, por ende, a un modelo jerárquico en el que las normas de raigambre legal, así como las de origen gubernamental, operan como marco de referencia para el ejercicio de la competencia que en materia de rég